欧美数字经济立法最新动态、基本特征及对我国启示

王磊　郭琎

围绕平台垄断、数据隐私、网络安全等治理难题以及数字经济发展促进问题，欧美等主要经济体纷纷加快构建促进数字经济规范健康发展的法律政策框架，竞相推进数字经济立法，力求为数字经济创新发展保驾护航的同时，奋力抢占全球数字经济治理话语权。建议立足我国数字经济规范发展战略需要，科学总结和审慎借鉴国际经验和做法，加快完善中国特色数字经济法律体系，为我国数字经济发展和竞争力提升提供坚实的法治基础。

一、主要经济体数字经济立法的最新动态

（一）破除平台垄断，完善竞争监管规则体系

平台垄断和不正当竞争成为数字经济发展面临的突出问题。加强数字经济竞争监管立法，是破解垄断和资本无序扩张的关键举措。

欧盟由行为监管为主转向行为监管与结构监管并重。2016年以来，欧盟先后制定《欧盟平台与商业（P2B）监管条例》《关于提高在线平台交易的公平性和透明度条例》等监管条例，侧重于平台与平台内商户之间交易关系、行为以及算法规则的监管。2020年11月，欧盟正式公布《数字服务法》（DSA）、《数字市场法》（DMA）两部草案，旨在创新临时竞争监管工具（NCT），以“数字守门人”的概念直接推进对平台结构和行为监管。

美国加快平台竞争监管立法步伐。针对互联网平台巨头垄断问题，2021年6月，美国众议院司法委员会通过《2021年平台竞争和机会法案》《2021年美国创新与选择在线法案》《2021年終止平台垄断法案》等六部法案。美国参议院分别于2021年2月和8月提出《2021年竞争与反垄断执法改革法》和《2021年开放应用市场法案》两部草案，旨在全面改革美国反垄断执法框架和理念，增强反垄断执法力量。

（二）促进数据高效流动利用，提速数据隐私治理立法

数据是发展数字经济的关键要素，主要经济体加快隐私保护、数据安全和有序流动等重点领域立法。

欧盟通过明确底线和红线的方式来打造欧洲共同数据空间。2016年，欧盟正式通过《一般数据保护条例》（GDPR）。该法案创设了数据可携权等诸多新权利，为个人数据和非个人数据在欧盟境内外自由流动划定了安全标准和保障机制。2020年11月，欧盟正式公布《数据治理法》（DGA）草案，进一步为欧洲共同数据空间治理提供基本框架，增加对数据中介的信任度，促进数据共享和开放。

美国加快数据隐私立法步伐，实施差别化的数据隐私保护立法。美国早期隐私保护法除对儿童隐私保护严厉外，对一般个人隐私保护规定较宽松，侧重于鼓励个人信息的合法利用。近年来，受欧盟立法及与欧盟等在数字经济领域竞争的影响，美国在州和联邦层面分别推出《2018年加州消费者隐私法》《数据隐私法》《2021年社交媒体隐私保护和消费者权利法》等法案，旨在加强对美国消费者的数据隐私保护。2018年，《澄清境外数据的合法使用法案》将美国执法机构的执法效力扩展至境外。

（三）确保网络安全和治权，完善网络信息安全监管规则

“斯诺登事件”以来，主要经济体加快了信息基础设施保护、网络安全漏洞防范等领域的立法进程。

欧盟持续完善网络安全法律体系。2013年，欧盟颁布《欧盟网络安全战略》，提出了网络安全发展战略和具体措施，成立统一处理网络犯罪的执法机构。2018年以来，欧盟先后制定并实施《网络与信息系统指令》《网络安全法案》，旨在构建欧盟各成员国网络和信息通讯安全体系、增强网络信息安全风险防控能力。

美国坚持网络技术发展与网络安全管理并重，是全球网络安全立法最完善的国家。以1996年《信息自由法》为中心，美国制定了包括《网络安全信息法》在内的几十部法律，构成了美国网络安全法律体系的基本框架。2015年以来，为适应网络安全管理新需要，美国加快了网络安全修法和立法进程，制定或提出了《网络安全法》《美国网络安全素养法案》等众多法律和草案。

（四）抢占数字竞争制高点，探索立法促进数字经济发展

在加快完善数字经济监管规则的同时，主要经济体还在积极推进数字经济创新发展和促进立法。

英国是全球首个且唯一系统性制定数字经济促进法的国家，旨在提升其全球数字经济领导地位。2017年4月，英国颁布替代2009年旧法的全新《数字经济法案》，成为全球首部系统完整的数字经济促进法，旨在平衡技术创新与风险应对、网络开放与安全保障、数据挖掘与隐私保护、数据垄断与有序竞争，构建一个运用技术持续推动经济、社会及政府转型与变革的良性法律环境。

欧盟和美国积极探索人工智能等领域专项立法，引领数字经济未来发展方向。为了《2030数字指南针：数字十年的欧洲路径》战略计划加快实施，2021年4月和9月，欧盟先后提出了《欧盟人工智能法》《欧洲芯片法》等法案。2017年以来，美国国会提出了《人工智能未来法案》等一系列提案，回应算法和人工智能技术可能引发的问题及其对经济繁荣和社会稳定性影响的关注，为人工智能发展和创新创造有利环境。

二、主要经济体数字经济立法的主要特征

（一）监管立法多，发展立法少

面对数字经济平台垄断、负外部性、监管体制和手段难以适应等问题，主要经济体出台了大量的监管法律。全球范围来看，仅英国专门出台了相对完整的数字经济促进法，部分经济体针对特定数字经济前沿领域，制定了相关促进法律和政策。

（二）专项立法多，综合立法少

主要经济体推进数字经济立法，通常都是针对特定问题，诉诸于专项立法。如，针对数据隐私保护，欧盟专门出台《一般数据保护条例》;针对平台垄断，美国众议院制定《终止平台垄断法》。相比之下，面向整体数字经济治理和发展的立法和规则较少。

（三）平台垄断监管由行为监管为主转向行为和结构监管并举

欧盟和美国众多专家和监管机构都认为传统以行为为中心的反垄断框架已经失效，越来越多诉诸于“必要设施原则”“数字守门人”等结构主义理论和概念，强调对大平台施加广泛的公平竞争责任。在监管过程中，也越来越多依赖经济性规制手段，干预主义倾向日渐突出。这在欧盟《数字市场法》《数字服务法》、德国《反限制竞争法》第十修正案以及美国《终止平台垄断法》等法案中，表现得尤为明显。

（四）推进数字经济立法坚持发展与规范并重

数字经济是新一轮国家竞争力构筑的关键力量。主要经济体推进数字经济立法基本都秉持发展与规范并重的理念，强调要在发展中规范，在规范中发展，着眼于长远和自身实际，合理确定监管标准和安全底线，实现守正创新促发展。

三、对我国推进数字经济立法的启示及建议

（一）推进数字经济立法必须立足本国国情和发展战略需要

作为仅次于美国的全球第二大数字经济大国，我国数字经济发展为自身经济高质量发展和全球竞争力跃升奠定了坚实的基础。尽管在发展过程中出现了垄断和资本无序扩张等问题，但是我们在借鉴国际经验的同时，必须更多从构筑国家竞争优势的战略高度，立足我国数字经济发展的实际和提升全球數字经济治理话语权的需要，来推进相关立法和监管工作。

（二）推进数字经济立法可以审慎借鉴国外先进经验和做法

数字经济是开放型经济，各国数字经济立法在很大程度上都具有外溢性，试图应对的问题存在共性特征，因此欧美等主要经济体数字经济立法中很多理念和举措，可以为我国所用，有助于我国破解数字经济发展和治理难题。在推进数字经济立法过程中，不能关门立法、忽略法律溢出效应和示范作用，而应审慎借鉴欧美促进数字经济规范发展的良好规则和先进做法，增强立法的战略性和前瞻性。

（三）推进数字经济立法应把握好立法的时序、节奏和力度

推进数字经济立法是一项复杂的系统性工程，应坚持问题导向和目标导向并重，既要避免过度冒进、一蹴而就、过度干预的风险，也要避免踟蹰不前、立法滞后、监管敏捷性差的弊端。因此，我国推进数字经济立法，应避免在立法价值取向与法律制度设计上走极端，切实把握好立法时序、节奏和力度，稳定好发展预期，避免对市场机制和创新的不当干预，增加发展成本。

（四）应积极推进统一立法，加强数字经济促进法立法进程

抓住我国数字经济的主要矛盾，围绕平台、数据、算法、资本等关键要素，探索制定统一、系统、全面的《数字经济促进法》，构建数字基础设施与连接通路的底线要求与运行标准;合理平衡数据隐私与数据共享、数据跨境自由流动与数据主权、数字经济发展与社会安全稳定之间的长期博弈，走出“头痛医头，脚痛医脚”的个别立法困境，全面提升提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平，为建立我国主导的国际多边主义数字经济促进模式奠定基础。

（作者单位：国家发展改革委市场所）