“一把手”监督和同级监督面临的挑战及对策

张 恒

（南开大学马克思主义学院，天津 300350）

一、强化“一把手”监督和同级监督的重要意义

（一） 对领导干部进行监督是我们党的历史传统

中国共产党自成立以来就高度重视对于权力的监督，而在权力监督中对于领导干部的监督始终是重点。1927年中国共产党成立了党的历史上第一个监督专责机构——中央监察委员会，对党员、干部进行监督。中央苏区时期，党成立了中央到地方四级工农检察部，严惩腐败。新中国成立以后，中国共产党开始以执政党的角色探索权力的制约与监督机制。1949年11月，党中央决定成立中央及县级以上各级纪委。1952年，党在“三反”运动中对刘青山、张子善的严肃处理对于党员领导干部起到了良好的警示作用。1955年，党中央决定成立监察委员会，代替之前的纪委。朱德在中央监委成立大会上，明确指出,监察委员会要重点监督党的领导干部。[1]改革开放以来，历届国家领导人充分总结以往监督经验，吸取教训，重新探索对于权力的制约与监督机制。党的十一届三中全会决定重新恢复设立中央纪律检查委员会，此后巡视监督制度、派驻监督制度也相继恢复。党内监督制度在恢复的基础上也实现了新的发展，党的十二大以党章的形式确立了纪检机关的“双重领导”体制， 《中国共产党党内监督条例（试行）》 《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》等党内法规的颁布进一步完善了党内监督制度。其中 《中国共产党党内监督条例 （试行）》 更加明确了党内监督的重点即党的各级领导机关和领导干部。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视对权力的制约与监督，坚持党管干部原则，明确从严治党关键是从严治吏，以此深入推进全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，既打“老虎”又拍“苍蝇”，努力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，推动党风廉政建设和反腐败工作取得了历史性成就。

（二） 管住“关键少数”是全面从严治党的必然要求

无论是“一把手”监督还是同级监督，都是对权力尤其是对“一把手”权力的监督。习近平总书记指出：“从长期实践看，反腐倡廉建设，必须从领导干部特别是主要领导干部抓起。”[2]119之所以反复强调对于“一把手”的监督，一方面，因为“一把手”作为贯彻党的路线、方针和政策的第一责任人，对于中国共产党治国理政至关重要。党的重大决策部署能否贯彻与落实，主要取决于“一把手”的重视程度和落实程度。只有在强化党内监督的过程中首先抓好对于一把手的监督，才能上行下效，带动党风的不断改善与党内政治生态的净化，推动全面从严治党的深入进行。另一方面，正如习近平总书记所说：“一把手”违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”[3]403“一把手”集项目审批、人事任用、工作决策等权力于一身，很容易出现腐败问题。一旦“一把手”自身出现问题，会直接影响整个党委领导班子甚至包括党员群众在内的政治生态，产生的危害要比一般的党员违纪更加严重。再加上长期以来由于权力运行的制约与监督机制不完善等原因，对于“一把手”的监督并未取得理想效果。统计显示，在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，“一把手”占1/3以上，在厅局级以上干部中，“一把手”所占比例更大。[4]因此强化党内监督、推进全面从严治党，必须要管住“关键少数”，这个“关键少数”就是“一把手”。

二、对“一把手”监督和同级监督面临的挑战

（一） 权力运行的制约与监督机制不完善

1.“一把手”权力过大，权力界限模糊。民主集中制是我们党的根本组织原则，也是我们党不断制胜的重要法宝。坚持民主集中制需要形成领导核心，而在领导核心中居于首位的人便是“一把手”。按照党章规定，重大决策应由党委共同讨论决定，坚持民主集中制的原则。但现实往往是，权力过分集中于“一把手”，从而造成“一把手”独断专权现象。权力缺乏监督必然导致腐败，同样权力过于集中也容易导致腐败，“一把手”权力过大无疑会给监督带来困难与阻碍。强调“一把手”“负总责”并不意味着“一把手”拥有无限权力，“一把手”决策过程不够透明、钻法律的空子的现象仍然存在。“一把手”权力界限的模糊容易导致“一言堂”现象的出现，也不利于监督“一把手”。

2.对“一把手”的监督机制尚不完善。由于“一把手”位高权重、上级对“一把手”的监督虚化、同级监督对“一把手”的监督无力、下级不敢监督“一把手”等原因，长期以来对于“一把手”的监督效果始终收效不大，造成一些理想信念丢失的“一把手”利用监督漏洞走向腐败深渊。上级对“一把手”的监督虚化，是指上级“一把手”对下级“一把手”更多是“用”、给政策和鼓励，而监督较少，甚至存在“监督是纪委的事”等思想而疏于对下级“一把手”的监督。同时，同级监督受纪委双重领导体制的影响缺乏必要的独立性，纪委在同级党委领导下监督“一把手”时常是心有余而力不足；同级领导班子成员由于不敢得罪和害怕报复等原因，不愿或不敢监督“一把手”。而下级即便有监督“一把手”的意愿，也由于缺少对“一把手”权力运行情况的了解而无法进行监督。

（二） 监督意识薄弱

1.“一把手”主动接受监督意识薄弱。相比于“一把手”主动接受监督的意识，“一把手”的权力意识更为突出。由于长期受中国古代“官本位”思想、等级观念的影响，一些“一把手”把党和人民赋予的公权力当作为自己谋利的私权，强调上级对下级的绝对权力，忽视人民群众的利益诉求，不愿意接受监督，从而逐渐走上违法乱纪的深渊。正如许多“一把手”在被查处之后所说，在担任“一把手”期间忽视了理论学习，理想信念逐渐丧失，忘记了自己在入党时立下的誓言。一些“一把手”在公开场合强调领导干部要加强党的理论学习，私底下却完全忽视政治学习、理论学习；在会上讲领导干部要主动接受监督，私底下却漠视甚至抵制、对抗纪委监督，成为实实在在的“两面人”。因此，一些“一把手”根本没有认识到对“一把手”权力监督的极端重要性，这也是“一把手”主动接受监督意识薄弱的重要原因。

2.纪委主动监督意识匮乏。在纪委双重领导体制之下，纪委在人事任免、人事调动、经费划拨等方面受制于同级党委，同时，纪委书记一般在党委领导班子中与同级党委成员十分熟悉，往往存在“你好我好大家好”“互不得罪”的观念，较少会主动监督同级党委成员尤其是“一把手”，正如习近平总书记所指出：“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。”[5]一方面，纪委不敢或者不愿对同级党委尤其是“一把手”开展真正的批评，甚至就连提醒批评的方式也要多加斟酌，害怕造成对方的不理解或误会，影响队伍团结；或者由于害怕报复、“被穿小鞋”“多一事不如少一事”等原因不敢监督、不愿监督，监督成效不足。另一方面，不监督又违背党的组织原则和工作纪律，因此，在不敢监督和又不得不监督面前，纪委在履行监督同级党委尤其是“一把手”职责时存在很大的思想顾虑和压力，造成对于同级党委的监督往往缺乏主动性。另外，长期以来缺乏同级监督、相互批评的良好氛围，也是同级监督主动性不足的重要原因之一。

（三） 同级监督权威不足，监督合力尚未充分构建

1.监督的独立性与权威不足。目前，长期以来实行的“纪委双重领导体制”导致纪委监督的独立性与权威不足。党的十二大规定，纪委在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作，这一领导体制实行至今。然而在实际工作中，同级党委对纪委的领导往往成为首要领导，而上级纪委的领导由于地域较远等原因往往成为次要领导，这就使得纪委在开展对“一把手”监督工作时往往受到权力的制约，监督的独立性难以保证。按照规定，纪委在发现“一把手”问题向上级纪委报告后，上级纪委会将问题转给同级党委而非纪委处理，从而使监督者易遭被举报的“一把手”的打击报复。这些问题与弊端都大大限制了纪委对同级党委监督的成效，长此以往，必将使纪委“虚监”“弱监”愈发严重。

2.监督力量薄弱，尚未充分构建监督合力。在对同级党委尤其是“一把手”开展监督时，纪委监督力量总是显得不足，这也是为什么近年来几乎没有“一把手”是因为同级纪委监督和举报而落马的重要原因。当然，对于同级党委尤其是“一把手”的有效监督，不能仅仅依靠同级纪委人员，还需要同级审计、司法等多部门、上级纪委、党员群众监督的配合与支持，形成监督合力。一方面，长期以来纪委除承担党风廉政建设和反腐败主责之外，还要承担行政执法等工作任务，这些非主责之外的工作也减弱了对于同级党委的监督效果。同时，部分纪委干部与工作人员的自身综合素质和能力的不足也是监督力量薄弱的重要原因。一些纪委干部与工作人员的现有工作能力与素质，与新形势下纪检监察体制改革的深入进行对于其提出的越来越高的要求之间还存在着较大差距，急需快速提高。另一方面，在纪委双重领导体制之下，上级纪委对下级纪委更多是业务之间的指导，难以在对同级党委尤其是“一把手”监督方面形成有效配合。而与同级审计、司法等部门之间的配合，由于体制机制不够完善以及权力受限的原因，常常无法充分形成监督合力。

三、破解“一把手”监督和同级监督难题的对策

（一） 合理分权，完善权力运行制约与监督机制

1.科学配置权力，完善权力运行机制。目前“一把手”监督难题的其中一个方面就是“一把手”权力过大，界限模糊。因此必须按照党的十八大提出的“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”[6]的原则，坚持科学配置权力，完善权力运行机制。首先，要科学配置“一把手”的权力，明确权力界限。“一把手”集人、财、物权力于一身，很容易变成“一霸手”，因此破解“一把手”监督难题，就要在权力配置方面下功夫。要建立“一把手”权力清单和权力“负面清单”，明晰权力界限，使“一把手”依法依规行使权力。同时，可以试行将“一把手”手中决策权、执行权、监督权等分置给副职或其他常委、党组成员，而“一把手”更多在路线、方针、政策等顶层设计方面统揽全局，并对副职或其他常委的权力运行情况进行监督。其次，要加强民主集中制建设，在“三重一大”决策方面要坚持领导班子一人一票、共同决定的原则，切实实行“一把手”末位表态制，对“一把手”插手干预重大事项进行记录并制定处理办法，坚决防止“一把手”独断专行、“一言堂”现象的出现。

2.强化上级“一把手”对下级“一把手”的监督，完善“一把手”监督机制。破解“一把手”监督难题，必须建立健全合理有效的监督机制。习近平总书记指出：“上级对下级尤其是上级‘一把手’对下级‘一把手’的监督最管用、最有效。”[2]123因此完善“一把手”监督机制，首先，必须强化上级“一把手”对下级“一把手”的监督。对于下级“一把手”，上级“一把手”不能仅仅是“用”和鼓励，而应该通过不定期走访、廉政家访、定期谈话等方法，及时了解下级“一把手”的思想、工作等实际情况，一旦发现问题苗头要及时提醒，抓早抓小，防止其权力“出轨”；其次，可以试行上级“一把手”监督责任制，定期考核上级“一把手”对下级“一把手”的监督情况，上级“一把手”要对下级“一把手”严重违纪甚至违法的情形要承担一定责任。另外，破解“一把手”监督难题，在强化上级“一把手”对下级“一把手”的监督的同时，还必须在其他方面完善“一把手”监督机制。例如，要健全“一把手”个人有关事项报告制度，着重完善“一把手”财产公开、决策流程公开等制度，使“一把手”的权力展现在阳光之下；同时完善“一把手”问责机制，加大惩罚力度，对于“一把手”在重大事项决策过程中用权不当等情况要严肃处理甚至是终身问责，使“一把手”滥用权力的成本远大于谋私本身，完善不敢腐的机制。

（二） 加强思想教育，强化监督意识

1.增强“一把手”主动接受监督的意识和责任。强化党内监督，构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，必须坚持制度建设与思想建设相结合的原则，对“一把手”的监督同样如此。在不断完善“一把手”监督制度的同时，不能忽视对“一把手”的思想教育。首先，要加强“一把手”的党性教育，防止其思想滑坡。要通过干部学院培训、进修等方式使“一把手”树立正确的世界观、人生观和价值观，牢记“权力由人民群众赋予，也要用权力为人民服务”的思想，心里时刻装着人民群众，时刻自省权力运用是否做到了为人民服务，树立服务意识和责任意识，始终坚持秉公用权，当好“人民的好公仆”。其次，要加强对“一把手”的廉洁教育与警示教育。宣传好廉洁模范，加强廉政文化熏陶，强化“一把手”主动接受监督意识，使“一把手”熟悉《中国共产党党内监督条例》等党内法规和党的最新理论；认识到对“一把手”监督的重要意义和缺乏监督导致的贪污腐化后果，改变过去抵触监督、被动监督、“监督是对自己的束缚”等错误做法与观念，主动接受来自各方面的监督，筑牢“一把手”拒腐防变的思想防线。

2.强化纪委同级监督意识和责任。长期以来纪委对同级党委尤其是“一把手”的主动监督意识不足，虽然党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 规定了党风廉政建设责任制，但是在实践过程中并未取得预期成效，为此必须要加强思想政治教育，强化纪委同级监督意识。习近平总书记强调：“打铁必须自身硬”[3]25，因此纪委人员要牢记党和人民赋予的光荣监督使命，对党忠诚，坚守政治立场，用好手中的权力，在思想上逐渐摆脱不敢监督、不愿监督的意识，消除思想顾虑，明确职责所在，敢于在同级党委成员出现问题后及时批评指正，使其“红脸出汗”，把纪律挺在法律前面，不能因为“不敢监督少数人而得罪千万人”。同时，纪委要通过运用好巡视巡察、派驻监督、民主生活会等制度，加强日常监督和对“一把手”八小时之外的监督，履行好自己的职责。另外，还可以通过完善纪委监督问责制度，强化其主动监督意识。任何党组织出现因同级监督不力、虚化而导致的党风廉政建设重大问题，都要对纪委严肃追责问责。

（三） 提高同级监督权威，充分构建监督合力

1.深化纪委“双重领导体制”改革，坚持“两个为主”原则。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主”，[7]强调建立“党委负主体责任，纪委负监督责任”的党风廉政建设责任制。长期以来实行的纪委“双重领导体制”严重制约了纪委监督同级党委尤其是“一把手”的成效，因此，要破解同级监督难题，首先，必须坚持“两个为主”的原则，落实党风廉政建设责任制。在此基础上，要进一步深化纪委“双重领导体制”改革，明确纪委以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅，使上级纪委对下级纪委的领导不仅仅局限于业务层面，努力克服纪委监督受制于同级党委领导而导致的独立性不足的弊端。其次，要试行扩大纪委职能与权限，以及纪委与同级党委共同决定党内监督重大事项，使纪委地位至少不低于同级党委，在对同级党委的事前监督、事中决策监督、事后执行监督中拥有更高权威和权限。第三，要在改革纪委“双重领导体制”的过程中，逐渐探索纪委的人事编制、财政开支、工资待遇等方面直接由上级纪委负责的机制，使纪委摆脱在这些方面受地方限制的不利状况。同时，为避免纪委权力过大和滥用，也应建立纪委权力监督机制。

2.整合监督资源，充分构建监督合力。对同级党委的监督，除纪委监督之外，还要充分构建监督合力，打造监督网络。首先，要借上级纪委监督之力。纪委深化“双重领导体制改革”，最重要的方法就是要借上级纪委之力监督同级党委尤其是“一把手”，因为实践证明在党内监督中，自上而下的组织监督最管用、最有效。为此，在纪委监督执纪过程中遇到问题要及时向上级纪委汇报与请示，获得上级纪委的支持，增加监督的权威性。其次，要整合同级人大、审计、财务、司法等部门监督之力。相比于上级纪委监督而言，同级审计、财务等部门更为了解“一把手”的日常情况，因此，纪委要加强与同级审计、财务等部门之间的信息与线索沟通，汇集来自各方面的信息，使同级监督更加有力。再次，要整合社会监督之力。正如习近平总书记所说：“只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身。”[3]394社会监督是打造监督网络的重要基础，具有其他监督所不具备的优势。因此，要广泛听取社会监督意见与反馈，充分发挥群众监督、舆论监督、媒体监督之力，丰富举报渠道，加强公民举报奖励与人身保护制度建设，提高社会监督的积极性。最后，纪委必须始终坚持聚焦党风廉政建设和反腐败主责，对于纪委承担除主责之外的情况要进行记录并提出批评。