推动养老服务体系的投融资机制创新

刘立峰

全国老龄工作会议强调要“加快健全养老服务体系，大力发展居家和社区养老服务，提升机构养老服务质量，补齐农村养老服务短板”。健全养老服务体系的重要问题之一是增加投入，要形成全社会投资的合力，在这个过程中，投融资机制创新就成为重要的保障环节。

一、养老服务供给不足和结构矛盾较多

养老服务供给与需求难以实现有效衔接。截至2020年底，全国共有各类养老机构和设施32.9万个，每千名老年人拥有养老床位31.1张。近年来养老床位数的增长速度远低于经济增长速度，养老床位仅能满足不到半数的老年人需求。另外，结构性缺陷十分明显，高端养老服务供给过度，中低端养老服务质量过低，相当一部分老人难以在市场上找到合适的产品。

针对失能和半失能老人的服务供给不足。数据显示，到2020年，我国60岁以上老年人口超过2.53亿，1.8亿以上的老年人患有慢性病，患有一种及以上慢性病的比例高达75%;失能半失能老年人超过4200万，失能率超过16%。目前，“小”老人照顾“老”老人非常普遍，子女、配偶、保姆是提供服务的主要力量，机构服务占比不高、服务品质也亟待提升。

空巢独居老人社区照护服务缺口巨大。2020年，我国65岁及以上独居老人户共计2540万户，2025年将超过3000万户。这一群体面临在家中摔倒、被困、生病、孤独等无法回避的问题。遇到突发疾病，如何自救，能否及时送医治疗成为独居老人需要面对的一大挑战。孤独也会造成很多的精神和心理问题，老年性痴呆、抑郁症、失眠甚至自杀的风险都会明显增加。

符合技能要求的养老护理人员缺乏。目前，我国养老护理从业人员仅有30万名，养老行业缺口至少有1000万人。养老护理从业人员社会地位及待遇不高，承担繁重体力和脑力劳动，但其收入尚不及保姆或钟点工。养老护理人员年龄普遍偏大，护理能力较低，难以保证服务质量。在待遇水平提高难、职业发展前景不明朗的情况下，养老专业招生非常困难。

农村养老服务问题和难点更为突出。截至2019年末，全国农村老年人1.3亿人，农村老龄化水平达22.5%，远远超过城镇老龄化水平。农村老年人养老问题主要在于年老之后无法再从事繁重的农活，失去赖以生存的主要收入来源，经济压力很大;家庭养老质量不高，缺少充足的物质供给和精神慰藉;社区养老服务落后，缺少社区养老服务的基础设施。

绝大多数养老服务难以实现医养结合。大的医疗机构关注点在常规性医疗服务上，加之医疗资源比较紧缺，对新办养老护理机构的主动性和积极性不高。醫养结合的养老服务机构多数不能刷医保卡，严重影响养老机构业务发展。有些基层医疗机构开展了医养结合业务甚至到养老机构开办分院，但“医保额度”没有得到相应追加，严重影响开展养老服务的积极性。

二、养老服务体系投融资存在机制性缺陷

政府对养老服务的投入力度不够，公益性领域保障程度较差。长期以来，我国政府资金在社会领域投入比例很低，近15年，社会领域政府投资占全部政府投资比例平均只有11%左右，不及交通一个行业的1/2。其中，养老投资比例不到0.5%。这就造成政府心有余而力不足，养老服务的公益性部分保障不了，难以满足老年人的基本需求，从而削弱了政府在这一领域的引领和支撑作用。

落实发展养老服务设施政策乏力，缺位错位越位现象较严重。近年来，养老政策出台的密度明显加大。但原则性的提法多、实质性的措施少，支持政策制定不够精准，没有根据养老特性提出有针对性的办法。在资质审核、医保报销、执业资格等方面仍存在诸多限制。土地政策未考虑养老需求的空间布局特征，养老服务设施难以获得位置较好的地段，对接优质公共服务资源的成本提高，降低了养老机构的吸引力。

养老服务投资资金来源较为单一，影响社会资本进入的信心。除保险、地产等大企业举办的养老服务机构外，多数养老机构仍然依赖政府资金，或依靠政府补助勉强维持生存。社会上的养老服务机构大多规模较小，很难形成与政策性银行、商业银行、证券基金等的合作。由于长期经营效益不好，也难以实现上市融资。产业基金、房地产信托投资基金、债券、PPP等融资工具在养老服务领域发展滞后。

养老服务的投资回收期相对较长，企业投资风险难以控制。养老服务设施项目具有投资规模大、回收期长、投资风险高的特点。养老服务的长期投资和盈利特性与大多数民营企业的发展取向不一致，很难真正吸引民间投资者的关注，因此，无法形成适应养老服务发展的投资供给条件。

乡村土地资源难以充分有效利用，资本下乡存在政策障碍。农村建设（包括养老服务设施建设）靠的是财政资金，社会资本投入严重不足，主要是对运用土地的开发利用存在较多限制。目前，集体经营性建设用地抵押贷款仍然较难，宅基地则不能进行抵押贷款融资。现行农村宅基地制度禁止宅基地和住房自由交易，禁止城镇居民购买农村宅基地和住房。农村土地资源成为“沉睡的资产”，影响了养老资本下乡的意愿。

三、推动养老服务体系的投融资机制创新

（一）强化政府引导和引领作用

科学制定养老服务发展规划。结合各地经济社会发展实际，制定省、市、县（区）、街道（乡镇）四级养老服务总体发展规划。科学制定养老服务机构设施布点规划，明确规定将公益性和准公益性养老机构选址在城市发展的成熟地段，降低其后期运营成本。政府举办的养老机构要实用适用，发挥托底保障作用，重点为城镇“三无”人员和农村五保对象中的老年人、低收入老年人、经济困难的失能半失能老年人提供基本的供养、护理服务。老旧小区应将30%以上的社区配套用房用于养老服务用途。农村地区要依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院、闲置校舍等建设互助性养老服务设施。

（二）加大财政支持力度

建立强制性的供给机制。地方人大要明确财政对公益性养老服务投入的法定职责，确立财政养老投入的保障线。合理界定各级政府的事权和支出责任，最大限度地减少职能交叉重叠。提高财政保障水平。整合归并具有养老内涵的财政分类科目，将财政部和国家发改委专项资金中养老服务的投入比例提高到5%以上。建立失能、半失能老人长期护理服务基金。建立逐年增加的福利彩票公益金投入机制，福利彩票公益金中央统筹和地方留成部分均按一定比例用于养老服务。完善政府采购制度。将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合，优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，加大对基层和农村养老服务的支持。

（三）进一步完善用地政策

城镇政府每年应安排一定数量的储备土地用于养老服务项目建设。将部分闲置公益性用地调整为养老服务用地，社区公共用房优先保证居家养老服务需要。在居住区规划设计中适当安排包括老年公寓、养老机构等功能模块，推进就地养老、在宅养老落地实施。借鉴保障性住房的供地模式，在土地出让时采取打包模式，按一定比例配建老年照护项目。社会资本举办的机构养老设施用地，应针对开发商的行为进行功能细分，开发中高档的养老住宅和公寓，土地供应属于市场化供应;而能为中低收入人群、失能半失能老人配建公益性护理设施的项目，地方政府應该提供一定的划拨用地进行支持。适度放活宅基地使用权，允许农村宅基地部分转让给城镇居民，实现农村居民出宅基地、城镇居民出资金、共同建设新城镇、满足乡村养老服务需求的新局面。

（四）创新金融体系和工具

健全融资担保服务体系。以省市级财政资金为主体，设立企业信用担保基金，重点支持养老服务融资担保机构的发展。以财政资金为引导，鼓励养老服务机构之间通过联合集资方式建立互助担保基金。对利用自有房产、土地开办养老服务的机构，积极通过房产、土地抵押等各类贷款满足其合理融资需求;对租用土地、房产开办养老服务的机构，积极探索租金贷款等产品。推动市、县政府发行一般债和专项债融资，促进养老事业发展。鼓励养老服务企业通过银行贷款、信托、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债。推动保险资金投资养老产业基金、养老基础设施债权计划和资产证券化产品，促进保险机构直接投资养老设施和产业。

（五）加大人才培养和就业扶持

培养专业养老服务人员。支持高等院校、职业技术学校增设养老服务相关专业和课程。大中专毕业生在养老机构从事养老护理工作满3年以上的，给予一定比例助学贷款代偿和学费补偿。依托养老机构建立养老护理人员实训基地。建立健全养老服务和护理的志愿者机制，推行老年服务“时间储蓄”制度。将民办非营利性养老服务机构的养老护理员纳入公益性岗位管理。落实国家关于养老服务从业人员技术等级评定制度的相关规定，实行职业资格认证制度，建立养老服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，逐步提高从业人员收入。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。鼓励执业医师依法依规到养老机构开展多点执业。

（六）大力推进医养结合发展

允许大型养老服务机构设立三甲医院，或兼并三甲医院。支持有一定规模的养老机构内设一级以上诊疗机构。鼓励有条件的医疗卫生机构，特别是基层的医疗卫生机构，开展养老服务，增设养老床位。依托区域性医疗服务资源，建立医疗机构与养老机构的绿色通道，为养老机构提供预约就诊、双向转诊服务。重点提升现有县级供养服务设施的照护能力，增设失能人员生活服务照护单元以及医疗护理、康复服务等医养结合照护单元。选择部分社区卫生服务中心或者站开展试点，重点为社区失能老年人提供居家社区医养结合服务和安宁疗护服务，推进基层医疗机构“互联网+护理”建设。

（作者为国家发展改革委投资所研究员）