开发区水土保持区域评估报告编制探讨

郝福星，王志刚，刘晓路，许文盛，牛 俊，赵 健

(长江水利委员会 长江科学院，湖北 武汉 430010)

随着我国城镇开发建设的迅速发展，工业园区开发建设作为一种有效推动产业集聚，形成协同效应的工业发展模式，在区域经济发展中发挥着越来越重要的作用，但也存在一些问题，如园区开发面积大、强度高、建设周期长、涉及建设项目多且类型复杂、水土流失量大、区内建设项目水土保持方案编报率低、建设管理责任主体多元化等[1]。21世纪以来，我国进入大规模工业园区发展建设时期，但在建设中的水土保持问题却一直没有得到有效解决，编报水土保持方案的寥寥无几[2]。开发区建设过程中裸露的地块若不及时防治，则在降雨等外营力的作用下极易加重园区的水土流失，进而导致周边生态环境破坏、沟道淤积和农田压占等。

2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在联合印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中首次提出“在各类开发区推行由政府统一组织对一定区域内土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性等事项实行区域评估，切实减轻企业负担”。此后各省也相继出台了开发区水土保持区域评估相关管理规定，如2018年，浙江省印发了《关于进一步推进区域水土保持评价的指导意见》；2018年，重庆市印发了《重庆市区域水土保持方案编制技术要点》；2019年，湖北省印发了《省水利厅关于做好湖北省开发区、工业园区水土保持方案编制审批工作的通知》(鄂水利函〔2019〕157号)。2019年，水利部在印发《关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)中提出，推行开发区水土保持区域评估，由开发区管理机构在“五通一平”之前编制水土保持区域评估报告，报批准设立开发区的同级人民政府水行政主管部门或者其他审批部门审批；2020年11月20日，《水利部办公厅印发关于进一步优化开发区内生产建设项目水土保持管理工作的意见》(办水保〔2020〕235号)提出开发区内项目全面实行水土保持承诺制管理和推行实施开发区水土保持区域评估等意见。各省也根据出台的开发区水土保持区域评估相关管理规定对开发区水土保持区域评估报告进行了审批[2]。编制开发区水土保持区域评估报告，可以更好地治理工业园区施工过程中产生的水土流失，对区域开发过程中的水土流失防治具有重要意义。同时，对入驻企业水土保持方案实行备案制管理，也是深化简政放权、精简优化行政审批、为企业减负的重要举措。

许多学者也对此提出了建议，如姜德文[1]就开发区水土保持方案中开发区总体状况、水土保持方案总体定位、水土流失防治控制性指标、水土保持方案重点内容把握等方面进行了探讨。张小林[3]通过对近些年工业园区的水土保持编报情况进行分析，指出水土保持方案编报存在的主要问题并提出相应的建议。张长伟等[4]学者结合区域水土保持方案评价的作用，通过分析武汉市工业园区水土流失特点和水土流失方案编制存在的问题，提出合理建议。可以看出，如何编制好开发区水土保持方案引起了广大学者的关注，然而目前学者针对省级工业园水土保持区域评估报告内容的研究开展得较少。

本研究以某省级工业园为对象，对其水土保持区域评估报告内容进行分析探讨，以期最大限度地保护当地生态环境，并为如何编制好开发区水土保持区域评估报告及更好地治理开发区的水土流失现象提供可借鉴的经验。

1 工业园区概况

某省级工业园地处长江冲积平原和微丘地区，地势西高东低，整体较为平坦。属亚热带大陆性季风气候区，年平均气温16.8 ℃，无霜期252 d，≥10 ℃的积温5 099 ℃，年均降水量1 398.2 mm，降水主要集中在4—10月份。土壤类型主要为红壤，表层土壤厚20～30 cm。林草覆盖率约为20%。该工业园为新建园区，占地面积960.53 hm2，主要由公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、居住安置用地、企业用地、公共绿地等5部分组成。由园区管理委员会负责“五通一平”阶段建设任务，主要建设内容包括已有民房等建筑物拆迁，园区内土地平整，市政道路、水、电、气、通信、环卫、消防等公共基础设施建设，公共绿地及防护绿地建设。该园区由省发改委同意立项，具有占地面积大、用地规划类型多、建设周期长和历史遗留问题多等特点，在开发区中具有较好的代表性。

2 园区水土保持现状调查与评价

根据现场踏勘和查阅监理、施工等资料，了解到园区水土保持现状如下：①项目建设及企业入驻情况。园区已于2010年1月开工建设，企业入驻及厂房建设预计在2025年全面完成；截至2020年12月，园区已建成的公共设施包括园区管委会、拘留所、加油站、东侧加气站、环卫设施、洪埦幸福院、洪埦安置区一期等7处；已建成道路包括7条主干路、2条次干路和1条支路，已入驻企业的地块有50处(47处已建成投产，3处已完成土建)。②水土保持方案编制情况。已动工和未动工地块均未编报水土保持方案报告书。③水土流失防治情况。园区已扰动面积392.57 hm2，挖填方约1 015.4万m3，挖填平衡，无借、弃方，期间已实施的具有水土保持功能的措施有表土剥离及回覆、土地整治、嵌草砖铺装、排水暗管、绿化美化、临时排水沟及沉沙池等。

结合水土保持法律法规，从以下三个方面对园区水土保持现状进行分析评价：①从项目建设及入驻情况看，园区建设工期较长(15年)，入驻率较低(约40%)，后续施工会对地表造成持续扰动，需增加后续施工期间的水土保持措施。②从水土保持方案编制情况看，园区内所有地块均未编报水保方案报告书(表)，一方面使得园区内已完工地块在后期管护水保措施时没有参考特定的依据和标准，造成管护不到位，进而加大地块内的水土流失；另一方面使得正在实施和未开工的地块在施工期间不能形成完善的水土流失防治体系，极易造成不同程度的水土流失。③水土流失防治方面，已入驻企业的地块扰动面积约占园区总面积的40%， “五通一平”期间挖填方量较大，已完工地块和正在施工地块中已实施的具有水土保持功能的措施，未能全面有效地预防园区建设过程中产生的水土流失，故在后续施工期间除被纳入主体设计具有水土保持功能的措施外，还需补充必要的水土保持措施来完善水土流失防治体系。

3 园区水土保持设计

3.1 水土流失防治任务及责任划分

根据《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)的规定，水土流失防治责任范围是指建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域，包括项目征地、占地、使用及管辖的土地等。依据开发区控制性详细规划等资料，确定本项目的水土流失防治责任范围共计960.53 hm2。

《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》明确要求，水土保持区域评估报告应当明确水土流失防治的任务和责任主体，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则，划分各水土流失防治责任主体的任务，其中园区“五通一平”、公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、居民安置、公共绿地等工程由园区管理委员会统一实施，水土流失防治任务由园区管理委员会承担，入驻企业承担企业用地中扰动区域的水土流失防治任务。

另外，根据生产建设项目水土流失防治的任务和责任主体划分一级防治分区为管理委员会责任主体区和企业责任主体区；根据不同工程类型及扰动差异，并结合园区各地块属性特征，划分水土流失防治二级分区，包括公共管理与公共服务设施用地防治区、道路与交通设施用地防治区、居民安置用地防治区、公共绿地防治区、企业用地防治区、施工场地防治区和临时堆土防治区等7个二级防治分区；根据园区各项目的建设进度划分水土流失防治三级分区，包括已建、在建和未建等3个三级防治分区；根据各个建设地块的独立性划分水土流失防治四级分区(表1)。

表1 园区水土流失防治分区

3.2 水土流失分析与预测

根据《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)的规定，水土流失预测范围应为项目水土流失防治责任范围。考虑到已根据各项目的建设进度将园区划分成已建、在建和未建3个三级防治分区，故园区的水土流失预测也从这3个区进行分析。①已建区。可通过水土流失调查和类比同地同类项目的方法进行水土流失预测。②在建区。可通过水土流失调查、类比近地相似项目和数字模型等方法进行水土流失预测。③未建区。主要通过数字模型[5]、试验观测等方法进行水土流失预测。其中，数字模型法可根据《生产建设项目土壤流失量测算导则》(SL 773—2018)的相关内容进行计算。

根据施工期及自然恢复期可能产生水土流失量的预测数据得出园区水土流失主要集中在施工期，水土流失重点防治区域为企业用地区和公共绿地区。

3.3 水土保持措施布局与投资

(1)水土保持措施布局。工业园不同于单个项目，规划期一般较长。就工业园的水土流失及其防治情况看，总体上分3个区块: 一是已建区，根据现场查勘和查阅资料可知，绝大多数入驻项目已落地建成多年，目前的水土流失问题较少，但均未编报水土保持方案报告书，水土保持合规性差异较大，有许多项目没有全面、明确的水土保持结论；二是在建区，正在引进、建设的项目，水土流失处在治理过程中，也是报批、实施水土保持方案的重点区块; 三是未建区，预留了相当区域待开发，现存的水土流失问题不突出，水土保持方案重点对后续“五通一平”阶段水土流失进行控制并提出指导性意见。

园区内水土流失防治将采取工程措施、植物措施和临时防护措施相结合，做到“点、线、面”相结合，形成完整的防治体系，并且做到经济有效和简单易行[6-7]。按每个功能地块的特点，有针对性地建立水土流失防治体系，详见表2。

表2 园区水土流失防治措施体系

根据主设和施工资料可知：①建成区已实施措施较为完善，施工前期实施了表土剥离等措施，施工后期采取了土地整治、表土回覆和园林式绿化等措施，基本上不存在裸露区域，因此方案无须再补充其他措施。②对于在建区和未建区的水保措施主体考虑了工程措施和植物措施，但未考虑施工期间的临时措施，本区域评估报告根据在建区的施工进度和未建区的规划进度提出了完善的防治措施体系，包括表土剥离及回覆、土地整治、嵌草砖铺装、透水砖铺装、植草沟、雨水管网、排水沟、蓄水池、绿化美化、临时排水沟、临时沉沙池、临时苫盖、彩钢板拦挡和临时撒播草籽等。

(2)水土保持措施投资。水土保持措施投资重点是“五通一平”期间的水土保持措施投资和水土保持补偿费。其中，“五通一平”期间水土保持措施投资主要由园区管理委员会承担，园区企业入驻时所需绿化等水土保持措施投资由入驻企业承担，园区投资估算价格以主体工程投资估算文件和水土保持工程概算定额(水利部水总〔2003〕67 号)为主要编制依据，价格水平年与主体工程一致(2020年第4季度)。在园区水土保持补偿费方面，考虑到园区总面积计算的补偿费数额巨大，开工前一次性缴纳可能存在一定困难，故在水土保持方案编制时计算出补偿费总额，为后续缴纳提供依据。按照地块功能特点划分为园区管理委员会和入驻企业两大缴纳单元，统一缴纳至当地税务部门。

3.4 水土保持监测

园区水土保持监测主要是园区管理委员会委托开展的全区域、全过程的整体监测，旨在通过高分遥感、无人机等掌握整个开发区在各个时段的扰动地表、损坏植被、水土流失状况、水土保持措施实施情况及治理成效，并根据开发区的集中排水地段和重点时段布设水土流失定量监测点。已建区监测主要是通过历史遥感影像和调查监测进行记录，在建区和未建区主要是采用遥感监测、定点地面监测和调查监测相结合的方法对项目区进行水土保持监测。园区管理委员会应按照批准的水土保持方案和相关规定，开展开发区内的水土保持监测工作，监督入驻企业在自身占地范围内做好相关监测任务，监测成果可供区域内项目共享使用，并将监测情况定期报于园区管理委员会汇总，最后报送至当地水行政主管部门。

3.5 水土保持管理

根据《水利部办公厅关于进一步优化开发区内生产建设项目水土保持管理工作的意见》(办水保〔2020〕235号)，园区管理机构应在“五通一平”前编制水土保持区域评估报告，并报批准设立开发区的同级人民政府水行政主管部门审查。

园区内建设项目的水土保持方案实行承诺制管理(弃渣场设置在开发区外的除外)。审批部门按水土保持承诺制相关要求办理，对收到的申请材料仅进行形式审查，不再组织技术评审。园区管理委员会统一开展水土保持监测，在项目投产使用或者竣工验收前，应当开展水土保持设施自主验收，并按规定向相关水行政主管部门报备，报备时只需提供水土保持设施验收鉴定书。