全国碳市场运行中的问题分析及政策建议

佟庆　周胜　郭玥锋　钱晶　魏欣旸

全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）是我国实现碳达峰碳中和的重要政策工具，从2015年进入建设筹备阶段。2017年12月，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》明确以发电行业为突破口，率先开展全国碳排放交易体系。2020年底生态环境部印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》和《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，意味着全国碳市场正式进入运行阶段。

一、当前全国碳市场运行存在的问题

（一）市场覆盖范围有限，难以实现全局最优

目前，我国全国碳市场覆盖范围仅涉及二氧化碳一种温室气体、发电一个行业，年二氧化碳排放总量约36亿吨，占全国温室气体排放总量的30%左右、全国二氧化碳排放总量的35%左右。除发电行业以外，我国钢铁、建材、有色金属、化工等六大高耗能工业年二氧化碳排放超过39亿吨，化工行业排放氧化亚氮（另外一种温室气体）超过2亿吨二氧化碳当量，这些行业和非二氧化碳温室气体尚未纳入全国碳市场。

我国电力与六大高耗能工业温室气体排放量合计占全国温室气体排放总量的60%以上，二氧化碳排放量占全国二氧化碳排放总量的72%以上，如果碳市场只覆盖其中半壁江山的单一行业、部分企业、单一品种温室气体进行交易，无法形成对其他行业低碳发展的约束和激励，难以实现跨行业减排成本的最小化。

（二）现有配额分配方法难以实现严格意义上的碳排放总量控制

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表讲话，宣布我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。碳达峰碳中和目标的提出，意味着我国温室气体排放控制的主要指标，需要从单位GDP二氧化碳排放尽快变为二氧化碳排放总量（或温室气体排放总量）。目前全国碳市场的配额总量是由预设的单位产品碳排放量目标（称为行业基准值）乘以每家发电企业的实际产量（发电量和/或供热量）确定的，还不是严格的排放总量控制目标。各个企业碳排放配额之和，是全国碳市场排放总量。当企业的实际产量超过预期目标时，全国碳市场排放总量会突破预期，可能导致各企业都完成总量控制目标，但国家完不成总量控制目标。

（三）数据体系的制度化、标准化工作仍显不足

企业碳排放数据监测报告核查（MRV）体系是准确设定碳市场总量目标、公平分配碳排放配额的重要基础。在全国碳市场启动之前，2013—2015年间国家发改委发布的《温室气体排放核算与报告要求 发电企业》（GB/T 32151.1-2015）等国家标准和指南要求以企业为边界进行排放数据监测和报告的方法，未对主产品生产工序的排放强度和产量等数据提出报告要求，近年国家应对气候变化主管部门在设定碳排放配额分配的行业基准值时需要这些数据，截至目前仍未以国家标准形式统一提出要求，而是每年对全国碳市场的数据报告内容提出要求。据企业反映，每年的数据报告要求都有所不同，导致一些企业和核查机构理解上出现偏差，部分企业不能按时完成数据报送和核查工作，影响工作进度。对同一企业而言，数据报告口径的变化导致不同年份的数据不可比，企业自身难以做出科学决策。

二、导致碳市场问题的原因分析

（一）率先覆盖排放体量大、可操作性强的行业开展尝试

我国碳市场之所以选择发电行业的二氧化碳排放作为切入点，一方面是考虑二氧化碳是我国最主要的温室气体种类、发电行业是我国最大的排放行业的状况，另一方面也考虑了发电行业的能源计量设备较健全，数据质量和准确性高。政府有关部门已计划将全国碳市场扩大到多个行业和非二氧化碳温室气体类别，在碳市场筹备阶段已经积累了建材、有色金属等七大重点行业的基础数据，虽未真金白银地开展多行业的交易，但已初步具备扩大全国碳市场覆盖范围的条件。发电行业在全国碳市场建设和运行工作中先行一步，发现问题可以及时纠正，避免其他行业重蹈覆辙。

（二）当前的配额分配方法主要考虑了企业可接受程度

现阶段基于行业基准值和企业实际产量确定企业碳排放配额、免费发放给企业的方式，主要是考虑尽量避免给企业造成过于沉重的负担，提高企业的可接受程度。行业基准值法是目前国内外公认的最公平的免费配额分配方法，该方法不限制企业的产量，单位产品碳排放量低于行业基准值的企业，越多生产，就可以得到越多的配额;单位产品碳排放量高于行业基准值的企业，越多生产，就需要买越多的配额，由此体现奖励优秀、惩罚落后的政策导向。这种相对宽松的配额分配方法，在未出台国家碳排放总量控制目标之前，可以作为一种过渡安排。

（三）配额分配方法调整导致碳排放数据体系同步调整

全国碳市场配额分配正经历着一个研究和探索、方法不断调整的过程。例如，发电行业的配额分配方法，需要考虑燃料类型、机组类型、冷却方式、热电联产供热比等多种因素的影响，国家有关部门已在全国范围内进行了多次企业试算;每次试算发现问题后，机组层级的数据监测报告核查方法都进行过优化调整，提出了更加明确和细化的数据报告要求。在配额分配方法尚未固化之前，标准化、制度化的碳排放数据体系也难以形成。

三、关于进一步完善全国碳市场的建议

（一）尽快扩大碳市场覆盖范围

当前发电行业有一半左右的企业面临财务紧张的困境，火电行业节能降碳的难度也在增加，开展碳市场可能进一步加大效益不好的火电企业的财务压力。建议加快将水泥、电解铝、钢铁、石化、化工、造纸等重点行业的二氧化碳排放纳入全国碳市场，2030年前纳入化工生产过程氧化亚氮排放。随着碳市场覆盖范围不断扩大，可以通过碳价信号激励跨行业的减排行动，让减排成本相对更低的行业和企业有机会进入全国碳市场发挥作用。

（二）在更加严格的碳市场总量控制目标下完善配额分配方法

全国碳市场运行的大背景已经发生了重大变化，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了碳排放总量控制要求。待我国碳达峰碳中和排放总量控制目标确定后，应采用能源环境经济学综合模型等方法，像“切蛋糕”一样，从全国总量目标中分解出明确的碳市场总量目标，再将配额分配方法与严格的碳市场总量目标形成反馈，考虑在免费分配方法中引入配额总量修正系数，并适时引入拍卖等有偿分配方法，确保配额总量绝不突破预设的碳市场总量目标。整体盈利性不高但国民经济需要的行业多获得免费配额，盲目过剩发展、国家需要调控的行业少免费发放、多有偿分配配额，推动行业结构向着国家战略意图的方向调整。

（三）抓住主要矛盾，夯实碳排放数据体系

全国碳市场每纳入一个新的行业时，要及时发布相应行业的碳排放数据监测报告核查标准。对于钢铁、化工等生产工序和能流特征复杂的行业，在标准制定过程中，一方面要保证可操作性，另一方面要抓住主要矛盾，否则频繁地调整数据报送规则会让企业感到无所适从。借助全国排污许可证管理信息平台、烟气排放连续监测系统（CEMS）等信息化手段，进一步对企业碳排放数据进行评估。

〔基金項目：国家自然科学基金项目“面向碳中和的环境协同治理研究”（编号：72140003），珠海市2021—2022年度哲学社科规划课题（编号：2021YBA029）〕

（佟庆、周胜，清华大学。郭玥锋、钱晶，北京航空航天大学苏州创新研究院。魏欣旸，珠海澳科大科技研究院）