公共管理视角下危机管理的内涵、挑战与应对

朱磊

绍兴文理学院助理研究员，硕士，研究方向：高等教育管理。

供职于绍兴文理学院元培学院。

从公共管理视角看，当前面临的危机呈现出复合化、复杂性等特征，传统的危机管理模式已难以及时、有效地回应危机治理需求。为此，通过对危机管理面临的现实挑战进行解读，通过激发多元主体参与，探索有效防范、合理化解危机事件的有效手段，推动危机管理向危机治理升级。通过以公共管理为研究视角，对危机管理的内涵、挑战进行解读，从营造多元共治格局、构建智慧治理体系和完善制度防控角度提出应对建议。

危机是现代社会的重要属性，也是影响社会秩序、大众生活的突发事件。为充分适应新的时代环境，做好危机管理，需要制订合理、有效的应急方案，构建科学、动态的危机管理、应急决策机制，在妥善处理突发事件和群体性事件的基础上，实现社会稳定状况的智慧评估。

公共管理视角下危机管理的内涵解读

危机管理是公共管理体系中的特殊形式，也是应对突发事件、危机状态的重要实践。基于危机事件的突发性、不确定性以及对社会产生的广泛影响，需要以公共管理为视角，解读危机管理的内涵与特征，以更好适应全新的公共治理环境。

一、定义解读

美国当代国际政治学家查尔斯·赫尔曼认为，危机是对决策者的优先性目标造成威胁的局势，其局势往往走向决策者的意外方向，并且几乎不为决策者预留决策时间。从公共管理视角看，危机管理是指在公共管理理论指引下，由政府及相关组织采取风险监测、实时预警、科学防控、应急处理和恢复重建等措施，及时预警、有效规避或降低风险灾害的管理实践。

二、特征概述

在公共管理视角下，危机管理既涉及源自自然风险的危机管理，也包含基于社会属性的风险识别、危机应对及社会生态恢复。从公共管理视角看，危机管理主要有以下特征：一是危机管理具有紧迫性。受危机事件的突发性影响，在开展危机管理时，需要快速作出关键反应，实时作出重要决策。二是危机管理具有不确定性。受公共危机的偶然性影响，引发危机事件的问题成因、发展走向呈现出极强的不确定性特征，容易出现连锁反应，需要采取危机监测、预警防范、实时响应与恢复再建等系统化应对措施。三是危害与机遇并存。危机具有极大的破坏性，能够对物质财富、大众精神产生重大创伤。开展危机管理能够在妥善处理危机事件的基础上，发现潜在风险，采取科学、严密的化解措施，获得推动社会发展的独特机遇。四是遵循人本特征。解决危机问题，必须遵循“以人为本”的处理原则，一切措施以维护人类生命安全为前提，通过发挥大众参与危机管理的多元优势，真正回归人本治理。

公共管理视角下危机管理面临的挑战

为充分做好危机管理工作，需要以综合协调为基础，通过完善危机治理程序、引入多方主体，全面拓宽危机治理空间。但是从公共管理视角看，当前社会不稳定性因素不断增多，政府在化解、应对危机管理中的能力相对有限，全面推进危机管理工作面临多重挑战。

一、不实信息与次生舆情引发新矛盾

危机具有突发性、复杂性等特征，对做好危机管理工作提出了更高要求。在融媒体时代，危机信息处理方案、处理进度一旦缺少及时、有效公开，容易造成不实信息传播，引发大众恐慌和舆情危机。一方面，开展危机管理需要充分关注舆情信息，并且及时、谨慎处理和回应。但是，受政府部门危机应对、舆论处理能力相对不足影响，容易出现辟谣不及时、不彻底等问题，进一步增加大众恐慌，引发全新危机。另一方面，危机事件处理易受复杂网络信息渠道影响，出现与危机事件相关的不实信息，增加了危机事件的负面效应。融媒体场景下，信息传播途径多样，由于缺少与危机管理相配套的信息管控机制，容易导致危机实现“从点到面”矛盾升级，从而误导大众的价值认知，增加危机管理压力。

二、政府应对能力不足与危机教育缺位引发新挑战

危机管理具有系统性、人本性等特征，对开展危机管理提出了更高诉求。为充分做好危机管理工作，需要从人本角度出发，通过提高政府公信力，构建协同治理框架，有效消除公众恐慌，降低危机事件的负面影响。第一，大众危机应对经验明显不足，且缺少系统化的危机教育机制，影响了大众参与危机管理的积极性与实际成效。大众多以盲目、被动的方式参与危机管理，既增加了有效推进危机管理的难度，也加大了危机造成的负面影响。第二，政府应对危机的能力、经验直接影响危机管理绩效，容易引发新危机。目前，政府部门在开展危机管理时，由于未能建立科学、完善的危机管理模型，增加了有效推进危机管理工作的难度，也影响了政府的权威与公信力。

三、危机持续升级引发新风险

当前社会进入风险社会期，危机源头增多，危机分布领域更加广泛，传统危机与新型危机不断叠加、融合，出现了新的复合性危机，传统单一的危机管理模式已难以有效应对复杂、突变的危机。一是危机体系建设不够完善，部分地区未能形成包含危机预警、识别及化解等完整的危机管理体系，难以快速、有效应对复杂危机。二是对危机管理的认识不够全面，尚未实现从危机管理到危机治理的全面升级。对危机事件的处理与应对偏重于应急管理，容易忽略危机风险识别及防控体系建设。三是危机治理手段相对单一，缺少心理、新闻和智慧技术等危机治理手段的综合应用，影响了危机处理的反应能力与实际效果。

公共管理视角下危机管理的应对策略

新的风险社会场景，对危机管理的架构、治理机制提出了新要求。为此，要以新的危机治理思维为基础，丰富危机管理的理论內涵，充分理解危机治理的现代化诉求，整合多方危机治理力量，以实现危机治理的善治目标。

一、营造多元共治格局：从危机管理走向危机治理

面对新的危机治理环境，要积极重构危机治理机制，通过构建多元主体参与的交互式、有机融合的危机治理格局，全面提升危机治理绩效。首先，为有效应对复杂危机，需要以政府适度放权为基础，尊重多方治理主体的功能、地位，通过引入智慧治理技术，深化治理协作，优化危机决策、应对机制，全面提升政府决策效率，更好满足和应对危机治理的多元需求。其次，在处理相关危机问题时，政府要做好危机处理方案的公开与透明管理，通过减少危机应对政策及方案变更的随意性，提高政府公信力，化解大众的恐慌情绪，妥善应对危机事件。最后，在转向危机治理进程中，要注重发挥公众在危机管理中的独特优势。政府要建立开放式架构的危机决策处理体系，重点做好多元主体的高效动员工作，通过尽可能激发、调动大众参与危机处理的主观动机，将自下而上的大众倡议与自上而下的政府权威有机融合，有效弥补政府治理空白区域，切实提升危机治理能力。

二、构建智慧治理体系：从消极应对危机到主动适应危机

在公共管理视角下，为有效应对危机管理，需要从国家治理体系和治理能力现代化建设出发，通过完善政策工具，引入智慧治理手段，充分融入危机治理的客觀情境，探索治理工具与化解危机决策的融合点，构建高效协同、智慧科学的危机治理共同体，有效适应复杂、多变的危机场景。一方面，注重对危机生成的隐患、成因及内在规律进行研究，构建基于科学应对的智慧危机治理机制。要重视提升政府应对危机不确定性的能力，积极探索危机治理体系与政策工具之间的衔接点，通过完善危机管理问题研判、方案演练等环节，不断尝试新的、科学的危机治理手段，探索危机治理工具的最优搭配方案，全面提升危机治理的实际成效。另一方面，整合多元技术，建设基于大数据平台的智慧危机治理模式。通过合理应用智慧大数据技术，将使危机管理从传统的消极应对升级为新的智慧适应。通过发挥大数据平台的智慧优势，打破数据信息共享壁垒，建立面向不同类型危机的数据库系统，精准收集、分析各类危机信息，为有效应对危机管理提供“预变量”，并为制订危机治理决策方案提供科学依据，实现危机溯源、动态监管和趋势研判等目标。

三、构建制度治理体系：从突发应对走向制度防控

政策、制度与应急方案是构建全新危机治理体系的重要保障，也是高效利用危机治理资源的现实需求。在全面提升危机治理成效进程中，要制定完善的风险治理政策、法律规范，及时控制和预防危机风险。其一，各地区要依托智库、科研机构等力量，深入探索、研究符合地域实际的危机治理模型，对本地区不同类型危机的成因、发展走向及应对方案进行深入研究，通过整合危机治理资源、要素和智慧技术，完善危机防控方案，制定科学完善、动态更新的危机管理应对政策，实现全面预防、协作一体的危机治理成效。其二，围绕危机治理体系和治理能力现代化目标，细化危机治理制度类型。要重视构建包含危机隐患识别、评估和应急机制，危机治理要素的调配、共享机制和危机溯源、问责和决策机制等完善的危机治理制度，有效预防、规避与降低危机事件对社会的负面影响及相关破坏。其三，积极开展常态化、制度化的危机教育及应急动员工作。通过构建完善的危机教育体系，培育公民形成正确识别风险、积极应对风险的必要意识，构建危机教育的微生态。

危机管理是一项动态化、持续性过程，也是关系社会稳定与大众利益的重要管理实践。为有效应对复杂、不确定性的危机问题，真正做好危机管理，需要坚持政府的主导作用，通过构建复合共治的危机治理模式，完善风险评估及防控体系，引入心理、智慧技术及危机教育等多元治理手段，全面提升危机治理效能。（基金项目：浙江省高等教育教学改革项目：“应用型建设背景下的独立学院校企合作模式的研究与实践”，项目编号：jg20160262 ; 浙江省“十三五”第二批教学改革研究项目“基于OBE理念的地方应用型高校专业综合改革研究与实践探索”，项目编号：jg20190660。）