高质量创新要素供给体系加快推进云南省新型城镇化发展的建议

调研组

云南省经济社会“产、城、人”三个关键因素正在发生显著变化，2020年，工业增加值占地区生产总值比重、常住人口城镇化率、中等收入群体比重分别低于全国平均水平8.55、13.84、10个百分点，“城”成为当前制约云南省发展的最大短板。根据第七次人口普查数据和调研情况，2020年，云南省常住人口城镇化率（50.05%）不仅低于全国平均水平（63.89%），还明显低于贵州（53.15%）、广西（54.20%）、四川（56.73%）等周边省份。这说明，云南省加快推进新型城镇化发展的政策，特别是创新要素供给体系、优化城市发展经营理念等方面，仍存在一些亟待解决的突出问题。当前，云南开启现代化建设新征程，需要把握要素市场化改革新机遇，以高质量创新要素供给体系加快推进新型城镇化发展。

云南省新型城镇化发展要素供给存在的五个突出难题

第一，人口流动分化分流，城市人本内涵彰显不够。一是政策倾斜与人口流向不匹配。从城乡人口看，云南省人口加速由乡村流向城镇。2020年，全省常住人口城镇化率为50.05%，与2010年相比提高了14.85个百分点。从区域人口看，全省人口进一步向省会城市、州（市）政府所在地城区、沿边开放城市集聚。2020年，昆明市常住人口达到846.0万人，与2010年相比增加了202.8万人，而同期全省新增人口为124.3万人。但在打赢精准脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略背景下，并未顺应经济规律，大量政策和资源配置到人口流出型地区和城市，造成政策资源与人口流向不匹配，客观上造成资源和政策浪费。二是硬件设施与公共服务不适应。大多数城市重视硬件基础建设、轻视公共服务供给，农业转移人口市民化程度不高，相对低收入人口就业面临难题，城乡接合部和流动人口难以充分享受城市基础设施和公共服务。城镇居民教育、医疗、文化、住房、养老、出行等公共服务成本较高，以人为本的新型城镇化内涵体现不充分。

第二，土地开发效率不高，城市经营模式较为落后。一是土地利用规划不够科学。有的城市规划与国土空间规划不匹配，缺乏对土地利用的控制和管理,城镇规划不符合土地利用规划和建设规划所确定的用地规模，导致建设规划、土地利用规划和社会经济发展规划互不衔接。二是城乡建设用地粗放利用。有的地区新增建设用地的投放与人口流向背离，地区间效率差距巨大。有的地区滥用土地指标，城镇建设贪大求全，大搞房地产运动，导致城镇用地增长速度远高于人口增长速度，甚至出现“空城”和“鬼城”，既影响城镇可持续发展，也不利于保护有限的耕地。三是城市经营模式落后。有的城市发展定位与当地区位特点、资源禀赋、产业基础、历史文化等基础因素不协调，城市的开发与经营偏离实际，核心产业竞争力不强，产城融合程度不高，优质建设用地低价出售，城市形象的包装、推广难以获得投资企业青睐，招商引资过度“房地产化”。

第三，资金融通面临制约，地方债务风险警钟长鸣。一是融资需求扩大与地方财力不足的矛盾逐步加剧。大多数州（市）和县（市、区）一般公共预算收入占地区生产总值低于全国平均水平，较多州（市）和县（市、区）政府负债率居高不下。地方债和平台债纳入防范系统性金融风险的重点清理对象，地方国有企业债务风险管控更加精准，融资体量将会进一步受到严格控制，相对单一的土地财政模式不可持续。二是多元化投融资体制机制尚不健全。随着新型城镇化的推进，城市基础设施建设、社会民生保障、老旧小区改造、城市生态修复、城市治理等逐步进入“啃硬骨头”的关键期，市场化手段逐步“失灵”，融资需求十分迫切。在融资渠道逐步规范化和透明化背景下，多数地区政府融资平台整体资产规模偏小、负债率高、信用评级低、PPP项目约束条件增多，新型城镇化资金供求矛盾难以得到根本性缓解。

第四，科技引领明显不足，产城融合互动有待提升。一是科创集聚能力较弱。科技创新是推动经济跨越发展、促进产业转型升级的重要战略性资源。从世界科创规律看，科技革命会催生以相关产业为依托的新兴城市，同时科技创新和商业模式创新也主要诞生于超大规模城市群。云南省在基础科学、先进制造、新能源、新材料、有色金属、生物技术、医药康养等领域仍需补短板、促长板，新竞争优势的培育仍有差距。二是产城融合差距较大。产业附加值和竞争力决定就业水平和城市发展。云南省大多数州（市）核心主导产业层次不高，大多数县（市、区）一产不强、二产不大、三产不优，产业对城镇的支撑明显不足。如何依托科技创新引领世界一流“三张牌”打造和数字经济发展，加快推进新型城镇化发展，各地方处于探索阶段，尚未取得显著成效。

大理生态搬迁“1806”小镇喜洲安居房 陈义龙/摄

第五，数据价值有待挖掘，智慧城市建设存在短板。一是数据开发和共享面临挑战。“信息孤岛”现象较为普遍，数据权属界定尚不清晰，造成数据分散在不同个人、企业、政府部门等，在采集、流通、交易、使用、共享过程中存在诸多障碍。二是数据要素市场存在安全隐患。部分企业、行业、政府部门数据涉及商业机密和国家安全，单纯依靠行政命令推行数据共享无法规避数据安全隐患。三是智慧城市建设尚不成熟。一些地区智慧城市系统开发中当地政府唱“独角戏”，存在盲目和跟风现象，造成低水平重复建设和政府债务风险。社会力量和市场主体缺乏参与的接口和机制，导致智慧城市系统缺乏实用性、长远考虑和可持续优化机制。

高质量创新要素供给体系，加快云南省新型城镇化发展的建议

第一，人口“聚”城：培育人口人才新优势。一是推进农业转移人口落户城镇。深化户籍制度改革，探索实行全省城市落户“零门槛”政策，促进在城镇稳定就业的农民工及其随迁家属在城镇应落尽落。引导基本具备条件的易地扶贫搬迁人口落户城镇，对于暂时不愿意落户城镇的，探索办理居住证和市民证，支持享受同等公共服务待遇。探索实施农村籍大中专院校学生“来去自由”的户口迁移政策。二是提升农业转移人口市民化水平。加快健全促进农业转移人口市民化的公共服务政策，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐步完善以居住证为载体、与居住年限等相挂钩的基本公共服务提供机制。三是制定具备竞争力的吸引外来人才人口政策。探索制定吸引人口流入的住房、就学、养老、就医等政策，瞄准世界一流“三张牌”和数字经济等领域制定更加积极、开放、有效的人才引进政策。

第二，土地“活”城：激发城市建设新动能。一是加大“人地挂钩”配套政策激励力度。建议针对昆明、曲靖、昭通、玉溪、红河、大理、西双版纳、丽江等重点城市，以人口基数和流量为核心指标参考，加大“人地挂钩”配套政策激励力度，加快落实城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化和外来常住人口挂钩政策。二是探索深化土地制度改革。探索创新城镇建设用地、农用地、农村集体建设用地的开发利用方式，加快深化农村土地制度改革，加强各地区土地市场建设，建立并完善城乡统一的建设用地市场，完善补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂使用政策，推进重大项目用地和占补平衡跨区域统筹，充分激活土地资源要素潜力。三是着力提高建设用地利用效益。选取典型经验加以推广，加快推进城市更新改造。盘活存量建设用地，加大批而未供和闲置土地处置力度，探索低效用地再开发。

第三，金融“兴”城：助推城市经济新突破。一是优化城市发展金融运作理念。探索学习深圳和合肥城市经营、资本运作和招商引资模式，强化云南省产业投资基金市场化水平，服务于招商引资战略性产业，探索对潜力型重大产业采取资本招商，做大做强一批拳头产品、终端产品、龙头项目，形成具有影响力的产业集群，实现国有资产保值增值和地方产业发展“双赢”。二是打造更加优越的金融营商环境。管控好政府性债务风险，充分用好各类专项债券和创新性融资工具。深化投融资体制改革，优化金融要素资源配置结构，引导和鼓励各类金融机构加强对重大产业、重点城市的支持。三是提升财政资金投入精准性和有效性。扩大新型城镇化的财政投资，提高财政资金投入精准性，提升投资效率，省财政资金优先投向新型城镇化的重大基础设施、重大民生保障项目、重大产业和重大生态环保项目。建议选取一批人口基数大、流入多的州（市）、县城为试点，增强市政设施、教育医疗、租赁住房等公共服务财政投入保障力度，保障农业转移人口和外省流入人口在城镇落户的基本条件。

第四，创新“强”城：打造科创城市新高地。一是打造一批重点城市实验室和创新平台。鼓励昆明、曲靖、玉溪、红河、大理、文山、昭通等具备科教资源和产业基础的地区建设城市实验室，为云南实验室建设积累经验。鼓励有色金属、新材料、新能源、生物医药、生物多样性保护、种质资源、绿色食品等优势产业和新兴产业，建设一批产业创新中心、企业技术中心、工程研究中心，加快打造产业创新新引擎，促进产城融合。二是重塑城市创新创业创造生态。学习浙江“产学研用金、才政介美云”十联动模式，全面融合提升产业、学术界、科研、成果转化、金融、人才、政策、中介、环境、服务等水平。选取部分州（市）、县（市、区）进行试点，探索建立省、市、县三级联动的财政科技投入机制，加大科技成果应用和产业化政策支持。建立健全科技投融资体系，探索打造昆明、曲靖、玉溪、红河、大理等科技金融路演中心，促进科技金融结合。三是探索在重点州（市）打造一批“院士之家”和“院士活动基地”。加大高端人才吸引力度，以优质的生态、生活环境“筑巢引凤”，探索在西双版纳、腾冲、大理、玉溪、红河、昆明等州（市）、县建设“院士之家”和“院士活动基地”，打造休闲养生、智库促力、产业集聚的高端人才生态新模式。

第五，数据“智”城：抢占云上城市新赛道。一是加强智慧城市的顶层设计。建议加强全省统筹，聚焦党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治、数字边境等重点领域，以政府、企业、公众需求为导向，分类推进城市、行业、领域智慧化和数字化试验试点，避免“千篇一律”“重复建设”。二是谋划云南“云上城市”方案。选取初步具备条件的城市，建立并完善“互联网+”消费生态体系，鼓励城市和重点县城大力发展新零售和电子商务，建设智慧商店、智慧街区、智慧商圈，促进线上线下互动、商旅文体协同，打造一批具有民族文化、旅游景点、绿色食品等特色的网红城市。

调研组组长：

刀正强 中共大关县委副书记、大关县人民政府县长

调研组成员：

孙金婷 云南省人力资源和社会保障厅职业年金运营管理中心主任

张海波 云南省投资控股集团有限公司投资规划部总经理

胡龙嘉 昆明市住房城乡建设局副局长

刘明波 昭阳区人民政府副区长

傅 蓓 云南省审计厅办公室副主任

郎 琅 云南联云集团有限责任公司机关工会主席、综合管理部部长

段 俐 云南省国有金融资本控股集团有限公司资本运营部副总经理

指导教师：

霍 强 中共云南省委党校（云南行政学院）经济学教研部副主任、副教授

王丽华 中共云南省委党校（云南行政学院）党建教研部教师

执笔人：霍 强 王丽华