发展中国家特殊与差别待遇SDT

林桂军

十分高兴给我一次机会听听不同的声音，我上来之前王会长跟我讲，2021年是学会成立40年，40年要是坐那儿一想，一幕一幕地走，有很多故事和经历。总体我觉得国际贸易学会是在促进我的成长，从一个年轻不太懂事的小伙子，今天变成一个老头。然后刚才跟王会长比，我说咱俩谁显得老？他说肯定是我显得老，他可能老喝茅台酒，所以显得比我更年轻。

我找了一些照片，这个是30年的时候，2011年在对外经济贸易大学举行的类似于今天这个会，可以看到场面之宏观。那么今天再次对国际贸易学会成立40周年表示祝贺。今天由于时间，我尽量讲短一点，因为已经到这个时候了，大家还在坚持，我主要讲一下WTO关于发展中国家特殊与差别待遇，我就简称SDT。我们有一个建议跟国外的人一块儿给WTO，通过T20，就是智库20，提给WTO了，大致的我们的思想跟这个差不多，但是每一个人都有自己的想法，都有不同的地方，現在这个问题可能在国内还没有达成共识，国家也没有下决心要推进这个过程。

但是如果说我们被动的，老是让人家出牌然后指责我们，而我们不拿出自己主动的方案，以及拒绝参加到这个进程中去，我觉得我们的代价将是很大的。那么当前争论的问题是什么？争论很多问题，那么今天走到哪了？当前争论的问题主要是针对着美国所提出的建议，围绕这个建议大家进行修改，提出不同的意见。

美国的建议有什么样的特征？第一个要制定标准，根据制定的标准，如果你超出了这个标准，那就要一揽子放弃特殊与差别待遇，那么根据美国这个方案，WTO的结构就会发生变化。原来WTO分成三类，发达国家、发展中国家和最不发达国家。那么根据美国的这个分类，最后就变成发达国家+，就是加上一些毕业的发展中国家和一些不能加进去的，剩下的一些发展中国家加入到最不发达国家+这一类，那么从整个的结构将会发生变化。

这样的变化我查了一下文献，它的根据是来自于霍克曼，大概在二几年提出了一个建议，美国实际上对SDT问题非常重视，提出了很多建议，说明他对这个问题还是认真的，但是我不知道拜登是不是如此，到目前为止还没有太表态。那么根据这个，实际上就是围绕着一个是不是应该制定一个毕业的标准？这个“毕业”有两个含义，一，你从发展中国家中毕业，就是你不再是发展中国家了，因为你达到了标准。

第二个“毕业”就是你从特殊与差别待遇条款中毕业，你还是发展中国家，但是你从这些条款里毕业。那么最初美国坚持的是从发展中国家地位中毕业，但是他发现这条路走不通，后来就变了，也没宣称就变了，变了以后就变成你从条款中毕业。那么从条款中毕业，我觉得我们是可以接受的。对于这个美国条款怎么毕业，过去是主动自我决定，我觉得我行就行，我觉得我不是就不是。

那么美国强调要制定标准，对于美国制定标准，大部分WTO成员都反对，认为不可能你制定出大家都能接受的标准。那么中国、印度、南非等10国对WTO的沟通函里边说，自我认定还是过去那个自我认定是最优的方式。挪威、新西兰他们认为制定标准得不偿失，欧盟开始没有支持制定标准，后来也转向支持制定标准，它这个标准跟美国有一个差别就是没有G20指标。那么如果没有G20指标，印度就仍然可以当发展中国家，欧盟有这么大的一个期望，私下跟印度可能有这么一个。

那么也有人认为，如果你坚持不制定标准，代价也是很大的，如果不制定标准，发达国家将继续对发展中国家做出不具体的承诺。第二个，仅对占世界贸易份额比较小的不发达的国家做出具体的承诺。第三个，如果你不制定标准，发达国家可能会自己制定标准，向欠发达国家提供优惠待遇，而如此制定的标准往往可能是不透明的，而且具有较强的政治动机。实际上美国已经走到这儿了，他制定了一套标准，学者们对这个预计还是比较准确。

那么我们国家担心的是什么？最早是我们担心丧失发展中国家这个帽子，现在美国说我不让你丧失发展中国家的帽子，甚至就是发展中国家的待遇问题。那么围绕这个问题，我们担心的第一个，以后如果在对等的基础上和美国进行谈判，和发达国家进行谈判，我们心里没底，所以认为这是个套，如果我们继续往前钻，就钻进了美国的套路。但是美国也强调，他说符合标准的成员应该承诺一揽子放弃特殊与差别待遇，但是如果你有特殊的需要，可以另外谈判，我觉得我们有这一条也就基本上够了。

第二个我们的担心就是脱离发展中国家阵营，最后自己成为一个另类。这个实际上跟我们同时丧失享受特殊与差别待遇的国家很多，有印度、巴西、印尼、南非、土耳其、墨西哥、乌拉圭等等，也不太孤立，也挺强大的。另外还有一点就是我们如果继续把自己作为发展中国家，可能代价也是很大的。其中有一个沟通函是玻利维亚、古巴、印度等那些挺穷的发展中国家给WTO，里面没有中国。

我不知道为什么没有中国，一个是我听说我们没参与，因为这个东西跟上面我们那个差不多。第二个就是人家故意没让中国进来。所以我也不太清楚为什么没有中国，这两个都是发展中国家给WTO的沟通函。对于现状我们怎么分析？做一个简单的，稍微带一点理论的分析，特殊与差别待遇争论的一个问题是这些东西到底有效没效？现在其实大部分都认为特殊与差别待遇对发展中国家的发展没有起到太积极的作用。那么我用这个纵轴表示特殊与差别待遇的有效性，比如用出口的增长速度来表示，那么横轴表示特殊与差别待遇的供给量，供给的数量。

先看第一条线，AA这条线是水平的，AA线，这个线表示什么？如果我要往右移，我不断增加特殊与差别待遇的供给数量，但是无效，对于发展中国家参与全球经济促进出口经济发展没起到任何效益，所以是水平的。这个现象我们可以把它称为就是特殊与差别待遇SDT悲观陷阱，那么再继续增加特殊与差别待遇根本没有什么作用对发展中国家，因此必须改革。因此，2001年多哈回合就是要提高特殊与差别待遇的有效性、可操作性等等，要改革。

那么再看第二条线，通常的情况下我们认为特殊与差别待遇供给越多，给得越多，发展中国家发展得越快，所以我们可能在这条线上，LY这条线上。那么在LY这条线上，由于大家对现状不满意，如果进行改革，可能使我们升到LY’这条线上。就是如果对特殊与差别待遇进行改革，我们可以进一步提高它的有效性，在现有的基础上提升，同样如果说在悲观陷阱的情况下，如果进行改革，我可以实现这条线。

现在假设发展中国家同意跟美国一道，跟发达国家一道提增加更多的特殊与差别待遇的供给，SDT的供给，那么这个时候我们就开始从C这一点上挪到这一点上，由于供给的增大。如果说我们处在陷阱的情况下增大完了以后没用，对发展中国家的经济增长没有太大的影响。但是也许我们在这条线上，那就可以达到E这一点，可以提高发展中国家的，使发展中国家获利，如果我们再进行改革，我们可以达到F，那么现在的现状是什么呢？

美国的这条改革制度使得高收人的大的发展中国家成为净受损者，一点利都没获得，就这些东西让人接受不了，咱们谈判嘛，我主要得点利，你这个方案出来，我一点利都没得到，我是赔的，所以这些国家一般不可能会接受美国这个主张。那么这个时候我们可能就在C这一点上等着，因为不增加SDT的供给，那么这个情况下应该怎么办？如果我们单纯进行改革，不增加任何供给，我们可以达到I这个水平。现在一个妥协的方案就是我们可以部分增加特殊与差别待遇的供给，使它能够达到L这条线上，就是SDT这条线上。

达到这儿以后，如果说我们在陷阱的情况下，我们可以进行改革，可以达到H，如果不在陷阱的情况下，我们再进一步改革，可以达到G这个水平。这个方案要比美国的这个方案，就是让发展中国家全力参与到增加特殊与差别待遇的情况要更优，所以现实的方案应该是折中的方案可能是比较现实的。根据这个我们怎么改？有什么样的办法？第一个改革，第一个条件我们要注意改革有一些约束的条件，我们必须绕过去，有些问题不能碰，碰完了你就走不过去。

什么不能碰呢？就是发展中国家自我认定，我能不能享受特殊与差别待遇，这个事你不要碰，就让发展中国家可以享受，你要是不让他享受了，那就跟你翻天了。第二个，发展中国家一贯都要反对第三方决定他是否能够享受，就是我能不能享受你美国定，或者其他的国家定，或者你某个法来定，他不愿意。再一个是渐进的毕业，我能不能享受，这个过程应该是慢慢来的，这是按照表彰条款，基本上也是这么规定的。随着发展中国家不断发展，能力的不断提升，所以这个描述是一个渐进的过程，这个是符合WTO条款的。

最后一个，别制定标准，制定标准你也过不去，那么在这个约束的条件下，我们可以根据不同的SDT条款的类型采取灵活的做法。那么SDT条款，也就是特殊与差别对待条款根据WTO的分类包括6类，其中这6类里边，最多的是2类，一个是保护发展中国家的利益，第二个是在政策和措施上采取灵活的做法，比如你可以随意地补贴，你可以进行独立的国内的规制，像我们服务业入世的时候是采取了这一条的，那么必须使用最少的条款以增加发展中国家贸易的机会，基本上是呈这么样一个格局。

那么根据这个格局，我们的改革里面要遵循的基本思想，一个是要维护多边贸易体系的稳定，我们不是为了美国的利益，也不是怕美国给我们什么样的压力，但是我们认为这是一个正义的事业，就是维护多边贸易体系的稳定，这个我们中国应该站出来。第二个呢，我们可以考虑接受发达国家提出的取消一揽子免除义务的这个立场，就是以后的享受不是因为我是发展中国家，我一揽子全免责了，欧盟提出这样的建议，我觉得是可以接受的。

那么指导思想的另外一个就是自主决定，聚焦发展中国家真正的需求，好多SDT条款根本不是发展中国家需要的，未来怎么能够提供发展中国家所需要的SDT条款？这是一个难题，那么从而激发发展中国家参与多边贸易谈判的积极性。在进行推进的过程中要倡导公平的原则，我们中国也要有一个公平的原则，这个公平原则具体来讲，前面专家也讲了不歧视、对等是多边贸易体制的一个重要原则、基本原则，实际上不对等也是多边贸易体系的一个重要的原则，就是nonreciprocity，我们往往现实中忽视了，而是跟着美国跑了。

其实nonreciprocity，不对等也是WTO的一个重要的原则，所谓不对等就是不同的国家发展水平不同、发展的需求不同，对谈判的贡献能力也不同，因此one-size- does-not-fit-all，这是一个重要的标准，一个标准不能适合所有的人。我觉得这样的一个区别于美国的对等原则可能对中国更有利，坚持这个与美国的对等原则相对峙，那么现实来看，发展中国家一直也是沿着这条思路来做的，就是一个尺寸不能适合所有人。

那么具体的改革内容和思路就是借鉴WTO贸易便利化协定中成员自主选择的模式，以成员的需求为中心，设计一系列工具，包括能力建设，包括技术援助，包括门槛标准，包括有限的免责等等，然后同条款的履行挂钩，然后灵活的设计SDT条款，这个基本的模式。当我们最初提使用贸易便利化模式的时候，一个反对的声音就是贸易便利化用的是履行协议的期限，其他的很多市场准入跟这个不一样，那怎么办？

根据这个我们可以根据WTO现有的经验，WTO现有的经验实际上在很多条款的执行上已经表现出了差异性，不是每一个成员都按照同一个標准执行的。比如说在市场准入上，出口份额超出某一个门槛的时候，有些国家就可以放弃SDT，或者双免的优惠，比如一些国家可以通过加快，一些国家可以正常的速度来履行协议，也是一种差异的表现。所以增加贸易机会上，不同国家的承诺不是一样的。我们国家人世谈判时间表跟其他成员是不一样的，所以增加贸易机会上，很多做法我们是可以借鉴的。

那么保护发展中国家利益，我们有些也是可以借鉴，由于时间关系，我不具体讲了，能力建设，贸易便利化里面你如果履行不了。我给你提供援助，帮助你达到，然后指导你履行，不同的国家实际上是量身定制的，政策的灵活性，比如说发达国家必须提供英语、法语、西班牙语的翻译，实际上我们国家完全也可以不享受发展中国家特殊的待遇，也就是说我们也可以提供我们相关文件的在SPS条款里边，不同语言的翻译，三种语言。

我们就这一条还被美国指责了，说你们从来也没有提供过，也没有翻译过。同时我们也可以不要求发展中国家给我们提供，这是我们可以做到的。那么这也可以使用灵活的做法，过渡期等等都可以采用灵活的做法。所以我们要借鉴现有的WTO已经实践的灵活的做法，然后针对不同的协议设计不同的模式，履约模式，比如以规制为导向的，我们可以把贸易便利化的模式做法直接应用。那么类似的协议包括比如说投资便利化，包括电子商务，这种以规制为导向的。

那么对于市场准入型的协议，我们减税也可以把它区分成不同的时间表，然后让发展中国家自主来选择，那么现在信息从哪儿来？自主选择不选怎么办？实际上贸易便利化由于发展中国家自主选择是非常成功的，巴西这方面做得也非常好。比如2015年的ITA的扩围条款是选择了不同的实现减税模式，不是大家统一一块儿达成。服务业的准入，比如可以设定条件，如果建立了某项法律制度，那么我就给你提供援助，真心帮助发展中国家实现这个进步，然后也可以区别不同的税目和竞争力进行承诺。

比如巴西的大豆非常强，但是巴西非常穷，大豆就不能享受特殊与差别待遇，巴西可以比较广泛地享受很多其他方面的特殊与差别待遇。比如我们国家制造业比较强，那么我们农业可能要多享受一些，实行这种部门性的差异，然后通过设计门槛标准的方式。同时也可以参照TBT、SPS谈判的模式，在制定条款中允许成员提出自己关注的问题，然后设定解决问题的程序。

有些谈的时候大家比较担心了，对自己的问题，特殊的问题可以提出来，然后设定。实际上在TBT和SPS都已经有了，那么将具有创造性的条款引入周边的模式，未来周边可能是谈判的一个重要的模式，将这些灵活的条款SDT条款注入到周边，可以吸引更多的WTO成员来参与谈判，同时周边的未来也能够修改成多边的协议的形式。

最后一个，允许发达国家提出SDT需求特殊与差别待遇，一个尺寸不能适合所有人的原则同样适合发达国家，每一个国家都有自己敏感的产业，这从许多发达国家保持的税负中就可以看出，很多发展国家保持的税负很高的，而且有差异的，说明他有不同的需求。那么允许发达国家提出自己特殊的SDT需求，设立适当的解决问题的机制，也可以调动发达国家的积极性。

这就是我们对这个建议大致的核心就是拓展贸易便利化，发展中国家自主选择这个模式，根据不同的协议的方式给发展中国家包括发达国家更多选择的空间。

（全文转载自《国际贸易论坛》2021年第三期）