高校预算绩效管理实施路径研究*

○重庆工商职业学院 叶 红

一、引言

预算绩效管理是国家财政管理改革的重要途径，是完善社会主义法制、推进建立透明型政府的重大举措。国家相继颁布实施《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列文件办法。随着《国家职业教育改革实施方案》的出台，提升高职教育高质量发展的“双高计划”建设也提上日程。高校“双高计划”的大力推进，大量建设专项资金的不断投入，如何做好专项资金绩效管理，发挥专项资金最大社会和经济效益成为社会各界关注的焦点。高校开展实施预算绩效管理工作，不仅仅是国家政策的需求，也是解决“重投入轻管理、重支出轻绩效”等问题的有效路径。通过实施预算绩效全过程管理，有效引导项目建设目标和内容，使建设学校树立责任意识和竞争意识，聚力形成一批战略性、标志性的成果，通过完善预算、执行、绩效评价等财务管理手段，有利于增强建设单位内部的积极进取，促使其不断夯实内功，促进学校各项事业高质量发展。

二、国内外研究现状

(一)国外预算绩效管理研究

美国公立大学成立了专门的预算管理部门和规范的预算编审流程，全校职工广泛积极参与。加拿大高校大多建立了预算顾问委员会，根据各院系实际工作绩效情况合理配置预算资金。德国高校建立科学严谨的预算管理机制，多渠道筹措预算资金，其基本建设由本校和联邦政府合作完成。高校中有部分学者围绕以绩效导向、绩效指标等展开了研究。Jongbloed和Vossensteyn[1]以经合组织(OECD)的11个成员国为研究对象，建立了以产出为基础的绩效评价指标体系。学者卡伦[2]对绩效评价指标进行分类，如效益、效率、绩效等维度。Coste和Tiron-Tudor[3]指出，高校学生人数是预算绩效评价体系中的关键因素，也是财政资金拨款的重要依据。

(二)国内预算绩效管理研究

乔春华[4]区分了绩效预算和预算绩效两个概念，重新界定了高校预算的定义，指出绩效预算是以目标为导向、以成果为目标的预算管理模式。有学者通过总结西方国家的先进理念和经验，探索适合国内高校的预算绩效管理模式。袁晋芳[5]借鉴国外高校绩效预算政策与实践经验,结合高校特征,提出我国绩效预算建立与发展的总目标和分阶段目标，有针对性地构建高校项目绩效评价体系，对高校最主要功能之一的科研活动展开了绩效评价实证分析。苟于泉和刘馨月[6]指出当前国内高校预算控制存在的问题，通过借鉴美国和澳大利亚关于预算控制相关方法与经验，提出实现国内高校预算控制的路径与对策。不少学者围绕建立高校预算绩效评价体系展开研究。肖广华和侯玉燕[7]指出高校全面预算绩效管理的现状，从预算绩效编制、控制和评价三个维度建立高校全面预算绩效管理模式，并提出相应的完善措施。陈凤[8]阐述了当前高校政府采购绩效管理存在的困境，从多角度、多层次建立绩效评价体系，并对绩效评价指标作了改进。

(三)文献综述

首先，关于高校预算绩效的研究大多是理论层面，对专项资金预算绩效管理的研究较少，大多针对所有类别，很少就专项项目预算绩效管理提出针对性措施；其次，高校预算绩效评价指标过于统一，多以预算编制、执行等反映经济效益的财务指标为主，反映社会效益及环境效益的非财务指标欠缺。高校主要承担为社会提供教育培训、科学技术开发推广等社会服务功能，明显区别于其他行政事业单位。由于缺乏行业标准，各高校往往依靠业务部门提供的绩效目标确定统一的绩效评价指标，缺乏个性和针对性；最后，当前多数高校的绩效评价关注点仍然在于事后考核评价，侧重于完成财政部门下达的任务，关注项目是否完成，缺少对项目预算绩效的全过程管控，缺乏对项目实施成效及其资金使用效益的分析，无法满足新时代高校预算绩效管理的工作需求。

三、高校预算绩效管理需要解决的重点问题

(一)预算绩效管理意识

目前，高校普遍缺乏预算绩效理念，各业务部门更多会考虑项目是否建成、资金能不能“花出去”，很少考虑“资金如何用、效果如何”，“重支出轻绩效、重投入轻管理”的现象比较普遍，较少关注绩效目标是否实现。高校各部门应当将预算绩效管理工作常态化，针对各类型业务指定详细的操作规范，按照标准化流程展开预算绩效全过程管理，形成“事前有规划、事中有控制与监控、事后有评价”的全过程绩效管理模式。

(二)预算绩效管理工作联动性

高校绩效管理工作普遍由财务管理部门推动完成，未设立独立的绩效管理机构，也没有配备专门的绩效管理人员，而财务部门往往侧重于完成财务统计工作、财务评价及反馈不足。高校预算绩效管理工作涉及方方面面，关系到业务和财务等各个部门，其中，财务部门主要管理项目资金使用效益等情况，业务部门则主要负责各项目的执行开展情况。财务部门与业务管理部门要充分沟通与协调，实现上下间和平行间联动，为学校中长期发展规划提供决策指导信息。

(三)财务管理信息化建设

信息化建设在高校实施预算绩效管理中起着基础性保障作用。当前，大多数高校对信息化建设重视不足、信息化观念和手段欠缺，预算绩效管理尚处于起步阶段，其办公系统、教务系统、人事管理系统、财务系统、科研系统等系统之间缺乏互联互通，就绩效管理而言，业务数据收集不到位，集成化信息系统建设滞后。运用大数据管理，提升信息化水平是有效实施预算绩效管理的先决条件，高校财务信息化建设方向是数据共享、业财融合，实现数据实时在线共享，提高预算绩效管理成效。

(四)预算绩效评价结果反馈应用

高校普遍存在缺乏绩效管理激励约束机制、绩效评价结果并未与下一年度预算挂钩、绩效管理和绩效考核“走形式”等问题，一旦出现偏差或异常问题，问责难以落实，绩效管理将失去意义。结合财政部制定的《预算绩效评价共性指标体系框架》，制订各专项项目预算绩效评价管理办法，重点评价绩效目标设定的科学性、项目完成情况、绩效目标完成情况以及预算执行的时效性等。全面实施预算绩效管理，不为评价而评价，而是将最终结果与下一年度预算安排挂构，形成绩效管理激励约束机制。

四、高校预算绩效管理实施路径研究

(一)以“项目库建设”为切口实现绩效管理工作联动

依托学校智慧化校园建设，以项目库建设和管理为抓手，构建预算项目库管理系统，设计项目入库流程，推动预算管理向业务前端延伸，通过梳理各项业务流程，建立能覆盖项目绩效的目标管理、过程监控、绩效评价结果及反馈等全过程预算绩效信息管理系统。同时，运用大数据信息技术，加强数据集成，实现数据的互联互通，职能部门、质量办、财务处分工把口、形成合力，把业务管理、项目管理和预算管理一体化衔接，切实做到预算和绩效同步执行、同步完成，形成各项目建设全校上下联动、协同工作格局。

(二)以“四字法”为理念实施全过程预算绩效管理

在预算管理过程中结合绩效管理，针对普遍存在的缺乏标准和规范、重项目执行轻预算绩效、监控流于形式以及纠偏不及时等问题，构思提出全过程绩效管理“四字法”。首先是事前“立”，将绩效管理流程标准化，项目预算与项目绩效目标同步编制；其次是日常“监”，通过校内外共同监督、实时监控，及时反馈，为项目目标控制实施动态纠偏；再次是实时“纠”，定期召开检查会议，各部门针对预算执行中的问题进行自评、自查、自纠；最后是全面“控”，“以预算和费用管控为核心，构建整体多维管控方式”，防范经济活动风险，减少人为因素对预算执行的影响。

(三)以“多维度评价”为特色建立预算绩效指标体系

通过“多维度评价”视角，设计“共性+个性”、“定性+定量”相结合的多维度评价标准，提高重点和特色指标的权重，力求预算绩效管理流程规范、方法科学、结果可靠。同时，落实绩效评价结果反馈，将评价结果与下一年度预算配置或资金拨付相挂钩，对评价等级为优的项目优先保障；对评价等级为一般的项目要分析原因、督促改进；对评价等级为差的项目要核减下年度的资金甚至停止拨付，并与项目单位考核挂钩，实施必要奖罚措施，造成严重后果的，应对相关责任人予以问责，让预算绩效管理真正产生效益、发挥作用。

(四)以“八步法”为路径实施预算绩效管理

设置预算绩效管理“八步法”。“一商”：先谋事业，树立“事业为先，绩效至上”理念；“二议”：议定方向，商议预算投入的重点方向；“三报”：即建项目库，除了日常运作的基本支出，所有项目支出均实行项目库管理；“四审”：把出库关，成立项目论证小组，按业财综合评价结果排序明确拟支持项目清单；“五定”：科学决策，财务部门提交预算草案，校党委常委会或校长办公会作出最终决策；“六批”：批复下达，依据预算批复项目和预算明细组织预算执行；“七督”：监督执行，财务部门和业务部门把控各自的监督职责；“八评”：即考核评价，围绕绩效目标实现情况和预算执行效果展开考核评价，结果与下年度部门预算挂钩。在各环节中，无论财务部门还是业务部门均参与其中，形成全员涉及、全过程管理的预算绩效管理模式。

五、结语

预算绩效评价指标既要考虑项目的共性特点，也要考虑项目的独特性，预算执行过程中，从绩效目标达成情况、项目实施进度情况和项目预算执行情况等多维度对项目管理绩效进行“多重监控”。此外，可将事后的预算绩效评价贯穿于预算管理全过程，甚至延伸到事前的规划决策、事中的监督控制，把握达成绩效目标的各个关键节点，形成一个全链条的预算管理体系，为高校实施预算绩效管理的实践操作和顺利推进提供镜鉴。