2021年交通建设投资情况分析及2022年建议

刘昭然　马艺菲　汪鸣　马德隆

2021年，全国交通固定资产投资将近3.6万亿元，达到历史最高水平。交通投资的年内增速呈现“增—降—增”的“U”型态势，分区域和省市投资的波动分化程度较大，新型交通基础设施投资逐渐增加。

一、2021年交通建设投资情况

（一）年度投资规模达到历史最高水平

2021年1—11月，我国完成交通固定资产投资（包括铁路、公路、水运和民航，下同）32774亿元，同比增长3.4%，增加1089亿元，预计全年规模将近3.6万亿元，达到历史最高水平。分方式看，铁路全年完成投资7489亿元，稍低于上年水平。1—11月，公路占比和增幅均最大，已完成23926亿元，占同期交通总投资的73%，同比增长6.0%，增加1357亿元。公路方式中，高速公路完成13757亿元，同比增长11.2%，增加1384亿元，是增长最大领域;农村公路完成3816亿元，同比下降12.6%，降低551亿元，是下降最大领域。水运完成1332亿元，同比增长13.0%，增加154亿元，其中沿海投资大幅增加108亿元。民航完成1050亿元，同比增长2.9%，增加30亿元。

（二）年内投资规模季度增速呈“U”型

2021年一季度，全国交通固定资产投资完成5780亿元，由于上年一季度疫情暴发导致的投资基数较低，以及“十三五”结转项目持续推进和专项债等资金政策拉动，同比增速高达53.6%，增加约2000亿元。第二、三季度分别完成交通投资9895亿元和9908亿元，受上年同期复工复产加速和建设投资集中，以及2021年夏、秋季洪水自然灾害和疫情反复的冲击影响，同比分别下降6.8%和6.4%，较上年同期共减少约1390亿元，拉低了一季度的投资增长效果。四季度交通投资开始止降回升，10—11月共完成投资7143亿元，同比增长8.8%，增加578亿元，有力带动了全年交通投资上扬。全年看，交通投资增速呈现了巨幅增长、大幅下降和快速增长的波动演变态势。

（三）分区域和省市投资差别分化较大

2021年1—11月，全国共完成公路水路固定资产投资2.53万亿元，同比增长5.7%。东、中、西、东北四大板块分别完成8215.6亿元、5345.5亿元、11109.6亿元和652.9亿元，分别占到全国同期的32.4%、21.1%、43.9%和2.6%，四大板块同比分别增长0.6%、19.5%、4.0%和3.2%，单位人口投资分别为1455元、1466元、2850元和663元，全国人均投资为1794元;每平方公里投资额分别为89.7万元、52.0万元、16.1万元和8.3万元，全国平均为26.3万元。由此可见，各板块并非整齐划一的正增长，中部增速遥遥领先、东部勉强实现正增长。分省数据更显分化，有10个省份增速超过10%，其中河南、广西、湖南、北京等省市增速超过40%，并伴有12个省市呈现负增长，其中西藏、陕西、内蒙古、天津等省市降幅超过25%。

（四）新型交通基础设施投资渐显动能

2021年，新型基础设施领域紧密对接数字交通发展市场需求，新型基础设施投资建设不断加快。传统基础设施数字化升级持续推进，便民化、智能化设施加快建设，各类综合立体换乘设施、智能运力调度设施更广泛应用，枢纽改造升级建设如火如荼。新型智能交通设施供给不断增加，各地围绕智慧公路、智慧港口、数字航道、智慧机场、智能铁路等加快建设，智慧公路、车路协同相关设施不断投用，江苏、甘肃等多地开展示范项目建设，杭绍甬等智慧高速部分路段开工建设，2021年智慧停车建设投资增长最快，同比超过90%。交通信息平台也正在加快发展，各地围绕交通运输公共管理、交通出行指挥与监测等相关领域，推动了一批交通平台建设项目。

二、2021年交通建设投资情况评价

（一）克服诸多困难下取得的高质量投资

2021年，交通建设投资整体上呈现稳中有增、稳中提质特点，仅铁路、农村公路投资出现下降，其他各方式各领域均呈现正增长，尤其是高速公路领域和中部板块增速均在10%以上。一批重大项目建设取得阶段性的成果，特别是在补短板方面更加精准，川藏铁路等一批战略骨干通道、城市群都市圈交通、综合交通枢纽、绿色智能交通项目加快建设。总体上，2021年交通建设投资成绩较好，而且是在面临新冠肺炎疫情多點多次散发，河南、山西等地遭受极端天气和洪涝灾害严重冲击，资金筹措、环保、用地用海等要素约束加剧，前期工作推进难度大幅增加的压力下实现的，是交通建设需求的有效转化，也是各方联合推进、艰苦努力的成果，实属不易。

（二）高速公路为主体的央地共促型投资

公路是交通投资的主体，高速公路是公路投资的重点。2021年1—11月，公路占到全社会交通投资总量的73%，公路投资中又有57.5%来自于高速公路领域。在投资增量方面，高速公路投资增长1384亿元，而同期全社会交通投资、公路投资仅分别增长了1089亿元和1357亿元。高速公路投资的增长不但弥补了其他部分的下行，还逆势大幅拉升了全社会公路、交通投资。当前，高速公路项目建设审批以地方为主，中央层面提供车购税、预算内资金和专项债等资金补助。可以说，2021年交通投资增长主要来自于高速公路，中央政府支持的补助资金和地方政府主导的高速公路项目做到了很好的配合。

（三）高度依赖新增债务的大规模投资

2008年金融危机以来，交通运输业已持续较长一段时间大规模投资建设，年度投资规模迅速达到2万亿元，突破3万亿元，到2021年约3.6万亿元。行业债务水平也随之连年推高，企业还本付息压力不断增大。截至2020年底，全国高速公路项目债务余额70661.2亿元，是当年高速公路投资额的5.24倍;而国铁集团负债突破5.7万亿元，资产负债率已达到65.6%。疫情又加剧了企业经营和项目运营还贷压力，企业资金缺口不断扩大。2020年，全国高速公路当年收支缺口高达4673.9亿元，较上年扩大2503.5亿元;支出中还本付息占比接近83%。国铁集团净亏损555亿元，还本付息集中期与疫情导致的经营亏损期叠加，几乎没有可投入建设的自有资金，航空公司和支线机场也处于较为严重的亏损状态。

（四）中西部地区为主战场的不平衡投资

东部地区一批经济效益较好的项目动工较早，已陆续建成，中西部地区在建项目比例不断增加。“十三五”期间，交通建设奋力支撑脱贫攻坚和全面小康，进一步提高对革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区建设补助标准，中央财政安排的交通运输资金有78%投向中西部地区。2021年1—11月，西部地区公路水路投资占到全国的43.9%、同比增长4.0%。中部地区增速高达19.5%，增加了873.3亿元，中西部增长贡献率95.1%。而相对经济发达、人口密集、资金实力雄厚的东部仅占到全国的32.4%，同比勉强实现0.6%的正增长。西部地区人均公路水路投资分别为东、中、东北地区的2.0倍、2.0倍和4.3倍。西部项目占比高意味着，在投在建项目的战略性功能和社会性效益增加，同时经营性效益下降，工程单位造价高、一次投入资本金比例增加、中远期运营还债压力大。

（五）交通引领理念下的适度超前性投资

截至2020年底，我国综合交通网突破600万公里，其中铁路营业里程14.63万公里，包括高速铁路3.8万公里，全国公路519.8万公里，包括高速公路16.1万公里。民用运输机场241个，全国城市轨道交通运营里程7703.4公里。高速铁路、高速公路、城市轨道交通里程和沿海港口万吨级及以上泊位数量等一批指标稳居世界第一，高速铁路已覆盖95%的100万人口及以上城市，高速公路基本覆盖20万以上人口城市，民用运输机场覆盖92%的地级市，具备条件的建制村100%通硬化路，邮路和快递服务实现了乡乡设所、村村通邮，交通运输已实现了由“跟跑型”向“引领型”转变。当前我国在建和在役公路桥梁、隧道总规模高居世界第一，投资体量还在高位稳增，意味着我国交通投资在适度引领发展、拉动增长、支撑战略功能的超前性投资方面发挥重要作用。

（六）“铁公机”类项目为主力的传统型投资

当前，我国交通建设投资的主体部分仍是传统“铁公机”项目。新型基建领域，虽然各地纷纷出台了颇具雄心的发展计划，但仍在起步阶段，以示范项目、小范围推进为主，项目投入、产出和资金回收机制还在探索，大规模投入和产出时代尚未来临。新型城镇化建设领域，城际、市域郊铁路等都市圈项目虽有潜力，但受限于项目需求不足、地方资金紧张、前期工作难度大等因素，近期难以成为新的投资增长点。“交通+”综合开发方面，各地积极探索，重庆沙坪坝、深圳福田枢纽等项目成为很好范例，但这类项目对地方政府治理水平要求高、项目前期协调难度大，总体项目数量和体量依然很小。

三、2022年交通建设投资建议

（一）服务稳增长大局，保持交通投资增量提质

一是投资总量要“稳”。服务好经济社会“稳”的大局，适度扩大交通投资总量，但也考虑到行业企业负债还债压力和资金筹措难度大、交通已超前于经济社会发展、财务效益好的项目有限等客观实际，不宜过于扩大和搞“大水漫灌”式建设，而应突出对构建新发展格局和促进区域经济产业发展具有支撑引领效应的项目投资和建设。

二是工程项目要“准”。深挖东部地区潜力项目，精准推动中西部和东北地区畅通引领项目。进一步瞄准财务效益好、建设必要性强和战略上紧迫的项目，针对国家骨干通道待贯通路段、多式联运短板断头环节和守边固边国防项目等，实施精准供给。央地企共同发力，协调前期工作和克服资金筹措困难，推动成熟且必要项目尽早开工建设。

（二）挖掘新领域，培育引导交通投资新增长点

一是要在东部、城市群地区深挖项目投资潜力。推动交通投资重点向中东部地区转移，在地域上向城市群地区深化。针对港澳、长三角等地区“确有必要、早晚要建”的城际、都市圈和城市轨道项目，精准放宽规划建设标准，提前开工部分条件成熟、引领示范效果突出的项目，带动轨道交通投资上量，逐漸成为西部投资下行后新的投资增长接续力量。

二是要大力培育综合开发、新型基建类项目。推动新一代交通控制网、综合交通大数据中心建设，建立综合交通智慧云平台，全面促进交通设施与新技术更加广泛、更深层次的融合。开展超高速轨道交通、车联网等下一代智能交通设施的试验示范。积极协调项目推进过程中的难点，积极引入民间资本和高科技企业，为新增长点创造条件，为新增长极营造环境。

（三）做好跨周期调节，及时识别化解债务风险

一是加快投资机制创新。有效盘活存量资产资源，科学主动引导社会资本特别是中长期和民间资本为交通运输可持续发展提供长期稳定的资金支持。提升投资管理效率、完善项目资本金比例制度，优化中央预算内投资管理使用方式。创新存量融资工具，吸引社会资本，盘活存量资产。

二是多方筹措项目建设资金。研究化解存量资产债务，避免中远期风险集中爆发。发挥国有资本运作优势，鼓励有条件的省份，以盈利能力较强的龙头企业为锚，推进企业并购、交叉持股的资本运作形式，促进各运输方式体系化、规模化运营。鼓励通过企业债、专项债等长周期、低成本融资工具，置换部分存量银行贷款，平滑企业还本付息压力，探索开展基础设施REITs试点。

三是跟踪行业运行。重点关注铁路和高速公路领域债务违约、在建项目资金断链风险。紧盯国家铁路集团、地方融资平台和重点铁路、高速公路项目，层层压实责任，重点关注重大项目建设、重点企业运行，提前储备政策工具箱，做好债务违约和新建续建项目资金断链的预研预判及处置预案。

（作者单位：国家发展改革委运输所）