政策工具视角下我国中小学校长培训政策的量化分析

罗贵文， 付光槐

(湖北师范大学 教育科学学院， 湖北 黄石 435002)

一、问题的提出

中小学校长作为基础教育学校发展的领头羊，拥有着领导者和管理者等多重身份，其专业发展水平在一定程度上影响到基础教育的前进方向，对学生的培养和教师的发展具有至关重要的作用。因此，提升中小学校长的专业发展水平，建立一支高质量的中小学校长队伍对促进基础教育改革是尤为必要的。有学者指出，20世纪80年代以来，有关学校和学校改进的研究与实践均证明校长是学校成功的关键因素，我国的中小学校长培训工作逐渐受到关注[1]。回顾1978年以来的校长培训政策的演变，可以发现我国的中小学校长培训政策经历了由小到大，由注重数量和规模到数量和质量并重的过程[2]。但我们也必须看到，我国的中小学校长培训政策仍不够完善，如培训的形式单一、培训内容理论性过强等问题。同时，在中小学校长培训政策的相关研究中，大部分学者只是对校长培训政策的发展脉络进行简单梳理，缺乏量化研究。为此，本研究将通过政策工具视角对1978年以来的中小学校长的培训政策进行量化分析，总结我国中小学校长培训政策的发展趋势与特征，对进一步推动基础教育改革的发展具有重要意义。

二、研究设计

(一)文本选择

为了确保文本政策分析的权威性和有效性，本研究采取线下收集和网络搜索的形式进行选择政策文本，所收集的政策样本为1978—2021年由中央发布的中小学校长培训工作的文件。首先，线下收集是通过查阅《教育政策法规文件汇编》《新编基础教育文件汇编》等资料，收集1999年以前所涉及的中小学校长队伍建设政策文本。其次，以“中小学校长”“中小学校长培训”“教育行政干部培训”为关键词，在教育部以及中国政府网进行检索，收集整理有关中小学校长培训工作的文件。再次，利用知网和维普等学术平台进行文献检索，对相关文献所引用的政策文件进行查漏补缺。最后，对所收集的政策文件进行仔细阅读，剔除内容相关度较低的政策文件，仅保留规范和指导“中小学校长培训”“中小学校长队伍建设”改革与发展的政策文件，最终形成了19份政策文件样本库。

(二)中小学校长培训政策分析框架

政策工具作为连接政策目标和政策实施之间的“桥梁”，是保证政策决策者的价值选择转换为政策行动者的行动措施的重要方式和手段[3]。由于学者基于不同的立场和视角，对政策工具的维度划分也有所不同，如麦克唐奈和埃尔莫尔是基于达成目标的视角，将政策工具划分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具以及后期增加的劝告型工具[4]；豪利特和拉米什是基于政策的强制性程度将政策工具划分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具[5]；本研究在麦克唐奈和埃尔莫尔工具分类的基础上，构建三维度分析框架对所选择的中小学校长培训政策进行分析，其包括政策工具(X维度)、培训的主要层次(Y维度)、政策演变阶段(Z维度)(见图1)。

图1 中小学校长培训政策的三维分析框架

1.X维度：政策工具维度

政策工具是将中小学校长政策转化为具体行动，实现中小学校长专业发展的手段和方式。本研究选用的政策工具维度包括命令型、激励型、劝告型、能力建设型以及系统变革型工具。命令型工具是指政府为达成政策目标，而利用权威对某种行为进行约束、强制和要求，词语一般包括“法规”“要求”等。激励型工具是指为了加快政策的贯彻落实，利用奖励、经费补贴等优惠形式对与促进政策落实的相关行为进行鼓励和支持，词语表示为补贴、奖励等。劝告型工具主要是指政府或国家为了引导政策目标群体的行为、思想以及价值观与政策目标相一致，词语表示为“建议”“呼吁”等。能力建设型工具是指国家或政府为了保证政策文件的贯彻落实，通过经费投入，完善基础设施以及制度供给来支持政策目标群体的参与，词语表示为“制度”“设施”等。系统变革型工具主要是指希望通过政府和个人之间的转移来提高组织运转效率，引发组织结构的变革，从而使政策能够落地实施，词语表示为“建立”“开设”等。

2.Y维度：中小学校长培训层次

通过对1978年以来的19份有关中小学校长培训政策内容的梳理，将Y维度分为三个方面，即中小学校长的任职资格培训、在职校长提高培训以及骨干校长高级研修[6]。任职资格培训是面向新入职的中小学校长所开展的培训，其目的在于提高新任校长岗位职责的能力以及思想政治觉悟；在职校长提高培训面向是具有一定工作经验的校长，其目的在于帮助在职校长更新办学理论和促进专业发展；骨干校长高级研修是面向起示范作用学校的校长，其目的在于培养基础教育改革、教学科研和科学管理的带头人。

3.Z维度：政策演变阶段

为了更好地把握中小学校长培训政策的发展脉络，明确政策工具和内容变化的趋势，本研究将政策的演变阶段作为第三个维度进行分析。以1978年作为我国中小学校长培训的起始节点，中小学校长培训的标志性政策出台作为时间节点，借鉴其他学者已有的研究基础上，将中小学校长培训政策的发展分为三个阶段，即初步探索期(1978—1989年)、规范发展期(1990—2012年)、巩固深化期(2013年至今)。

(三)政策文本编码

基于中小学校长培训政策的三维分析框架，本研究以19份中小学校长培训政策文本中的具体条款为基本分析单位进行编码。首先，对所使用的五大政策工具类型的概念进行严格界定，掌握其深层次的内涵与特征。其次，在编码过程中严格按照“政策编号——章节/具体条款”的形式进行编码处理，将分析单位所使用的政策工具类型纳入对应的政策工具分析类目，对于未使用政策工具的分析单位进行剔除[7]。最终，在19份政策文本中形成中小学校长培训政策文本内容单元编码表，由于文章篇幅限制，仅罗列局部编码内容(见表1)。

表1 中小学校长培训政策文本内容单元编码表(局部)

三、中小学校长培训政策三维框架结果分析

本文按照建构的中小学培训政策分析框架，对政策文本从政策工具、中小学校长培训的主要层次以及政策演变历程阶段进行编码和统计，并利用政策工具的三维分析法进行单维和多维分析。

(一)政策工具维度分析(X维度)

将19份有关中小学校长培训政策按照政策工具的五大类型进行分析，其统计结果表明，在所选用的政策工具五大类型中，命令型工具占据主体地位，使用频次达到50次，占全部工具类型的46%；能力建设型工具使用频次达到29次，占全部工具类型的26%；劝告型工具使用频次达到8次，占全部工具类型的7%；系统变革型工具使用频次达到11次，所占全部工具类型的10%；激励型工具使用频次达到12次，占全部工具类型的11%。政策工具类型的使用在一定程度上可以反映出教育行政部门的偏好和态度以及某一阶段发展的重点。通过上述的数据可知，教育部门倾向于使用命令型工具和能力建设型工具促进和推动中小学校长培训工作的开展。在命令型工具中，教育部门更倾向采用目标设置、规则制定等形式推动中小学校长培训的开展，而对于法律法规方面的制定缺少关注。在使用能力建设型工具过程中，教育部门倾向通过制度建设、设施建设等形式推动培训工作的开展。劝告型工具中，教育部门主要是通过号召鼓励、建议规劝等形式推动培训工作的开展。但通过对政策文本内容的编码分析可知，劝告型工具所使用的比例较少，说明中小学校长培训工作缺乏宣传力度。在系统变革型工具中，教育部门主要通过机构设置、权力重组的形式推动培训工作的开展。在激励型工具中，教育部门主要通过经费补贴、奖励惩罚等形式推动培训工作的开展，但该类政策工具使用较少，且大部分是通过经费补贴的形式进行，而通过颁发荣誉称号或物质奖励的形式仅在部分政策文本中体现。

(二)中小学校长培训的主要层次分析(Y维度)

通过对所选取的19份政策文本整理和分析，中小学校长培训的主要层次大致可以分为校长任职资格培养、在职校长提高培训、骨干校长高级研修三大类型。通过对政策中培训层次的计量分析可知，19份政策文本中，共有29处涉及中小学校长任职资格培养、在职校长提高培训以及骨干校长高级研修，其中在职校长提高培训拥有绝对的使用比例，出现频次达到18次，占全部培训层次的62%。其次是骨干校长高级研修，出现频次达到7次，占全部培训层次的24%。中小学校长任职资格培训政策的占比较少，出现频次仅有4次，占全部培训层次的14%。计量数据也可以进一步表明，教育部门更倾向关注在职校长提高培训工作，而对中小学校长任职资格培训的关注度较低。中小学校长任职资格培训最早是由1991年颁布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》所提出，该文本对中小学校长的任职条件和基本工作要求作出具体的规定，要求各地应采取有力措施，通过组织岗位培训和日常的政治业务学习及工作锻炼，使中小学校长努力达到任职条件的基本要求。19份政策文本中，仅有2份培训政策能够全面关注到中小学校长的职前培训、培训以及高级研修三个层次，其余的培训政策仅从单个方面对培训作出规定。

(三)培训政策演变阶段的分析(Z维度)

新时期以来，我国的中小学校长培训政策演变阶段主要分为三个阶段。第一阶段为初步探索阶段(1978—1989年)，该时期尚未单独颁布有关中小学校长培训政策，中小学校长培训工作的具体规定主要是依附在教育行政干部培训政策中，直至1989年颁布《国家教委关于加强中小学校长培训工作的意见》，第一次将中小学校长培训工作从教育行政干部培训中剥离，形成较为完整的培训指导的框架。这一时期中小学校长培训工作发展较为缓慢，培训政策的数量较少，仅有2份政策文本对中小学校长培训工作的开展作出较为具体的规定和要求。第二阶段为规范发展阶段，随着教育体制的改革和完善，中小学校长培训工作受到更多的关注，培训政策数量呈上升趋势。该时期的中小学校长培训政策不仅关注在职校长的提高培训，而且对校长的任职资格培训和骨干校长高级研修也作出具体规定。如1993年《中国教育改革和发展纲要》提出实施“百万校长培训计划”，实施中小学校长持证上岗制度。第三阶段为巩固深化阶段，该时期的有关中小学校长培训政策数量有所减少，但总体质量得到不断提升。政策数量减少的主要原因在于巩固发展阶段中，校长培训工作逐渐完善，我国中小学校长培训制度正式形成，而总体质量得到提升的原因在于中小学校长专业标准的确立。2013年《义务教育学校校长专业标准》明确规定校长应具备的五大理念和六大职责，为以后培训政策的制定提供明确的方向。随着中小学校长培训政策的不断完善，校长培训工作逐渐走向制度化以及专业化。

(四)政策工具和政策类型的二维分析(X-Y维度)

关于政策工具与政策类型的统计结果(具体见表2)显示，政策工具在中小学校长在职提高培训与任职资格培训中的应用频次较高，分别达到50%、41%，而骨干校长高级研修的政策文本使用政策工具的次数较少，占比仅为9%。在中小学校长任职资格培训中，主要是使用命令型工具中的目标设置、政策规定这两种形式，使用频次达28次，占全部工具类型的62%，其规定校长在上岗前，应参加由国家组织开展的中小学校长入职培训，需通过考核获取培训合格证，才能够获得上岗的资格。在中小学校长在职提高培训中，使用占比较大的为命令型工具(35%)、能力建设型工具(35%)以及激励型工具(14%)。首先，在命令型工具使用过程中，要求对全体中小学校长进行一遍岗前培训，以后每五年轮训一次，并将中小学校长培训考核成绩纳入本人档案，作为对其任用、考核、晋级的重要依据之一。其次，在能力建设型工具使用过程中，主要通过形成中小学校长持证上岗制度，校长国培计划等方式推动中小学校长职后培训工作的开展。激励型工具在校长提高培训中使用次数较多，占比达到67%，其主要通过提供培训经费补贴，给予优秀校长荣誉称号等方式来调动在职校长参与培训工作的积极性。在中小学骨干校长高级研修中，使用次数较多的为劝告型工具(40%)，其余工具类型使用次数较少，校长培训政策主要通过宣传和鼓励等方式，呼吁富有办学经验并具有扎实的理论基础和研究能力的中小学校长积极参与到高级研修班进行互相交流与学习。

表2 中小学校长培训政策工具X-Y维度分布统计

(五)政策工具和政策演变阶段的二维分析(X-Z维度)

各类政策工具的运用类型和频次在不同的时间段呈现出不同的特征(如图2所示)，中小学校长培训政策在三个阶段均倾向于使用命令型政策工具，能力建设型政策工具使用频次位居其次。在中小学校长培训政策探索阶段(1978—1989年)，教育部门开展中小学培训工作中，使用命令型工具和能力建设型工具的频次最高，分别占比为47%、29%。受当时经济发展水平的影响，该阶段正处于改革开放的初期，经济水平有所提升，但教育资源仍然相对匮乏，政府则主要通过命令型工具规制执行者或利用价值同化以及将校长的培训与任用、考核紧密结合起来等策略使中小学校长参与培训工作中。在中小学校长培训政策规范发展阶段(1990—2012年)，为保证中小学校长队伍质量，1999年颁布的《中小学校长培训规定》，运用命令型工具对中小学校长的任职条件作出规定，担任中小学校长者应取得《任职资格培训合格证书》，且在任职六个月内应接受任职资格培训，如不能按时完成培训学时或考核不合格，应一年内补正，若期满仍未取得培训合格证书，撤销校长任职资格。随着国民经济的发展，中小学校长培训工作经费投入增加，各级人民政府教育行政部门通过经费补贴、完善培训设施等方式激励中小学校长参与培训。在中小学校长培训政策巩固深化阶段(2013年至今)，2013年《义务教育学校校长专业标准》正式出台，为我国今后的中小学校长培训提供了参考标准。为此，该时期的政策质量得到全面提升，由注重培训对象全面覆盖转变为注重培训质量和内涵的提升。同时，通过对这一阶段政策文本内容的梳理，系统变革型、能力建设型政策工具的使用频次增加，表明教育行政部门逐渐通过机构调整、制度建设等形式推动中小学校长培训工作，如校长培训机构数量的增加，校长影子培训工作的开展等。

图2 政策工具类型在不同演变阶段的分布情况

四、研究结论与建议

(一)研究结论

第一，政策工具的应用呈现多样化、全面化，在不同的演变阶段以及不同类型的政策中都得到充分应用。在中小学校长任职资格培训和在职提高培训政策中，整体来看政策工具在中小学校长培训政策中的运用较为广泛，政策工具类型的形式也具有多元化。其中目标设置、政策规定、制度建设以及经费补贴使用次数较为频繁，而劝告型和系统变革型的引导呼吁、鼓励许可、机构设置以及权力重组等形式使用频次较低。在骨干校长高级研修政策中，劝告型工具中的引导呼吁、宣传鼓励等形式应用较多，命令型工具和激励型工具使用的频次较低，其主要原因在于参与高级研修培训班的校长均是起示范作用学校的骨干校长，参与培训学习的积极性较高。现阶段，我国中小学校长培训政策逐步完善，中小学校长培训工作走向专业化和制度化，培训项目、培训形式多元化以及“中小学校长国培计划”在全国各地全面启动等举措，均表明我国教育行政部门正在努力突破传统政策工具框架，积极探索多样化的政策工具类型在政策中的应用。

第二，政策工具运用结构失衡，政策工具类型的应用存在明显的偏差。通过运用麦克唐奈和埃尔莫尔的工具分类对所选取的19份中小学校长培训政策进行分析可以发现，我国中小学校长培训政策基本覆盖了命令型、激励型、能力建设型、劝告型以及系统变革型政策工具。但从政策的纵向发展来看，在中小学培训政策演变的三个阶段中，命令型工具使用频数较多，占全部政策工具类型半数以上，而其余政策工具类型的应用频次较低，这表明在中小学校长培训政策中命令型工具发挥着主导作用。首先，教育行政部门主要是利用命令型工具的强制性、权威性以及高效性等特点来落实校长培训工作，在中小学校长任职资格培训和在职提高培训政策中，以权威性规定中小学校长应持证上岗，在职校长也须按时完成国家所规定的培训学时，这种命令型政策工具在培训工作开展中发挥着至关重要的作用。其次，劝告型和激励型政策工具在任职资格培训、提高培训以及高级研修中应用频次较少，进一步说明中小学校长培训的宣传动员工作有待加强。最后，系统变革型工具的应用频次有所欠缺，尤其在任职资格培训和骨干校长高级研修政策中，缺乏权力重组，系统机制调整等方式，从而导致中小学校长培训机制不够完善。综上，政策工具在中小学校长培训政策中的应用存在结构性的差异，命令型工具过分使用，造成其他政策工具发挥的作用有限。

第三，政策工具间组合结构不合理，缺乏科学组织配置。通过对选择的政策文本进行仔细研读可以发现，政策工具的应用较为全面和多样化，但政策工具间的组合存在不合理的问题。麦克唐纳和埃尔莫尔的工具分类理论指出，不同的政策工具类型是基于不同的假设、成本、收益、期待效果及其缺陷，因此政策工具的优化组合是基于政策目标并分析政策资源与环境而确定的[8]。在中小学校长培训工作中，更为重要的是健全完善校长培训机制，激发中小学校长的学习效能感。纵观近40年的中小学校长培训政策文本，命令型工具以及能力建设工具贯穿半数以上的政策。虽命令型工具与能力建设型工具的组合，在一定程度上可以保证中小学校长培训工作的顺利开展，但实际未能激发中小学校长的内在学习动机，从而导致培训效果不理想。为此，培训政策中政策工具间的不合理配置，将对中小学校长的内在学习动机和学习效能感产生不利影响，构建科学合理的政策工具组织配置应成为政策制定者所要重点关注的问题。

(二)政策优化发展建议

第一，构建科学合理的政策工具间的组合配置，提升政策工具运用的价值。政策工具间的合理组合可以推动政策目标的达成，而非科学的政策工具间的组合在一定程度限制了政策工具作用的发挥。为此，政策制定者应综合应用各类政策工具，构建科学的政策工具组合，提高政策工具间的协调程度，加强各类型政策工具之间的互补，使其政策获得最高效益，推动各系统的协调发展[9]。首先，在中小学校长培训政策中，科学合理的政策工具间组合应是命令型工具与激励型工具的组合，能力建设型与系统变革型或劝告型工具的组合等。因此，政策制定者在通过权威性的形式要求中小学校长参与培训工作的同时，还应通过加大培训经费的投入和培训工作的宣传力度以及完善培训工作设施条件等方式，发挥激励型和劝告型政策工具与命令型工具综合应用的价值，激发中小学校长参与培训的积极性。其次，系统变革型工具的应用也是不容忽视的，在中小学校长任职资格培训和骨干校长高级研修中，应合理调整能力建设型与系统变革型工具的频次，协调中小学校长培训工作开展的同时，还应调整目前的校长培训制度，完善校长培训基地中心的设施条件以及严格监管中小学校长影子培训工作开展，以提高中小学校长培训工作的质量。所以说，中小学校长培训政策要注重科学合理地利用各类政策工具的不同特性，发挥政策工具间的互补性，打出“组合拳”。

第二，调整政策工具在中小学校长培训政策中的应用比例，协调政策工具在培训政策的结构化分布。在政策文本中，过于应用某种政策工具将对政策的执行力度产生消极影响，优化政策工具内部的比例结构应成为政策制定者所要重点关注的问题。在中小学校长培训政策中，首先，可以适当弱化命令型政策工具在培训政策的应用频次，减少政策规定、法规管制等形式的使用频次，加强目标设定、标准设置等命令型工具的应用。其次，在中小学任职资格培训中，应合理使用命令型工具，提高系统变革型以及劝告型工具的应用，同时积极创新中小学校长培训工作机制，利用权力重组、机构调整等形式对中小学培训工作进行改革和完善。在中小学校长在职提高培训中，政策的制定要均衡政策工具的分布，强化激励型工具在政策中的使用频率，完善校长培训的奖励机制。在骨干校长高级研修中，增加能力建设型工具的应用频次，加大对骨干校长高级研修班的经费投入，同时应及时调整中小学校长培训制度和完善高级研修班的基础设施，为骨干校长参与培训工作提供优质的环境。

第三，健全知德并重的培训工作机制，创新中小学校长培训方式，构建校长“学习共同体”。中小学校长培训工作应立足于立德树人的标准进行，在强化对校长专业化发展培训的基础上注重思想品德的培训。因此，政策的制定要形成以专业发展为导向，以组织管理实践能力和思想品德为重点，以线上线下结合为途径的中小学校长培训模式，健全知德并修和育训的结合机制，努力构建校长培训“学习共同体”。在中小学校长入职培训与提高培训中，可以运用劝告型工具对新入职的校长进行德育培训，以立德树人为方向引导校长的专业发展。目前，培训师资的缺乏成为开展中小学校长培训工作面临的困境之一。为更好解决培训师资短缺问题，校长培训工作可以形成“以老带新”的培训模式，加强新手校长与骨干校长的经验交流，打造校长学习共同体。▲