我国代表人诉讼制度功能的拓展——以环境群体性事件为切入点

陈林子

（澳门科技大学，澳门 999078）

我国历经几十年的经济高速发展已成为世界第二大经济体。 高速发展也带来了忽视环境保护，甚至是牺牲环境发展经济的问题。 党的十八大以来，党中央不断加强环境保护力度，出台了各种有利于环境发展的政策与法律法规， 有效遏制了地方盲目发展经济的冲动， 确立了环境治理的多元共治机制。 然而，在多元共治[1]的背景下，以行政处理为核心的传统环境群体性事件解决机制略显单一，难以适应时代发展的要求，需要司法救济途径的合力。

一、 处理环境群体性事件的一般路径

环境群体性事件指一定数量的利益相关者意识到现时或潜在的环境污染，通过非正常渠道表达诉求的抗议、抗争事件。 根据污染发生与否作为标准，可以划分为“救济型环境群体性事件”和“预防型环境群体性事件”[2]。 我国近年来的环境群体性案件，基本上是通过政府采取行政性措施予以解决，包括项目搬迁、项目下马和经济补偿等方式，并由政府对企业的损失或者民众的诉求进行负责。 从环境群体性事件牵涉面广、涉及多方利益的角度分析，政府在此过程中进行牵头与主导，可以高效率地化解矛盾、恢复社会秩序。然而，从环境群体性事件的处理效果来看，政府的努力并没有得到各方的认可。群众认为事件处理过程透明度不高，政府为企业兜底，有两者是利益共同体之嫌。 企业由于项目停工、下马或者搬迁，认为自己的利益损失最大，虽然可以获得一定的政府补偿， 但较于预期利益仍存在偏差。政府则认为自己招商引资的初衷是为了地方经济发展，为大众谋福利，结果却遭受上级批评、老百姓质疑、企业抱怨，最后还得承担兜底的行政责任。总体而言，这个处理过程没有赢家，关键的症结在于政府集多重角色于一体：政府既是招商引资的主体，又是解决纠纷的主体，行政权的运行缺少中立性[3]。

其实，解决社会矛盾与纠纷有一系列的制度工具①解决社会矛盾的方法多种多样，一般包括行政手段、司法手段、民间手段等。。以环境群体性事件为代表的复杂利益类型，依托于单一行政处理略显不足，理应有司法手段的介入。 通过构建行政—司法的二元纠纷解决机制，借助于司法权所具备的中立性、 终局性等优势，不仅可以发挥司法化解社会矛盾的功能，还能提高涉事各方的满意度。

二、行政处理方式主导的缘由：司法救济存有局限

司法救济，也叫私法救济，是有别于公法规制的一种调节社会生活的法律手段， 一般包括民事私益诉讼和民事公益诉讼、调解、禁止令等方式。 就环境群体性事件而言，其涉及的虽然是特定多数人的利益， 然而事件发起的目的却是每一个个体的环境利益， 故而还是属于私益范畴。 当环境利益面临损失或者危险时，利益相关者首先不是选择司法救济途径，而是采取游行、抗议等过激的方式来维护自己的环境权益，这是一个值得深思的问题。 按照理性经济人的假设，人们的选择基本上服从利益最大化原则，即群体性的诉求能够引起政府重视， 从而发挥行政权高效、快速解决问题的优点；而走司法解决途径， 从立案到最终的判决有一系列的程序性规定，时间长，见效慢，不能满足利益最大化的要求。 另外，我国当前私法救济机制在环境群体性事件中的作为有限， 制度的贫困也是涉事民众不选择司法救济的原因。 因此，必须进一步发掘司法资源进行制度创新， 或者借鉴域外的一些经验，让司法制度适应社会的发展需求。

（一）我国司法在解决群体性事件上的作为有限

1. 民事公益诉讼排除了个人作为原告的资格

我国《环境保护法》和《民事诉讼法》都规定了对于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼， 排除了个人作为环境公益诉讼主体的资格。 个人不能作为环境公益诉讼的适格主体，虽然在一定程度上节约了司法资源，但也压制了公众去维护自身环境权益的积极性。 因此，在环境群体性事件中，公众往往选择通过非司法途径去表达自己的诉求，究其原因在于制度的支撑力不足。 尤其在民事诉讼法修改之前，法院对这些群体性事件一般采取不予立案或者驳回②在党的十七大以前，法院对涉及环境群体性事件的案件通常是采取不受理的方式或者是驳回的方式，因为上级要求涉及维稳的事情法院一律不受理。 如2006 年松花江污染案等。。

2. 民事侵权纠纷举证难和诉讼成本高

《民法典》第一千二百三十条规定污染者对其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，采用举证倒置的归责原则。 但在实践中，受害者仍需对自身受到的损害后果承担初步的举证责任。此种规定降低了公众诉诸司法救济的积极性。

首先，环境污染具有潜伏性，污染对人造成的损害短期内不明显， 因此受害者很难举证自身所遭受的损失。 其次，新建项目的污染和危害程度具有科学不确定性， 这使本就处于信息劣势地位的普通公众更加难以承担初步举证责任。 最后，对环境污染的诉讼具有专业性强、周期长、费用高、损失额评估困难等特点，胜诉难度大，降低了公众的诉讼意愿。

然而，民众通过信访、举报或游行手段去解决环境问题，成本、专业要求低且见效快。 所以“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”恶性循环大行其道[4]。此种方式虽能迫使政府出于稳定考虑，紧急叫停新项目，在一定程度上缓解了矛盾，但这只是防止事态扩大的一时之举，并非一种妥善解决问题的方式。

3. 不属于行政诉讼受案的范围

涉及环境群体性事件的项目虽然由行政主体审批，但要让行政主体担责，必然有一定的不利后果出现。 而群体性环境事件一般是项目在环境污染发生之前， 并没有确切或直接的证据证明该项目有危害， 仅是公众缘于担心存在的风险而采取行动抵制项目的实施。 如果提起复议和行政诉讼，复议机关往往会以项目完全符合国家法律规定，能促进地方经济发展，不会对公众产生损害为由，而维持基层政府的行政行为； 纵使将来会产生污染损害，法院仍能以“并未对公众权益造成实际损害”为由驳回诉讼请求。 概言之，在现有制度框架内希冀于借助行政诉讼解决环境群体性事件不太现实。

4. 代表人诉讼制度解决环境群体性纠纷的局限性

我国在涉及人数众多的纠纷中已推行了代表人诉讼制度①①代表人诉讼制度指当纠纷一方当事人人数众多，同时起诉或应诉比较困难或不可能时，由人数众多一方推选出诉讼代表人进行诉讼的多数人诉讼形态。 我国代表人诉讼制度是以共同诉讼制度为基础，吸收了诉讼代理制度的机能建立起来的。 参考田平安、唐力著《民事诉讼法原理》，厦门大学出版社，2015 年第122 页。，从1991 年实行至今已经有相当长的时间，面对社会纠纷的日益多样化，该制度在运行中也碰到了一些新情况，需要根据发展需求加以完善。例如，在代表人诉讼制度中，在涉及当事人数不确定的通知中会存在着这种情况：一般法院通过公告的方式通知当事人，但群体性纠纷事件人数往往多达数十人，甚至成百上千人，且地域分布广泛，通过公告的形式很难通知到每个当事人，可能会有人不知道公告信息而得不到救济。 还有，在起诉时人数不能确定，需要通知相关人员加入诉讼，并做登记，耗费的时间很长，导致诉讼效率低下。对于救济型群体性案件，代表人制度诉讼能够救济部分人的权益，而对于预防型群体性事件，代表人诉讼则不一定都能适用，原因在于群体性事件涉及的污染只是一种可能性存在， 危险和损害的证据力不足，不符合代表人诉讼制度的适用要求。

（二）环境风险具有科学不确定性

在司法过程中， 法院认为环境群体性事件不属于法律事件，一般以不适格为由驳回诉讼，或者以涉及社会稳定的政治性事件为由不予受理。 在此背景下，促使此类纠纷只能依托政府解决。

1. 不属于环境侵权

在《民法典》颁布生效之前，根据《民法通则》的规定：环境群体性事件中仅存在一定风险，尚未出现环境损害事实，便不属于环境民事侵权。 司法实践中，法院会采取如下措施加以解决：首先会排除预防性民事责任的适用，进而依据相邻关系的基本原则加以处理②有民法学者把《民法通则》中停止侵害、排除妨碍与消除危险称为预防性民事责任。。通过友好协商的方式，本着有利于生产、生活的前提来处理纠纷，结果却呈现相反的样态：一方是有政府支持的企业，另一方是分散、弱小的个体，双方的力量对比严重失衡，协商的结果无疑不利于群众一方[5]。此外，法院经常以专业性为由认定应该由行政职能部门来处理，基本原理是司法权不能干预行政权的行使，例如涉及高新技术的项目、国计民生的经济开发与投资，应该由发改委来判断。预防型环境群体性事件的产生往往发生在工厂或企业选址建厂过程中，对于这一阶段的救济一般通过公法的途径，采用环境影响评价制度的公众参与方式，听取公众的意见，由生态环境部门来作最终判断。

2. 涉及社会稳定的政治性事件

环境群体性事件发生的机理是因为潜在的环境污染或者生态破坏得不到恰当的梳理与及时的救济，相关群众采用特别手段，包括请愿、游行、静坐， 甚至围堵企业的大门， 试图阻碍项目的运营或者企业的正常生产活动③在国外，这种涉及可能造成环境污染或者生态破坏的事件叫邻避运动，我国称为环境群体性事件。。 其目的就是迫使政府采取措施让项目下马或者企业搬迁， 阻却可能出现的环境危机。 政府、 主流媒体把这样的行为称之为环境群体性事件， 其特征是涉及人数众多、 自发性为主， 随着事件的进展可能存在着一定程度的有组织行动， 影响正常的社会生产、生活秩序， 最终定性为涉及稳定的政治性事件。 基于此， 采用的解决途径必然是带有政治性的维稳办法。 对环境群体性事件 “涉稳” 的定性有利有弊：利是政府高度重视，调动一切资源，快速解决事件； 弊是因为司法解决纠纷没有速度优势，所以基本上排除了司法的介入。 倘若定性为环境侵权， 就能把环境群体性事件纳入司法程序， 发挥司法权中立性作用[6]。 此外，环境纠纷经过司法裁判，具备更高的权威性，公众更能信服；更重要的是能将预防型环境群体性纠纷纳入司法程序，将事件化解在萌芽状态。

三、司法解决的可能：引入美国集团诉讼的制度

（一）美国集团诉讼制度的功能

集团诉讼指将具有同一事实或法律关系的不确定当事人拟制为一个群体,群体中的一人或数人有权代表整个群体提起诉讼,法院的判决对所有集团成员（除声明退出者外）均具有约束力[7]。 集团诉讼是许多国家的一项司法制度， 最典型的就是美国。 在美国提起集团诉讼，无须明确集团的具体成员，也不需要取得成员的授权，只需向法官证明具有共同事实问题， 或法律问题的争议主体人数众多，以至于不可能进行诉讼合并，原本互不联系的权利主体就构成一个新的利益集团[8]。 集团的成员不需要选择加入， 而是可以选择退出， 如果没有明确表示要退出集团， 那么就要受到法院判决的约束[9]。 集团诉讼具有以下两种功能。

1. 解决纠纷的功能

集团诉讼之所以能够解决预防型环境事件，一方面在于其降低了提起诉讼的门槛，即只要存在事实争议或者法律争议， 不必要有一个明显的结果，相较于代表人诉讼制度具有更低的诉讼门槛；另一方面在于其扩大了诉讼空间和简化了登记程序，只要存有事实关联，不管是否履行了登记手续，便是受害者。 集团诉讼具有无可比拟的优势，更便于操作，也利于将多数受害者联合起来，减少受害者联络、甄别的成本，为其提供一个解决问题的途径。总体而言， 通过诉讼途径将矛盾的解决纳入司法轨道，虽然会花费更多的时间，但结果的认可度比较高，也符合法治秩序的要求。

2. 吸纳社会矛盾的功能

一般而言，大部分社会纠纷，尤其是紧急性、突发性的事件，在我国更倾向于通过行政方式加以解决，而忽视了司法途径的定纷止争功能。实际上，作为司法途径的集团诉讼就是一个社会矛盾吸纳器：集团诉讼的当事人具有广泛性和集团性，能够将分散的矛盾吸纳起来， 通过诉讼程序集中解决纠纷，减少其对社会面的影响，更关键的是能够减少事件处理的不确定性，在化解社会矛盾方面具有不可替代性。 借鉴国外集团诉讼制度，拓展其化解社会矛盾的功能，把预防性风险和救济性事件都纳入其解决机制，既能增加解决社会问题的途径，又能够减缓行政部门的压力，一举两得。

（二）引入美国集团诉讼的可行性

党的十八大以来，虽然大规模环境群体性事件的数量呈减少趋势，但是中小规模的环境维权事件仍然时有发生。 解决之道应为引入多元共治，即除发挥行政权的主动性外，适当借助司法权，通过运用私法手段，从而加强综合治理力度。 在现行实体法和程序法的基础上， 适时引入美国的集团诉讼制度。

1. 《民法典》第一千一百六十七条的实体支撑

我国《民法典》第一千一百六十七条规定：“侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。 ”该条款传递了以下信息：

第一， 进一步明确了环境民事预防性责任的承担情形。 环境群体性事件的诱因也是一种环境风险， 有的危害已经发生， 有的可能尚未发生损害。 通过将《民法典》第一千一百六十七条扩大解释， 使之适用于涉及特定或不特定多数人类型案件的救济，为社会增加一个化解纠纷的窗口，纾解社会压力与矛盾。

第二，把这类行为定性为环境侵权，适用侵权法的原理，对受害人或潜在的受害人进行救济。

第三，明确了其行为只要危及他人的人身与财产安全，即便尚未造成实害后果，仍然可以要求侵权人承担预防性责任。 一旦纳入预防性责任，就能够责成侵害人停止侵害、 消除危险和排除妨碍；也可以申请法院颁发禁止令，以制止可能出现的环境污染和生态破坏。至此，通过定性与扩大解释，把群体性事件纳入环境侵权法进行救济，为环境群体性事件的解决提供了实体法依据[10]。 《民法典》对该类事件的定性,为引进美国集团诉讼提供了坚实的制度基础。

2. 诉讼第三人制度基础

第三人参与诉讼指以保护自己的民事权益为目的, 第三人参加到他人已经开始的诉讼中的一种诉讼行为。 不同国家的第三人诉讼制度存在差异。以美国为例，美国的第三人诉讼制度比较典型，主要包括诉讼参加制度和引入第三人制度。诉讼参加制度指不是当事人的人通过参加他人之间的诉讼，以维护自己利益的一种诉讼制度。 第三人引入制度是指在已经开始的诉讼程序中，被告以第三人对其被诉的权利请求负有责任为理由，将第三人作为新的被告引入原来的诉讼[11]。 它将不同的诉讼吸纳进来，不但保护原被告双方当事人的利益，还保护了第三人的利益。我国的诉讼第三人制度的设计已经在技术上为引入美国集团诉讼制度提供了嵌入的路径。

3. 集团诉讼制度的嵌入与协调

对于群体纠纷的解决， 美国采用集团诉讼制度，我国则在《民事诉讼法》第53、54 条确立了具有中国特色的代表人诉讼制度。 虽然内容略有差异，但两种制度可以相互汲取与融合。

第一，诉讼方式不同。 代表人诉讼的诉讼标的是同一种类且当事人一方人数众多，如果在起诉时人数尚未确定，人民法院可以发出公告说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在法院规定的期间向人民法院登记，进而参加诉讼。囿于涉及人数众多、分布区域广泛等原因，实践中存在当事人因未看到公告无法参加诉讼，以及超过了法院规定的公告期间无法参加诉讼等诸多问题[12]，这既无法保障诉讼效率，也不利于保护当事人的权益。 不同于代表人诉讼，集团诉讼中最明显的优势是：一是法院必须发出最可行的通知， 以最佳的方式通知当事人；二是要求对经过合理努力确认身份的成员分别发出通知[13]。 这样严格的规定能最大限度地通知到当事人，确保他们能够参加诉讼。

第二，诉讼后果不同。 在代表人诉讼中，当事人如果没有在规定的期限向法院登记参加诉讼， 那么他可以另行起诉， 并且代表人诉讼的判决结果对未参加诉讼的当事人不发生效力。而在集团诉讼中，如果当事人没有明确表示其退出该诉讼， 最后的判决仍对其发生效力。两相比较，代表人制度对当事人的要求更多， 这不利于保护弱者； 集团诉讼的效率更高，更能减少累诉，还可以节约司法资源。

第三，代表人确定方式不同。在代表人诉讼中，代表是由当事人选举，否则由法院指定。 而集团诉讼的代表人通过自荐或推选产生,也可以由法院指定产生。 在集团诉讼中代表人的产生方式上,法院依据当事人是否能够充分代表集团利益，而享有较大的自由裁量权。 此外，即使确定了代表人,在诉讼过程中,如果集团代表人不能代表集团利益,或者与集团其他成员产生了冲突,法院可以中途停止其代表人身份,并另行确定代表人。

第四，代表人权利处分限制不同。 根据代表人诉讼的相关规定，代表人的诉讼行为受到被代表人的限制，而且被代表人对代表人进行的实体权利处分有权进行否定。 如果代表人处分某种权利，遭到被代表人的否决，诉讼有可能就会陷入僵局，很难进行下去，进而不利于诉讼效率，也使诉讼变得复杂化。而集团诉讼中的代表人可以处分一些实体权利，比如和解和撤诉等权利[14]。

（三）引入的方式：完善代表人诉讼制度

通过分析比较两种制度，可以看出集团诉讼在解决“小额多数”群体性纠纷上有较大优势。在充分考虑我国现实需要的基础上，汲取集团诉讼的优势部分，并合理嵌入到我国诉讼制度中可以避免“水土不服”。

第一，扩大诉讼主体和受案范围。 环境群体性事件的发生率比较高，目前还有一部分纠纷不能应用司法途径解决， 一部分利益受损者因为各种限制，不能成为诉讼主体，致使权益无法得到有效保护[15]。 根据类型的不同，可以将因新建污染项目引起的纠纷纳入诉讼轨道， 根据集团诉讼的要求，新建项目也属于事实有争议，包含在其范围之内。 对事实争议的认定可能存在困难，建议引入专家证据，只要达到一定的合理性要求，法院就可以采信[16]。 这相当于美国的陪审团事实审，一旦解决了认定问题，司法救济就成为可能。

第二，改进通知的方式。 代表人诉讼制度是通过公告的形式通知相关当事人， 这样的通知效果有限，实际很难通知到每一个当事人。 而在信息技术发达的今天， 完全可以借助新型通信工具通知每一个当事人， 避免出现通知不到从而丧失权利救济的机会或者另行起诉耗时耗费又占用司法资源的现象。

第三，建立当事人退出机制。 退出制的优势在于能够使集团诉讼适用于规模庞大的群体纠纷的解决,最大限度地节约司法资源、提高司法效率。因此将主动加入诉讼改变为退出机制，效果更佳。 一方面当事人不会因为各种事由耽误加入而得不到集团诉讼的救济； 另一方面集团诉讼具有一定的公益性质[17]，要体现制度对受害人的倾斜保护，让更多的受害者享有诉讼利益， 故改主动加入为退出机制更具合理性。 总体上，通过退出机制能够扩大对环境侵权受害者保护的范围和力度。

第四，赋予代表人的实体处分权。 现有代表人诉讼制度中代表人进行实体的处分必须经过被代表人的同意，这样不利于代表人权利的行使。 在环境纠纷类集团诉讼中，可以赋予代表人处理实体权利的一定权利，比如代为和解或撤诉。 法院可以对和解或撤诉进行监督和实质审查，最终由法院裁定和解或撤诉。

四、结 语

习近平总书记在党的十九大报告中提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，把环境保护提高到空前的高度。 加大对生态环境的保护力度，一方面通过公法的规制，完善生态文明建设的各项制度，严格执法，尽量避免或减少环境危机的发生；另一方面，从司法的角度，加大对被侵害人环境权益的救济，妥善处理、预防环境群体性事件的发生，及时化解生产和生活中出现的各种环境纠纷，建设和谐社会。 集团诉讼具有较强的吸纳纠纷和解决矛盾的功能， 引入集团诉讼制度既可以弥补我国该领域的制度贫瘠， 也符合中央增强司法化解社会矛盾的要求。将集团诉讼制度与现有制度相结合，提高诉讼效率、平衡当事人的诉讼能力，使群体方与对方进行有组织地、理性地、有序地协商，尽量避免群体性事件的发生，或者发生之后能尽快、妥善解决问题，消弭矛盾，对国家、社会和公众都是一件三赢的事情。