着眼于中长期发展解决好东北三省人口流失问题

于强　王大为

东北三省具有重要战略地位，关乎国家发展大局。近些年，三省发展相对滞后，人口流失严重，过去十年常住人口减少约十分之一，客观认识和积极应对人口问题对推进东北振兴乃至维护国家安全都具有重要意义。

一、东北人口问题日益严峻

根据“七普”数据，总体看东北三省户籍人口10346万人，较十年前减少约446万人;常住人口9851万人，较十年前减少约1100万人。黑龙江、吉林、辽宁常住人口分别减少约646万、338万、116万，下降比例分别为16.87%、12.31%、2.64%，下降幅度高居全国第一、第二和第四位。从各地市情况看，东北三省共有地级市36个，过去十年常住人口增加的只有沈阳、大连、长春三市，分别增加约96万人、76万人、139万人，其中长春市人口增量还包括新近并入的公主岭市约86万人。其余33个地市人口减量，其中绥化、齐齐哈尔、通化、吉林人口流失尤为严重，四市常住人口共减少约477万人，接近海南全岛人口半数。回顾十年变化情况，东北三省人口流失问题亟需关注。

一是老龄化加深导致人口结构失衡。东北三省生育率长期偏低，2019年人口出生率为6.08‰，不到全国平均水平的三分之二。2020年辽宁、吉林、黑龙江60岁以上人口占比分别为25.72%、23.06%、23.22%，老龄化程度位居全国第一、第三和第四位，进入“深度老龄化”阶段，整体上人口结构处于严重失衡状态，社会活力呈现走低趋势。

二是人才流失造成创新动能不足。东北三省高层次人口遭遇的问题十分突出，近些年高校毕业生本省就业率总体偏低，2019年东北大学、吉林大学本省就业率分别为18.90%、25.08%。同年，复旦大学、中山大学、四川大学本省（市）就业率分别为72.75%、75.76%、50.61%。东北三省产业吸纳能力不足，高校人才外流，导致区域创新缺乏要素支撑，在很大程度上动摇了区域经济的竞争力基础。

三是边境人口下降危及国防安全。东北三省地理区位重要，边境线约占我国边境线总长的22%，涉及边境县（市、区）33个。过去十年间人口减量的边境县（市、区）有31个，减少规模约122万人，其中“珍宝岛自卫反击战”战场周边的虎林市、饶河县两地共减少约7万人;安图一县减少10万人，降幅达45.05%。在东北亚地缘政治长期不稳定的局势下，边境人口流失构成国家安全隐患。

四是人口流失造成财政负担加重等问题。东北三省劳动年龄人口十年间减少约1750万人，加之人口老龄化负担越来越重，多重因素的叠加影响对地方财政造成较大冲击，如果不能深挖根源并采取有效措施加以积极应对，今后东北地区发展形势恐愈趋严峻。

二、东北人口问题的主要成因

近年东北人口流失问题引起社会热议，“气候决定论”“文化决定论”以及各种唱衰东北的论调“你方唱罢我登场”。东北气候和东北文化不是一天形成的，更不是一天突变的。总的来说，东北三省人口流失是一个历史趋势问题，也是一个系统性问题。

一是东北区位战略优势不再，“板块下挫”在所难免。新中国成立后，东北是对苏合作的桥头堡。“一五”时期苏联援建的156个项目超过三分之一布局在东北，东北三省率先快速建立起重化工业体系，成为领跑全国经济的“火车头”。改革开放后，我国开始融入欧美产业体系，东南沿海成为开放发展的前沿，东北区位优势相应弱化，后来随着西部大开发、中部崛起等区域战略以及“一带一路”倡议的陆续推出，东北三省在一定程度上“边缘化”了。2018—2020年，东北三省出口总额下降约18.0%，其中外商投资企业出口总额下降达23.8%。外贸持续下滑，反映出东北地区经济的疲软，而人口流失是“板块下挫”的必然反映。

二是产业生态发育滞后，制约可持续发展能力。东北三省是我国重要的工业基地，根源于计划经济安排，其生产力布局长期依赖大批国有企业，产业方向主要集中在装备制造、汽车、能源、石化等领域，产业结构偏重，产业链较短，本地化配套有限，难以发挥产业集群优势。根据全国工商联发布的2021年中国民营企业500强榜单，东北三省入围企业只有8家，而浙江一省就有96家。从所有制结构上看，民营经济欠发达也是拖累东北发展的重要因素。

此外，东北三省人口流失现象背后还有不容忽视的政治生态问题。东北曾经是计划经济的样板地区，受计划经济体制和官本位思想影响较重，尽管改革开放四十多年，但东北地区总体上还是延续了政府主导型或者说权力主导型发展模式。在市场活力原本就不充分的大背景下，区域发展动能受到较大抑制。

三、应对东北人口问题的关键举措

东北区域约占“胡焕庸线”以东国土空间约五分之一，土地肥沃，产业基础厚实，涉及国家国防、粮食、生态、能源、产业等多方面安全，没有理由不发展好。应对东北人口问题关键在于跳出“就人口论人口”的狭隘思维，优先考虑谋划好中长期战略，锐意改革，谋新求变，采取措施提升区域吸引力、竞争力和创新活力，带动人口这一短周期要素的回流集聚，逐步构建形成新的發展格局。

一是充分利用海陆通道，构建开放发展新格局。立足国内，面向全球，立足当前，面向长远，全力加快建设大连东北亚国际航运中心，利用好地区主要机场和辽宁沿海港口优势条件，强化国内国际贸易联系，重点深化同日韩等国的经贸合作，巩固东北亚地区友好关系。抓住共建“一带一路”重大机遇，引导当地企业向东西两个大方向拓展市场。加强区域协调，统筹谋划大通道建设，切实打开新时代东北发展的战略空间。

二是做强中心城市，大力建设“东北四大都市圈”。充分发挥区位优势和资源禀赋条件，集中力量加强东北三省区域中心城市建设，提升城市能级，利用五到十年时间打造形成大连、沈阳、长春、哈尔滨四大都市圈，大幅增强东北地区经济聚合力和吸引力。抓紧完善都市圈功能，重点加强科教资源配置，加快构建“政产学研金介用”结合的技术转移生态体系，打造区域经济引擎。强化中心城市与周边城市协作机制，利用都市圈辐射能力，逐步带动中小城市和小城镇有序发展。

三是立足产业根基，打造新时代现代化产业体系。贯彻国家发展战略，面向科技前沿、面向主要市场、面向国际供应链体系，夯实东北三省装备制造、汽车、石化、冶金等优势产业基础，一手抓技术与管理升级，一手抓产业链延伸，同步参与国内大循环和国际大循环，深度参与更大区域的竞争与合作。挖掘地方产业资源，培育多元市场主体和创新动能，全面提升本地化配套能力，逐步形成完整的地区产业生态。加快壮大新一代信息技术、高端装备、新能源汽车、大数据等产业，依托制造业，发展绿色金融、现代物流、文化旅游等服务业，促进产业协同发展、融合发展。

四是守住国防安全底线，精准扶持边境地区发展。开展边境人口问题专题调研，加强33个边境县（市、区）人口监测，准确全面及时掌握底数。积极争取国家支持，突破现有政策框框，按照“一县一策”的原则，逐个分析情况，逐一研究办法。通过安排专项资金、开展对口支援等形式，引导边境地区大力发展边境游、民俗游、边境贸易等，带动就业，活跃经济，切实增强边民使命感、荣誉感、归属感、获得感，打牢边境地区发展的底子。

五是大刀阔斧推进改革，不断激发区域创新活力。上下联动，做好政府改革这篇大文章。抓住政府改革这个“牛鼻子”，根据国家战略意图和区域发展需要，着眼于推动发展转型和培育创新动能，构建新时代产业生态和政治生态，指导和推动东北三省政府改革三年行动方案，逐级分解改革任务，加强动态监督考评。先期可在哈长沈大四个区域中心城市开展试点，改革争先、“赛马”破局，为尽快实现东北振兴和高质量发展摸索出一条可行的道路。

（于强，中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部主任。王大为，中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部城市处处长）