关于完善普达措国家公园体制试点工作的调研报告

谢兴龙

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。党的十九大提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步明确了国家公园体制建设的相应时间节点，以及在我国生态文明体制改革中的重要地位。普达措国家公园于2007年正式揭牌设立，是中国第一个国家公园。现将对其调研情况报告如下：

一、中国国家公园体制的建立与发展

中国于2013年11月首次提出“建立国家公园体制”，并将其列为全面深化改革的重点任务。2015年1月，《建立国家公园体制试点方案》发布，提出在9个省份开展“国家公园体制试点”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施了国家公园体制建设上具有里程碑意义的文件——《建立国家公园体制总体方案》，进一步明确了10处国家公园体制试点的建设任务，具体涉及全国12个省，总面积达到23万平方千米。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》于2019年6月印发，标志着中国的国家公园建设已进入高速车道。随着国家主席习近平于2021年10月12日在COP15大会领导人峰会上宣布中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山首批5个国家公园，中国的国家公园建设事业从此全面浮出历史地表。

二、普达措国家公园体制试点区发展历程及建设成效

云南自1996年起，率先在全国开展国家公园的研究与探索。2006年，依托碧塔海省级自然保护区划建香格里拉普达措国家公园，云南省也先后被列为“国家公园建设试点省”“国家公园体制试点省”。自2015年被确定为全国首批国家公园体制试点省以来，中共云南省委、云南省人民政府相继出台推进国家政策落地的《实施意见》，明确了落实建立国家公园体制的具体措施，将完成普达措国家公园体制试点建设作为全省自然保护地体系构建的首要任务。中共云南省委主要领导召开会议专题研究体制试点工作，深入试点区开展实地调研。云南省人民政府领导专题研究试点区范围优化与总体规划编制，认真贯彻落实山水林田湖草的整体保护与综合治理。云南省林草局坚决按照国家和中共云南省委、云南省人民政府的要求，指导试点区抓好理顺管理体制、创新运营机制、健全法治保障、强化监督管理以及问题整改等各方面任务落实。全省上下形成了积极积淀国家公园文化、传播国家公园理念的浓厚氛围以及齐抓共管、合力推进国家公园体制试点建设的工作格局。

一是将试点区上划省管，建立了省政府统一领导，省、州上下联动、密切配合的运行机制，区域内自然保护区、风景名胜区等自然保护地交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。二是实施了第一部国家公园地方法规——《云南省国家公园管理条例》，发布了10项国家公园技术标准，建立了科学决策咨询机制，出台了管理评估、巡护监测、特许经营等管理政策，为试点区建立完善各项管理制度提供了指导与保障。三是在严格保护前提下，开放一定的特许经营以鼓励社会资本及社区居民适度开展生态体验与教育活动，通过对小面积区域的开发利用，实现对大面积区域生态资源的保护。在满足公众亲近自然、了解自然、认识自然需求的同时，以资源利用收入反哺生态保护与社区发展，实现了生态保护和社会发展的协同推进。四是通过将藏族传统生态智慧融入生态保护、访客管理、生态教育的全过程，在丰富国家公园文化内涵、创新国家公园展示方式的同时，形成了对人类活动的有效约束。五是通过对社区特许经营、资源入股、安置就业、教育资助等“造血式”发展机制的积极探索，使试点区内数千名居民能够参与生态管护、巡护监测、访客服务等工作，在保护生态环境的前提下实现了贫困群众大幅增收，“绿水青山就是金山银山”理念得到生动实践。六是积极开展综合科学考察，完善保护、科研监测专项规划，建设集大数据中心、生态监管平台、监测网络体系等于一体的综合监管服务平台，强化科研合作交流。目前，已依托试点区完成多项国家级及省级科研项目，有效扩大了普达措国家公园的社会影响。

三、普达措国家公园试点工作中存在的主要困难和问题

尽管普达措国家公园体制试点工作取得了显著成效，试点区于2020年底全面完成国家公园体制试点任务，顺利通过国家验收，但在国家2021年10月公布的首批5个正式设立的国家公园中并没有出现普达措国家公园的名字。在国家公园体制建设中，云南省作为第一个“吃螃蟹”的并没有现成的模式可照搬照抄，且与其他试点区相比，由于在国家开展体制试点之前，普达措已基本形成了一套管理模式，进入体制试点后，在落实中央新要求、新任务的过程中，需要对已经基本成型的模式破旧立新，其中必然涉及对原有利益格局的打破，面临重重困难。

第一，理顺管理体制有待国家顶层设计出台。目前，中央关于国家公园机构设置的指导意见以及国家公园事权划分办法尚未出台。虽然试点区管理机构已上划省管，中共云南省委组织部等有关部门也按照中共云南省委深改委“加快普达措国家公园管理局上划省林草局管理工作，按程序报批，实行参公管理，并落实同城待遇”的决定，积极落实普达措国家公园管理局参公管理的工作。但一方面，参公管理的审批权在中组部，最终能否实现还需中组部审批；另一方面，在云南省研究试点区参公管理事宜过程中，中央编办会同国家林草局起草完成的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见（征求意见稿）》提出：“管理局、管理分局，可明确为行政机构。”据此，按照中央编办有关答复意见，中共云南省委编制委员会办公室、中共云南省委组织部均表示待中央《指导意见》正式印发后，再按照国家要求将试点区机构设置有关问题一次性落实到位。因此，目前试点区的机构性质只能维持公益一类事业单位，人员编制也暂时维持34名。由于机构性质还可能出现反复，云南省只能暂时以过渡方案的形式对管理局现有人员（包含参照公务员法管理人员、事业编制人员、机关工勤编制人员、事业工勤编制人员、自带编人员5种身份）进行安置，对试点管理工作推进产生了一定影响。

第二，政府主导的多元化资金保障机制尚需强化。当前，国家专项资金投入仅能基本保障尼汝片区基础设施建设及国家公园自然资源确权登记工作，《普达措国家公园体制试点区试点实施方案》中测算的其他各项试点工作经费（3680万元/年）尚未得到相应支持。《林业草原生态保护恢复资金管理办法》确定的“国家公园补助”资金分配原则有待进一步完善，不同国家公园的重要程度也没有客观评价标准。此外，试点区社区当下发展资金主要来自企业特许经营收入，抗风险能力差。2017年以来，按照中央环保督察要求关停核心景点碧塔海后，游憩收入大幅减少，社区生态补偿资金难以为继，迪庆州克服各种困难勉强兑现了截至2018年的社区生态补偿资金。但2019年至今，试点区新一轮社区生态补偿协议迟迟未能签订，资金未能落实，影响了民族地区的团结稳定与和谐发展。

第三，国家公园体制试点区拟调入面积大幅缩减。普达措试点区目前面积为602.1平方千米，刚刚达到《国家公园设立规范》“总面积一般不低于500平方公里”的最低标准。于2021年10月公布的首批5个正式设立的国家公园保护面积均超过了1000平方千米，有3个甚至超过了1万平方千米，其中，保护面积最大的三江源国家公园达到了19.07万平方千米，最小的武夷山国家公园也有1001.4平方千米。为此，国家验收组于2020年底曾建议普达措国家公园体制试点区新增3073平方千米的保护面积。但云南省林草局考虑多方因素后，最终决定将三江并流国家级风景名胜区和三江并流世界自然遗产总计935平方千米区域拟调入试点区。拟调入区域面积大幅缩减主要有两方面原因：一是国家验收组建议的新增范围大部分位于云南与四川交界处，该区域边界资源争议具有长期性和复杂性，已经成为两省经济社会稳定的一大隐患，非国家公园管理机构所能解决；二是国家验收组建议新增区域涉及多处前期投入巨大的大体量旅游设施，利益关系复杂。目前已开发的巴拉格宗、碧融峡谷等旅游景区内建有酒店、玻璃观景台等旅游设施。若划入国家公园，这些区域已建且与国家公园定位不符的观光旅游设施将面临被拆迁的风险，高额的拆迁费用将成为当地政府和国家公园管理局的一大难题。

四、未来完善国家公园体制试点工作的建议

第一，建议国家层面明确相应重大事项。一是建议尽快出台《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》，明确“管理局、管理分局应设置为行政机构”“国家公园管理机构原则上不低于副厅级”，保障国家公园管理机构能够按照赋予的职责履行必要的管理与执法职能；建议按照管理面积、资源类型、站点布局等因素制定国家公园管理机构，尤其是基层保护站人数配备标准，指导各地科学核定并配备人员编制。二是建议从国家层面完善国家公园生态补偿机制，考虑国家公园在自然保护地体系中的主体地位和“最严格保护”的要求，对国家公园实施差别化补偿标准。三是建议国家层面尽快建立国家公园的技术标准体系，培养专业的技术队伍，在科研、监测、规划等方面为全国各国家公园提供统一的技术标准与支撑力量。四是建议尽快印发国家公园设立标准及发展规划，指导各地通过自然保护地整合优化工作，统筹抓好以国家公园为主体的自然保护地体系布局，为下一步按照中央统一布局将更多符合条件的区域建设成为国家公园奠定基础。

第二，国家顶层设计辅以省级配套方案。国家林草局已于2020年针对“国家公园社区发展资金主要依靠特许经营企业收入，抗风险能力差”的问题，将“生态补偿”列为《林业草原生态保护恢复资金管理办法》“国家公园补助资金”的支持范围，可以在一定程度上补充社区发展资金，但由于国家层面对于国家公园生态补偿的标准尚无指导性意见，省级财政部门对于该笔资金的使用存在疑虑。目前云南省正在通过制定实施《普达措国家公园社区生态补偿办法》和继续加大“造血式”社区生态补偿比重的方式予以解决。拟通过不断完善水资源保护、草畜平衡、森林生态效益、旅游生态补偿等措施，建立多元化的生态补偿机制，通过加大“造血式”社区生态补偿比重，减少社区发展对直接补偿资金的依赖。

第三，走出一条生态与文化相结合的特色发展之路。在当地以藏传佛教为主的宗教生态文化影响下，普达措国家公园已成为野生动植物的“保护地”和“基因库”，对维系整个区域的生态系统起着十分重要的作用，成为当今弥足珍贵的财富。经过多年的建设和发展，普达措国家公园探索出了一条生物多样性丰富、生态脆弱地区实现保护与发展并重的人与自然和谐发展之路，在促进建设环境友好型社会的同时，极大地带动了当地社会经济的发展，为滇西北藏区经济发展提供了鲜活案例，创造了藏区旅游开发的新模式，对大香格里拉旅游圈建设，特别是对我国广大藏区社会、经济、生态可持续发展提供了具有示范意义的样本，未来有望成为边疆和少数民族地区以绿色转型引领区域高质量、跨越式发展的典范。2021年是普达措国家公园下一阶段体制试点工作的起点，未来普达措国家公园将继续以“严格保护”“永续利用”“全民共享”为己任，贯彻习近平总书记关于建立国家公园体制的重要讲话指示批示精神，为建立中国特色国家公园体制继续深入探索，对标首批5个正式设立的国家公园，查缺补漏，争取进入第二批国家公园名单，为建设生态文明和美丽中国、筑牢祖国西南安全屏障不懈努力！