高校巡察整改存在的主要问题与解决策略

刘 义

（南京艺术学院 纪委办，江苏 南京 210013）

党的十八大以来，中共中央先后颁布修订《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党党内监督条例》，以党内法规形式确立巡视制度。“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”[1]党的二十大报告指出，“必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命”，这为高校巡察工作指明了方向。发现问题是巡视巡察工作的生命线，解决问题、推动发展是巡视巡察工作的落脚点。习近平总书记强调，发现问题不解决，比不巡视巡察的效果还坏，做好“后半篇文章”，关键要在整改上发力。高校党委要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、二十大会议精神，不断增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚决落实党中央决策部署，把推进巡察整改作为重大政治任务抓紧、抓实、抓到位。

一、做好高校巡察整改的重要意义

2018 年11 月2 日，中央巡视工作领导小组发表署名文章《巡视整改落实是“四个意识”的试金石》，指出：巡视整改是践行“两个维护”的具体行动，是推动党的路线方针政策贯彻落实的重要环节，是落实以人民为中心发展思想的有力举措，是落实全面从严治党战略部署的重要抓手。[2]

（一）落实整改是坚持党的领导，坚持社会主义办学方向的重要抓手

“办好中国事，关键在党，关键在党要管党，从严治党。”[3]高校坚持党的领导，就要坚决维护习近平总书记核心地位、坚决维护党中央权威和集中统一领导，“两个维护”必须体现在行动上、落实到工作中。“要提高政治领悟力，从政治上领会把握党中央关于全面从严治党的重大方针、重大原则、重点任务的政治内涵，自觉同党中央保持高度一致。提高政治执行力，按照党中央指明的政治方向、确定的前进路线，开展党风廉政建设和反腐败斗争，确保落实到位。”[4]高校党组织在政治巡察中态度坚决、认真落实，取得较好成效，但与党中央要求相比，还存在不同程度的“温差”“落差”“偏差”。有的表态多调门高、行动少落实差，搞形式主义；有的搞政绩工程、形象工程，学做“两张皮”，对立德树人根本任务部署落实不到位。内部巡察是强化党内监督、严肃党的纪律、改进党的作风、不断加强自身建设的重大举措，如果放任对巡察中发现的学校党委和基层党组织执行政治规矩、政治纪律、政治路线，贯彻落实党的教育路线方针政策等方面存在的问题，不予整改、敷衍整改或整改不到位，势必会使巡察政治监督成为过场摆设，党中央的大政方针就落不到实处，坚持和加强党的全面领导就会打折扣。

（二）落实整改是坚持“国之大者”，办好一流教育的必然要求

办好一流教育，为党育人、为国育才，为中华民族伟大复兴提供源源不断的人力支撑是当代高校教育的“国之大者”。要胸怀“两个大局”，从党和国家事业发展全局高度深刻理解把握高校巡察工作的要义，深入思考把握立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，贯彻落实立德树人根本任务对高校巡察工作的新要求，更加突出政治监督，更加突出高质量发展。“在办学重心下移的大趋势下，二级学院作为高校开展教学科研管理工作的基本单位，承载了众多职能和繁杂任务，其治理体系和治理能力现代化水平也成为大学治理的关键环节。”[5]要与时俱进深刻领悟高质量发展的战略考量和时代内涵，围绕确保“十四五”时期任务目标落到实处，深入推进全面从严治党。把抓好巡察整改工作与推动中心工作结合起来，倒逼治理体系和治理能力现代化，激发党员干部干事创业激情，在担当作为中推动学校教育教学、科研创新、服务社会和文化传承各项工作取得新发展新突破。

（三）落实整改是坚持群众路线，办好人民满意教育的内在要求

实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，是我们一切工作的出发点和落脚点。巡察整改必须坚持人民立场，把党的群众路线贯穿始终，以广大师生拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为根本评判标准，着力解决师德师风、教风学风、招生招聘、后勤基建等师生反映强烈的突出问题，推动全面从严治党向基层延伸。要锲而不舍一着不让落实中央八项规定及其实施细则，坚决防止形式主义、官僚主义滋生蔓延，严肃整治师生身边的腐败和作风问题，深情厚植党执政的政治基础、群众基础。习近平总书记强调，人民群众痛恨什么、反对什么，就要重点巡察什么、纠正什么。巡察的问题要向社会公开，整改结果必须接受广大师生的监督和评估，要经得起历史检验。

（四）落实整改是坚持自我革命，提升基层党组织效能的有力举措

“高校基层党建工作是高校党的全部工作的实践起点，是实现党对高校全面领导的重要途径，是实现党的政治路线在高校贯彻落实的重要保障，是高校党的自身执政能力建设和先进性纯洁性建设不可或缺的组成部分。”[6]从“四个对照”“四个紧盯”“四个落实”要求的巡察实践来看，高校基层党组织普遍存在一些亟待整改的问题，如贯彻党的路线方针政策不够到边到底到位，思想建设和学习教育不紧不实不力，党建和业务融合不深不实不强，特别是党建引领作用、党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用彰显不足，大大削弱了基层党组织的号召力、向心力和凝聚力。基层党组织，特别是主要负责人要进一步树牢“抓党建是最大政绩”的理念，将党建工作责任制落到实处，健全完善“一级抓一件、层层抓落实”工作格局，避免整改“前热后冷”“常改常松”“改了再犯”和“柿子只捡软的捏”。要通过“啃硬骨头”，真改实改彻底改，将基层党组织真正建设成为永葆党的政治本色和生机活力的“一线指挥部”，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。

二、高校巡察整改存在的主要问题

（一）巡察整改主体责任落实不到位

习近平总书记强调，巡察发现问题整改不落实，就是对党不忠诚、对人民不负责，要求整改要做到“四个融入”：融入日常工作、融入深化改革、融入班子建设、融入全面从严治党。高校内部巡察2018 年开始试点，现在还处于探索起步阶段，巡察整改还存在诸多问题。一些基层党组织认为巡察就是一阵风，存在过关心态，以为巡察结束后就万事大吉，巡察反馈会上照单全收，但落实整改则曲意变通、大打折扣：有的被巡察党组织整改初期大力推进，但整改报告上交后就懈怠松劲，前紧后松，甚至改后又犯；有的暂时未被巡察单位认为事不关己，遇到整改工作推诿扯皮，不担责不作为；有的高校巡察工作领导小组领导作用发挥不力，党委巡察办指导督导协调不够，纪检监察机关和组织部门日常监督主动性不强、办法不多，群众不知道不了解不参与或很少参与，整改落实不够有力、持续整改不够到位，严重影响制约巡察效果。这些问题的根源是思想认识出了偏差，关键在于整改责任不明确，没有形成责任共担、协同推进、合力整改的工作格局。

（二）巡察整改过程把控不严

巡察工作政策性强，专业化、职业性要求高。从巡察流程来看，包括准备阶段、了解阶段、移交阶段、反馈阶段、汇报阶段、整改阶段和立卷归档阶段，涉及50 多个环节，一个不能疏漏，一个不能马虎。巡察整改阶段包含召开专题会议、制定整改方案、召开专题民主生活会、集中整改、报送整改情况报告、审核评估整改情况报告、整改情况公开、持续整改、巡察整改总结、移交事项办理、追责问责等环节。从设置机构与配置人员来看，被巡察单位日常整改主要由巡察办负责指导监督，有的高校巡察办挂靠纪委或组织部名下，有的虽然单独设立处室，但负责人多为兼职。有的高校虽然按要求配备人员，但多以临近退休或刚入职人员充任。从巡察整改实践来看，有的高校收完被巡察单位整改情况报告后就束之高阁，整改质效既不检测不评估，也不向外界公开，监督推动持续整改仅停留在口头汇报或书面文章，严重影响巡察公信力和权威。

（三）巡察整改监督联动不畅

整改日常监督弱化、缺位甚至缺失是巡察整改不到位的重要原因。习近平总书记明确要求各级纪检监察机关和组织部门要担负起整改日常监督责任，中央巡视工作规划要求建立巡视整改情况督查督办制度。目前，一些高校还没有建立健全可跟踪、可评价、可问责的督查督办制度，没有形成有序衔接、互为补充、协同联动的整改监督链，整改日常监督未能做细做实。一些高校纪检监察机关和组织部门只是名义上将整改监督纳入日常工作范畴，并没有建立相应工作机制和运行办法，主动担责主动作为未见真章、未有实效。巡察办作为高校日常巡察工作办事机构，负有跟踪监督促进巡察整改落实职责，协调统筹纪检监察、组织、人事、财务、审计等部门协同抓好巡察整改。但实际工作中，有的高校巡察办对整改“为谁做”“谁来做”“做什么”“如何做”把握不好，未能有效实施对各整改责任主体的“再监督”。转变巡察整改职能监督形式主义倾向，构建责任共担、协同推进、合力整改的工作格局，还需要进一步推进和完善。

（四）巡察整改成果运用不足

制度的生命力在于执行，高校巡察整改成果运用还存在一些问题。一是标本兼治改革成效不足。发现问题，反馈被巡察党组织，推动问题整改落实是巡察特定的工作程序。对于存在的个性问题，被巡党组织自身一般都能整改到位。对于被巡党组织存在的共性问题，大部分高校还没有形成良好的一体通报机制和责任共担机制。特别是对于涉及学校深层次的制度漏洞、管理盲区、历史遗留问题等，全校上下共同参与、齐抓共管、一体推进的局面还没有形成，整改成为被巡察单位一家之事，很难实现“推动改革、促进发展”的大循环、大促进。二是主动问责威慑成效不足。有的认为，巡察就是高校内部自我监督和自我体检，没必要“动真碰硬”。有的受“熟人社会”和内部圈子等不良文化影响，认为巡察就是“今天你巡我，明天我巡你”，缺乏对巡察政治性、权威性、严肃性的正确认识。一些高校反馈提醒有余，问责处罚不足，很难发挥“问责一个、警醒一片”的利剑作用。三是正面考核激励成效不足。有的高校仅就被巡党组织整改报告进行“一纸衡量”，巡察整改质效评估不实不严。巡察整改要求虽然一般都纳入年终考核，但缺乏相应科学的评价指标和计量标准，与工资绩效、评奖评优、提拔选用直接匹配和有效对接的措施路径不多，单位及领导干部整改内生动力激发不够。

三、高校巡察整改质效提升的实现策略

坚持全面从严治党，提升整改质效要树立系统观念，增强系统思维，全面认识把握巡察工作的本质特征、内在联系和发展规律，坚持系统谋划、科学统筹，不断增强工作前瞻性、全局性、战略性，统筹整改责任、监督责任，加强过程管控和成果运用，以更多制度性成果和更大治理成效，为高校高质量发展提供有效政治保障。

（一）目标“责任化”，充分调动各类主体落实整改积极性主动性

目标责任化是指通过对巡察工作目标进行设计，将全部整改目标分解转换为单位和个人的目标与责任。各类目标方向一致，环环相扣，形成协调统一的目标体系。一是落实巡察工作领导小组巡察整改领导责任。高校巡察领导小组一般由校党委书记、校长、副书记、纪委书记、组织部长、巡察办主任组成，负责领导全校巡察工作。领导小组要统领全面整改工作，定期及时听取巡察组、巡察办关于巡察整改情况的报告，审定整改质效评估验收报告，根据整改实际作出“回头看”“专项巡察”或联合整改等决定部署。二是落实分管（联系）校领导整改督促责任。校领导班子成员充分履行“一岗双责”，巡察发现问题和反馈意见要与分管领导充分沟通，邀请其出席巡察反馈会、被巡党组织专题民主生活会等。明确巡察整改汇报材料由分管领导参与审核，从更高层面加强对整改工作的组织联系、协调指导、跟踪督办，推动整改走深走实。三是落实被巡党组织整改主体责任。要单独成立巡察整改机构，书记是第一责任人，对整改工作负总责，充分发挥“头雁效应”。班子成员既是指挥员，又是战斗员，要带头推动分管领域问题整改。要针对反馈问题层层分解任务，一级一级传导压力，一级一级明确责任。四是落实其他基层党组织未巡先改责任。对存在的共性问题，要公开通报，推动各单位集中整改、一体整改，充分发挥“巡察一线、辐射一面”的叠加效应，从根本上推动问题彻底整改。五是落实职能部门协同整改责任。针对体制机制等面上问题，相关职能部门要找准关键症结，从源头治理，“把制度上的漏洞补好，把缺位的责任压实，把协作机制捋顺畅”[7]。

（二）管控“闭环化”，确保整改落实无缝对接到底到边

一届党委任期实现巡察全覆盖，每轮巡察从入驻到反馈、从整改到评估，都具有鲜明的闭环特征。闭环管理是组织效能中管理质效提升的一种科学手段和工作方法,在高校巡察整改工作中运用闭环管理要重点聚焦整改方案制定、集中整改、整改评估三个关键性环节。

一是把握“制高点”，坚持系统思维，做好整改工作计划。要胸怀“国之大者”，从教育和学校发展全局有针对性地对照反馈问题提出改进措施。要深入学习领会习近平总书记关于教育领域的重要讲话和指示精神、党中央重大决策部署及省委要求，对照“四个落实”找方向、找标尺、找方法。针对巡察问题制定整改措施，站位要高、思路要清、目标要明，要见人、见事、见数据、见责任、见精神，要可操作、能落地，避免“承诺式”“口号式”和“要求式”整改。二是把准“着力点”，坚持标本兼治，推进集中整改。“巡察整改根本上是要从体制机制上查找原因、解决问题，推动建章立制，规范权力运行，形成用制度管人、管权、管事的长效机制，为高校改革发展营造良好政治生态。”[8]要抓住主要矛盾的主要方面，避免面面俱到蜻蜓点水花架子，“要以小数据形成大决策、以小切口解决大问题、以小制度养成大规矩”，重点抓、抓重点，真正解决影响发展的体制性障碍、机制性梗阻、政策性漏洞。针对长期历史遗留问题、影响单位重大发展的主要问题、群众重点关心关注的问题，要不遗余力、聚焦攻坚、彻底解决。要善于透过现象看本质，不能头痛医头脚痛医脚，要剖析挖掘问题背后的深层次原因，从源头上治理，从根子上铲除。三是把准“落脚点”，坚持科学定性，提升评估质效。要完善整改评估体制，明确整改评估要求，量化考核标准，根据整改对象、整改问题合理设置评估主体、考核权重及分值占比，构建系统完备、科学规范、运行高效的整改评估指标体系。要完善评估方式，围绕整改主体责任履行、整改任务落实、整改工作成效和师生满意度等方面，通过听取报告、查阅台账、实地走访、座谈交流、问卷调查等方式，对单位落实整改的态度、力度、深度、广度，进行立体式多向度考察。质效评估既要注意同类型单位领域条块之间的横向比较，又要注意同一单位历史发展区间的纵向比较，通过问题看成绩，从成绩看问题，以评估考核“再监督”推动整改落地生根。

（三）监督“协同化”，打造巡察整改监督融会贯通一体联动格局

构建巡察监督一体联动格局，必须坚持系统思维，坚持全局性、系统性、长远性整体治理，既实现上下层级组织间的纵向协同，又注重同一层级不同部门间的横向协同。2020 年，中共中央要求加强巡视巡察上下联动机制，在工作机制上明确提出要完善上下联动领导体制、统筹谋划上下联动工作任务、深化上下联动组织形式、强化巡视巡察成果运用、统一调配巡视巡察工作力量、推动巡视巡察信息互通共享。地方省委和高校党委要吃透文件精神，层层压实巡视巡察工作主体责任，深化构建巡视巡察上下联动监督网。将巡察监督与其他监督方式协同贯通，是形成合力推进整改的重要途径。根据中央要求，纪检监察和组织部门已将巡察整改纳入日常监督，但还需要从体制机制上进一步完善。纪委机关、组织部门、巡察办之间要打破部门壁垒，在人员配置上跨条块安排使用，实现巡察整改工作同研究、同部署、同监督、同考核。组织部从党管干部角度重点关注关键少数，对领导干部整改责任落实情况从严监督；纪委机关从全面从严治党角度重点关注整改问题，对整改任务落实情况从严监督；巡察办从推动发展角度重点关注整改质效，把好考核验收关口，提升政治监督效能，合力实现“以巡促改、以巡促建、以巡促治”。

“十九届中央纪委四次全会明确提出，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督贯通融合、协调协同。”[9]从整体性治理视角出发，高校巡察还要发挥宣传、人事、财务、审计等部门的联动作用，不断增强巡视巡察与其他监督贯通融合的自觉性、约束性、实效性和深入性，形成系统集成、协同高效的监督工作格局。[10]广大师生既是巡察整改的当事人，也是监督者、评判者和最终受益者。巡察整改要坚持“从群众中来、到群众中去”，结果要向社会公开，自觉接受群众监督。

（四）成果“共享化”，注重发挥整改激励和利剑威慑作用

党的二十大报告要求，“加强巡视整改和成果运用，落实全面从严治党政治责任，用好问责利器”。高校地域范围和条线领域相对较窄，“‘讲人情’‘给面子’是‘熟人社会’普遍的社会心理和行动逻辑，这与以强调信念、规矩、责任和原则为价值取向的从严治党逻辑构成根本冲突”[11]。巡察是打通高校全面从严治党“最后一公里”的重要制度和关键性举措，要通过巡察成果“共享共用”，充分发挥正向激励和利剑威慑作用，破解“熟人社会”之困。

教育千遍，不如问责一例。强力严肃的执纪问责是倒逼整改责任落实的重要利器。《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》要求，对不落实巡视巡察整改任务，整改走过场、敷衍整改、虚假整改等违反政治纪律行为，要根据情节给予相应纪律处分，予以问责。要充分利用监督执纪“四种形态”，特别是针对巡察整改发现的违法违纪问题，要与执纪审查工作有序对接，快查快办，形成震慑。要系统梳理整改“负面清单”，制定巡察整改责任追究办法，为整改责任人敲警钟、划红线。问责要严肃、规范、精准，不能凑数做样子，也不能“看人下菜”，只追究直接责任，不追究领导责任。要从上到下一般粗，“一把尺子”量到底。促进巡察整改与干部队伍建设有力衔接，将巡察整改结果和成效纳入党员干部政治档案，作为干部考核评价、选拔使用的重要依据。对被巡察单位领导干部进行调整选拔使用时，要充分听取党委巡察工作组的意见建议。促进巡察整改与考核评优有力衔接，将巡察整改完成情况作为单位高质量发展绩效考核重要内容，作为创先争优、评奖评优的重要依据。要“坚持群众路线，以巡视整改成效促进全面从严治党成果巩固发展、净化党内政治生态，增强人民群众获得感、幸福感、安全感”[12]。