地方政府债务与财政监管机制优化

●郑智新

“十四五”规划纲要指出，要建立健全规范的政府举债融资机制，保持宏观杠杆率以稳为主、稳中有降。2021年中央经济工作会议要求，坚决遏制新增地方政府隐性债务。2021年全国财政工作会议则要求，健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府债务风险，并提出2022年十项重点工作之一，即为“持续防范化解地方政府隐性债务风险，对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制”。由此可见，无论是国家的中长期规划和近期决策部署，还是财政部门贯彻落实的重点任务，都与地方政府债务息息相关，且主要是以加强机制优化的角度规范地方政府债务，突出的是对于存量增量债务的有效财政监管。本文聚焦地方政府债务情况与债务压力，着重从财政监管角度提出防范化解地方政府债务风险的可能途径，为提升财政整体风险抵御能力提供建议。

一、客观把握地方政府债务风险情况

随着商品市场和信用经济的建立与发展，政府借债的规模也在逐步扩大。观察一些发达国家可以发现，政府发行债券筹集资金建设基础设施与提供公共服务是普遍现象，有的国家负债水平远超我国。2020年末，公共持有的美国联邦债务总额达到了21万亿美元，以此计算美国的政府负债率超过100%，接近二战时期106%的历史高位（钟正生和范城恺，2021）。 1997—2014年，日本政府总债务规模的年均复合增长率为6.23%，同时期日本国内生产总值年均复合增长率却为-0.41%（王云升和胡瑾，2016）。为稳住经济、筹集发展资金，日本政府在举借债务的道路上越走越远，多次施行扩张性的财政政策，财政赤字持续上涨，政府债务已超过其GDP的2倍，成为日本当下的沉重负担。一些欧洲国家债务问题也比较突出，如希腊、葡萄牙、西班牙等国都曾因债务问题而爆发危机，截至2020年末，欧盟27国一般政府债务总额占GDP比重已达90.7%。那么，我国政府债务尤其是地方政府债务，是否已经或正在成为难以承受的财政压力，地方政府举债是否已积聚一定风险，成为财政领域的“灰犀牛”，即大概率且影响巨大的潜在危机。要回答上述问题，核心是分析我国地方政府债务的可持续性。

（一）地方政府债务风险总体处在可控范围内

从规模角度分析，根据财政部网站数据，截至2021年三季度末，全国地方政府债券余额28.78万亿元，加上非政府债券形式的存量政府债务1747亿元，全国地方政府债务余额为28.96万亿元，控制在全国人大批准的债务余额限额33.28万亿元之内。若以国际通行用于国家主体间横向比较的负债率（政府债务余额/GDP）计算，加上按照国际货币基金组织数据公布特殊标准（SDDS）统计的中央政府债务余额，即截至2021年三季度末，我国中央政府债务余额为22.17万亿元，可得出我国在2021年9月末这个时点上，政府债务余额为51.13万亿元，即使以2020年GDP现价总量101.36万亿元计算，我国政府部门负债率为50.45%，低于国际通行参考欧盟《马斯特里赫特条约》规定划定的60%警戒线，并显著低于主要发达国家。若以地方政府债务率（地方政府债务余额/地方当年综合财力）指标计算，截至2020年末，我国地方政府债务率为93.6%，低于国际通行的100%—120%风险警戒线。

从趋势角度分析，随着近年来我国经济增速放缓，叠加新冠肺炎疫情冲击，我国地方政府债务余额呈现出上升态势，但增速逐渐放缓，较之于2020年5月出现的5.07%增速高点，至2021年9月末已降为1.70%，增速下降了3.37个百分点，并逐渐趋于平缓，表明地方政府债务增长逐渐受到控制。

图1 地方政府债务余额与月度变动情况（2017年11月—2021年9月）

从期限角度分析，我国地方政府债券期限逐步延长，截至2021年9月末，地方政府债券剩余平均年限为7.5年，较上一年末增加0.6年。2021年1—9月，地方政府债券平均发行期限为11.28年，其中专项债券平均发行期限13.61年，逐步与专项债券支持的项目周期相互匹配。2015年，我国地方政府债券10年期及以上债券占比仅为23.97%；2019年后，地方政府债券发行逐步向中长期倾斜；到了2020年，10年期及以上债券占比被提升至76.64%，5年增长了52.67个百分点。发行利率方面，2021年9月地方政府债券平均发行利率为3.24%，同比下降40个BP，处于近两年的相对低点。

图2 地方政府10年期及以上债券占比变动情况

（二）局部地区风险态势不容忽视

若以省为划分单位分析地方政府债务，虽然大部分省份债务风险可控，但仍有部分地区出现债务风险苗头。截至2020年末，我国地方政府整体负债率为45.8%，高于这一水平的省份共有5个，分别为青海省、贵州省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区和海南省。其中，青海省、贵州省两个省份的负债率高于60%的国际警戒线，分别为81.65%、61.65%，高出警戒线21.65个百分点、1.65个百分点。总体而言，我国地方政府负债率呈现出东、中、西部逐渐上升的现象，东部沿海省份负债率一般低于中部地区，中部省份的负债率则一般低于西部地区。如果用截至2020年末的债务率计算分省数据，则天津市、贵州省、内蒙古自治区、黑龙江省、辽宁省等部分地区债务率超过100%的国际警戒线。

图3 2020年末各省负债率情况

如果以地级市为划分单位分析债务风险情况，则部分负债率低的省份中个别地级市债务风险高于全省整体水平，有的地级市负债率达到了所在省份负债率的2倍及以上；反之，部分负债率高的省份下的不同地级市也存在负债率较低的情形。表明除了上述的省际之间负债率不平衡之外，还存在省内债务风险分布的不平衡。若将地区差异与经济情况变化联合考虑，在中美贸易摩擦影响较大期间，有的东部沿海省份GDP增速受到一定影响，地区负债率短期内可能抬升；有的地方财政收入中土地出让金占比较高，在房地产投资增速下降时期，地方政府综合财力会受到一定影响，地区债务率短期内可能升高。以上分析，意味着债务风险在全国整体之下，还需要各省对所辖区域进行分时期、分情况、精细化管理。

二、地方经济运行下的债务压力

从性质上看，债务是杠杆运用的一种方式，在企业经营中，适度的负债经营有利于企业扩大再生产，在抢占市场份额、抓住市场机会、提升技术水平等方面具有重要作用，但无序负债融资往往会导致企业过度投资、盲目扩张，一旦现金流出现断裂，企业正常经营受到冲击，一些抗风险能力弱的企业将面临重大风险。在政府运行中，借债也是一把“双刃剑”，如果基于地区资源约束或预算约束前提下的举借债务，将负债率、债务率都控制在一个适度水平，则对地区发展有所助益；如果无视资源禀赋约束，盲目追求地区GDP增长与区域间的排位竞争，那么大规模举借债务带来的将会是财政的沉重压力。

（一）财政收入基本面与地方政府债务

从收入端看，近年来经济增速放缓，企业投资风险有所攀升，优质资产不再随处可见，利润形成与增长受到一定限制；受疫情冲击影响，旅游、餐饮、交通运输等多个行业承受压力，景气指数短期内难以提振，财政收入来源稳定性可能降低。从统计数据看，2015—2020年的多数年份，我国财政收入增速都低于名义GDP增速。2021年前两个季度，我国地方财政收入由于上一年数值低点、工业生产者出厂价格上涨等因素的带动，当月同比增速呈现两位数增长，1—6月累计全国一般公共预算收入11.71万亿元，同比增长21.8%，为重点领域支出提供了有力保障，也为完成全年预算收入目标打下了坚实基础，但需注意的是，到了2021年第三季度，当月同比增速有所放缓，增幅回落明显。

图4 2021年前三季度地方财政收入情况

（二）财政支出基本面与地方政府债务

从支出端看，随着人口老龄化程度加深，社会保险等刚性支出压力增大，省际之间调剂使用难度可能提升；在已持续两年以上的新冠肺炎疫情影响下，劳动人口就业创业难度有所增加，社会财富创造过程中人力资本要素投入经济循环不畅；新冠病毒变异造成疫情反复出现，各地防疫紧绷态势难以松懈，防疫支出维持刚性；小微企业、个体工商户等市场主体吸纳大量人口就业，需要地方政府在必要时予以纾困，相应需投入部分财政资源；部分中小银行等地方金融机构长期积累的风险逐渐暴露，也需要地方政府疏堵结合，采取必要风险处置手段，避免产生区域性金融风险。若考虑城镇化进程以及基础设施建设的巨额资金需求，考虑某些地区补短板与发展竞争压力，以债务规模扩张弥补财政收支不平衡易成为一些地区的倾向性选择。同时，地方政府支出压力还体现在财政收入与支出结构上，1994年分税制改革后，中央财政与地方财政收入占比维持在5∶5附近波动，但地方财政支出占比逐渐从接近70%上升至85%以上，每年需要中央对地方进行转移支付，以完善收支结构差异带来的地方支出差额。

图5 1994—2020年地方财政收支占比情况

（三）地区条件基本面与地方政府债务

我国各地自然条件、人口结构、营商环境、产业基础等差异较大，造成不同区域经济发达程度和经济增速不均衡，直接形成财政收入不平衡。多项实证检验都表明，地方政府债务风险与其经济能力呈负相关关系，GDP因素对政府性债务风险的冲击最大，财政收入次之（郑兰和雷良海，2021）；增值税、企业所得税、房地产税等税收收入和非税收入越高，地区债务风险就越低（李永刚，2011）。从截至2020年末的数据来看，经济能力较强的省份，财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）较高，对中央财政转移支付的依赖程度相对更低，债务压力一般更小。

图6 2020年末财政自给率排名前五省份负债率情况

以上分析可以得出，近年来我国地方财政收入承受了一定压力，增速有所放缓；地方财政支出点多面广，刚性支出需求增大，地方财政总体自给率并不处于上行区间，地方政府举债冲动仍可能存在。客观来说，分寸适度的举债有利于有效弥补当期财力不足，有助于完善基础设施，为改革发展提供动力，并与经济增长形成正向循环。但是，地方政府债务规模增加对区域经济增长的影响一般呈现“倒U型”关系，存在显著的阈值效应（韩健和程宇丹，2018），即理论上存有债务当期可承受的天花板，一旦地方政府债务规模超出理论上限，更多的举债将透支未来发展能力，反而不利于地方经济增长。同时，区域不均衡状况影响下，不同地区可承受的债务阈值各不相同，经济发展水平较高的东部地区一般具有更高的债务耐受性，中西部和东北地区的债务平衡点较低（毛捷和黄春元，2018），举债带来的负面影响更需关注。借鉴国际经验，一旦地方政府债务付息支出占据财政收入较大比重，地区经济发展将出现停滞，甚至造成恶性循环引发财政重整，难以兜住保基本民生、保工资、保运转的“三保”底线，更难以寻求地区经济社会高质量发展。因此，必须对地方政府举债行为进行严格规范，途径之一就是通过有效的财政监管。

财政监管是公共管理的有机组成部分，对于维护财经秩序、促进财政资源优化配置、推动财税体制机制改革等具有重要作用。履行地方政府债务监督管理职责，是财政监管的重要职能和工作重点。发挥财政监管在地方政府债务风险监测、识别、控制等方面的作用，对于财政安全保障、区域经济稳定、公共治理完善等均具有重要意义。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动高质量发展是当前和今后一个时期的总体思路和要求，而有管束的地方政府举债，是保障高质量发展的重要抓手。面对地方政府举债压力和举债过程中暴露出的问题，无论是从控制地方政府债务风险，还是从提升债务资金全流程管理等角度，财政监管的做实做强做优必不可少。

三、从借债行为过程角度实化财政监管

以事件划分，地方政府举借债务主要分为事前、事中、事后三个密不可分的阶段。以环节划分，地方政府产生债务主要分为“论证、决策、举借、使用、存续、偿还、评价”七个前后接续的环节，即地方政府进行借债论证和决策、开始举借债务、使用债务资金、债务存续、债务偿还和绩效评价，而“管”即财政监管是唯一贯穿上述三个阶段、七个环节的要素，对于举债成败关系重大。以借债行为过程视角切入，财政监管可从以下方面进行夯实：

（一）开展财政可承受能力评估

财政可承受能力评估可以提前测算地方政府债务还本付息压力，评估借债行为对所在地区当前及未来时期财政运行的影响，从而为当期债务限额设置和当地举债决策提供参考。

1、建立健全公共政策项目评估机制。对拟出台的政策、拟开展的项目进行事前评估论证，编制可行性分析报告，全面分析对财政支出的短期、中期和长远影响，对评估认定财政难以承受的，修改政策或项目方案，或暂缓进行。对存量政策和项目进行再审视，全面清理规范过高支出标准、过度支出承诺、加剧财政风险的政策和项目。

2、设计运用财政承受能力评价指标。可围绕财政收支测算、债务偿付能力、库款现金情况、投入产出水平、急切紧迫程度、运营管理效率等方面设计定量定性指标体系，以综合化打分测试将潜在的债务风险数量化、直观化，通过夯实债务压力测试把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续基础之上。

3、加大财政支出结构调整力度。聚焦政策重点，强化欠发达地区县级财力保障，兜牢基层“三保”底线的同时，各级财政树牢过“紧日子”思想，压减一般性支出和非急需、非刚性支出，统筹更多财政资源用于薄弱环节。

（二）提升财政监管信息化水平

财政领域数据密集、量大面广、更新速度快，依靠手工收集和计算汇算已难以达成有效监测债务情况目标，需借助信息技术力量，解决传统信息处理碎片化、滞后性、孤岛化等问题。

1、搭建和完善地方政府债务信息系统。注重债务数据的全面性、完整性、及时性，应包尽包进行全口径统计汇总，不重不漏进行数据质量控制，以自动收集达到实时更新效果，以大数据分析挖掘有价值信息，以可视化手段实现分析结果展示应用。同时，有条件的地方可探索债务信息系统与财政部门其他系统和其他部门系统的对接联通，探索各领域数据组网进行对地区情况的综合分析。

2、建立可调整可扩展数据库。既包括建立地方政府债务数据库，为实现区域精细化监测和预警打下基础，为债务资源调配提供数据支撑；也包括债券项目数据库，识别和储备一批具有社会公共效益、补足地区短板、关系当地民生、项目收益覆盖融资成本的可落地项目，并适时对入库项目进行动态调整，以“可进可出”为原则不断提升项目质量。

3、重视和保障信息安全。将数据视为信息时代的生产要素和战略资源，对财政数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等进行严格监管。若形成数据库，应对访问数据库人员和账号进行专门管理，尤其要控制可写权限发放，防止出现破坏、更改、泄露数据的情况发生。同时，加强软硬件设备的维护和安全防护网的加固，建立财政数据备份中心和灾备机制，并建立健全数据安全审查制度和数据泄露应急处置机制。

（三）加快财政监管法治建设

法律需要随着实践的深入不断优化，与财政监管重要性提升相比，目前财政监管领域的法制建设、权威塑造有待进一步加强。

1、提升立法层级。《财政违法行为处罚处分条例》《财政部门监督办法》《资产评估行业财政监督管理办法》等虽对财政领域的监督机制进行了明确，对违法行为进行了规范，但由于是行政法规，立法层级方面还有提升空间。实践中，审计监督领域有《审计法》，统计监督领域有《统计法》，金融监管领域有《银行业监督管理法》，财政监管领域也可研究出台《财政监督管理法》的可行性，以更好规范关系、明晰权责。

2、提高违法违规成本。法律的罚则是强制性体现，也是法律震慑力来源之一，结合我国经济发展情况，可研究适当提高违法成本。例如，目前《会计法》对单位和个人违法行为行政罚款上限分别为10万元、5万元，相较于其他违法行为，如新修订的《证券法》已大幅提高证券领域的违法处罚，会计违法可能面临的处罚力度有所不足。

3、细化地方政府债务领域法律法规体系建设。《预算法》《担保法》等法律已对政府举债行为进行了规范，尤其是《预算法》及其实施条例，对于引导地方政府举债融资具有指向性意义。后续宜在此基础上进一步完善，在地方政府债务资金、专项债券项目管理等方面研究出台专门法律法规的可行性，通过在具体细分领域设置规则，增强规范地方债的可操作性和完备性。

四、从债务所涉主体角度强化财政监管

地方政府举借债务涉及多个主体，一类是各地政府部门，包括财政部门、行业主管部门、监管部门等；一类是事业单位，包括承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位、公益类事业单位等；一类是金融机构，包括银行机构、保险机构、证券公司、各类机构投资者等；一类是金融基础设施，包括登记结算公司、证券交易所等；一类是提供专业服务机构，包括信用评级机构、资产评估机构、会计师事务所、律师事务所等；一类是项目承接单位，如高速公路企业、建筑施工企业、污水处理企业等；以及个人投资者、融资平台公司等其他主体。从管好借债所涉纷繁主体入手，财政监管可从以下方面进行强化：

（一）坚持源头治理

地方政府是借债的发起者，承担的是债务主体责任，监管地方政府债务，首要的就是监管好地方政府。

1、因地制宜实行弹性管理。债务管理需建立在客观基础之上，基层财政收支平衡压力一般较大，西部地区负债率一般相对较高，自然条件相对落后地区大规模工业建设一般难以开展，边境地区承担维护国家安全、民族地区承担维护民族团结、高原地区承担维护生态环境等任务，债务管理措施及与转移支付的配合也宜精细化、定制化、合理化。

2、正面导向加强责任追究。有学者研究表明，官员任期对债务规模的影响在一定程度上是显著的，在地方政府官员任期第三年，地方政府债务余额增加最快（刘昊和陈工，2019）；政治晋升是债务规模的外部压力因素，官员年龄越大，举债成本越高而债务规模越小 （刘子怡和陈志斌，2015）。因此，建立健全奖罚分明的晋升考核机制和责任追究制度，将债务风险因素纳入考核指标体系，既考虑借债也考虑偿还，有助于树立可持续发展正面导向，控制地方政府债务短时间内大量增加。

3、持续推进债务信息公开。透明度是影响地方政府债务规模的重要因素，是形成有效外部监督约束的基础，也是保障地方政府债券投资者知情权，促进债券市场建设的重要抓手。宜做好地方政府债务相关预决算以及地方政府债券发行、持续期及重大事项等信息公开工作，规范地方政府债券信息公开内容和频率，以信息公开促监督、促规范、促改革。

（二）坚持融资约束

地方政府主要融资对象是拥有资源的金融机构，银政关系对于地方债市场化定价有显著影响（巴曙松等，2019），商业银行可能成为地方政府债务扩张所致风险的载体（毛锐等，2018），监管地方政府债务，需监管好资金供给端。

1、严格规范金融机构行为与资源投向。适时开展专项检查工作，防范商业银行借助政府购买服务、保险机构通过股权投资计划等创新方式违规形成地方政府债务。健全金融机构尤其是地方中小银行公司治理和内部控制体系，完善监督制衡和激励约束机制，防止出现不当经营决策。

2、有机统一出资人管理与财会监督。加强国有金融机构投融资行为监管，金融机构不得要求或接受地方政府及其部门提供的担保、回购承诺、保本保收益等兜底安排，引导金融机构将更多金融资源用于服务实体经济，投向小微企业和 “三农”主体。适度授权财政部各地监管局深入开展财政金融工作属地监管，以财会监督促进国有金融机构合法合规经营。

3、持续优化债券发行方式与投资者结构。截至2021年9月末，银行间债券市场投资者持有地方政府债券278580.25亿元，占比97.03%；柜台市场投资者持有80.14亿元，占比0.03%。银行间债券市场投资者中，商业银行持有242110.12亿元，占比84.33%；保险机构持有8907.68亿元，占比3.10%。可探索地方政府债券部分通过柜台发行，增加境内外机构、个人等持有地方政府债券比重，推动投资者结构多元化。

（三）坚持穿透监管

按照实质重于形式原则甄别地方政府行为实质，严防地方政府通过不当方式形成实质性支出责任，着力避免债务资金投向出现偏差，或脱离监管形成体系外循环。监管地方政府债务，需以穿透方式进行监控。

1、厘清责任边界。压实举债主体责任，坚持“谁举债、谁负责、谁偿还”，既明确政策界限允许合法合规借债行为，避免地方政府不作为，也明晰边界红线挡住违法违规借债举动，避免地方政府大干快上。探索建立黑名单制度，细化各参与方违规行为与对应责任处罚，对涉及地方政府违法违规举债的企业、承销机构、提供专业服务机构等主体及其负责人，纳入黑名单或信用信息平台进行公示，并限制其一定期限参与涉债业务资格。

2、管前端也管后端。对于地方政府专项债，以全生命周期视角监管项目建设情况、运营情况、收入情况、缴库情况等，逐个环节跟踪进展，不追求无视现实基础的跨越式发展形成有始无终项目，不打造虚有其表的面子工程、形象工程造成资金无效浪费，不过度包装项目避免收入成本规划与实际不符加大还本付息风险敞口，坚决防范挪用专项债资金用于偿还债务、发放工资及养老金、用于其他经常性开支等行为。

3、推动平台公司市场化转型。严格切割政企责任，严禁企业以任何方式谋求地方政府为其融资行为提供担保或履行偿还义务，严防地方国有企业或事业单位“平台化”苗头出现。支持市场机制发挥作用，推动国有企业建立健全规范的公司治理结构、内部决策机制和财务管理制度，规范融资规模、节奏和方式，按市场规律、以市场价格进行融资投资，防止出现与风险不对称的资产延伸。

五、从债务任务部署角度优化财政监管

借债是财政政策工具箱中的一项重要工具，若能够用足用好，从时间维度看可以进行经济逆周期调节，从空间维度看可以缩小地区发展差距，是补短板、促投资、惠民生的重要抓手，也是运用财政政策进行宏观调控的具体方式之一。从近年来的一些债务动态分析，可试着总结出几个关键词，包括“防风险”“提效率”与“促发展”。财政监管也应该沿着部署重点，突出主要任务，找准监管重心，推动地方政府债务发挥应有作用。

（一）坚守底线筑实安全根基

债务风险“牵一发而动全身”，一旦发生蔓延，对于地方财政的运行和区域经济的稳定均具有不利影响，必须以底线思维、主动意识，提早进行风险防范。

1、阻断风险聚集财政。2021年中央经济工作会议指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，存在需要重视的风险挑战。从国内国外看，外部环境更趋复杂、部分高杠杆企业经营出现困难等问题都需要积极应对、妥善处理，财政部门需要与相关部门加强协调、广泛配合，将可能的风险控制在最小范围，切断风险向外传播链条，织密各自领域监测网络，压实各市场主体责任，避免动用公共资源被动承担损失。

2、防范债务风险扩散外溢。有学者研究认为，地方政府债务分布呈现出空间正相关性，存在一定程度的集聚效应，如东部沿海地区“低低聚集”，中部、西部地区“高高聚集”等（王凡一，2021；张超和侯甜甜，2021）。转移支付制度有利于地区财力均等化（郝春虹等，2021），需要坚持和完善有关机制，做好资金科学调配，有效弥补地区间差异，防范债务风险向邻近地区扩散。

3、防范债务风险向上传导。守好基层一线债务风险控制关口，防止基层债务风险向省市传导，地方向中央传导。应提升监管能力，尤其是加强基层债务风险监管，充实监管力量，保障工作经费，做好培训指导，及时解答问题。对于未出现债务风险地区，防微杜渐注意监测财政运行情况；对于有债务风险苗头地区，开源节流及时消除风险隐患；对于债务压力抬升地区，疏堵结合逐步化解可能风险。

（二）开好“前门”提升供给质量

地方政府若存在预算软约束，不利于控制债务规模增长（刘昊和陈工，2019），宜开好合法合规举债的“前门”，堵住违法违规融资的“后门”，并珍惜用好债务资源，提升债务资金使用效率。

1、做好基础与配套支持工作。完善各项管理制度，使地方政府举债渠道合理规范、切实可行、额度相当。对于专项债，除提前谋划、优选项目、加强储备外，还应夯实项目前期准备，扎实开展实地调研，充分履行可行性论证和各项审批程序，对于有可研及批复、土地预审、规划选址、环评报告等要件的项目优先选择，做好项目管理职能划分以及第三方服务机构引入等工作。

2、紧密对接资金与项目。整合优化当地资源，挖掘项目收益模式与收入来源，发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种。综合考虑债务到期分布、政府财力变动、融资成本、项目生命周期、投资者需求等因素科学分配债务期限，防止出现期限错配。层层压实相关主体责任，加快专项债对应项目资金支出进度，根据项目投资安排、实施进度、资金需求、支付节点等因素及时拨付资金，尽早安排、尽快形成实物工作量。

3、强化债务预算绩效管理。树立债务资金支出必问效果机制，绩效目标设置既要包含产出数量、质量、时效和成本，也要包含社会经济效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意程度等。绩效指标设置要尽可能细化量化，有效测度项目成本收益和风险程度，减少不必要的低效无效债务举借。宜对绩效目标实现程度进行持续监控，发现问题及时纠正，出现重大偏离及时整改，鼓励引入第三方机构开展绩效评价与监控，加大对绩效目标完成情况的监督检查力度。

（三）由点及面完善政府治理

财政监管的出发点和落脚点在于通过有效监管保障各类主体规范参与财政活动，推动财政制度体系和运行机制更加健全，从而促进政府治理的优化与完善。

1、加强财政监管成果利用。以监管促改革、谋发展，深入总结地方债监管在防范控制财政风险、推动资源合理有效配置等方面的做法经验，通过“试点—优化—推广”方式将有效监管常态化、全国化。持续加强财政监管成果分析和运用，探索建立债务预算编制与监管评价结果挂钩机制，通过“工作—效能”转化提高债务资金额度约束与使用精确度。

2、处理好政府与市场关系。厘清政府与市场的范围边界，尊重市场经济规律，促进市场主体作用发挥，实行权责清单制度，减少政府对市场资源配置、微观经济活动的直接干预，避免政府大包大揽的粗放型发展方式，将政府更多财政资源投向保障和改善民生、提升科技创新水平、促进共同富裕等领域。重视通过完善机制弥补市场失灵，控制市场主体的负外部性，注重通过二次分配调节收入分配关系，激励保障三次分配形成有益补充。

3、加快政府职能转变。将政府职能由单核的管理向注重服务与管理的双核模式转变，政府更加注重维护市场公平竞争秩序，防范打击无序竞争与过度开发，加强反垄断监管。充分体现专业机构运营管理优势，做好市场主体的培育与监管，发挥行业协会、商会、第三方机构等的监督约束作用。进一步营造良好营商环境，加强产权确认与保护，降低就业创业门槛，实行更高水平对外开放，通过主动换位思考推进政务服务精细化、便利化，建立健全反馈与评价机制，不断提升政府服务与管理的效率和水平。