公安机关侦查活动的内部制约机制探析——基于《公安机关办理刑事案件程序规定》修订的视角

吕子逸

一、问题的提出

侦查既是立案活动的必然结果，也是起诉、审判程序得以顺利进行的前提与基础。考虑到这一程序在整个刑事诉讼环节中的地位，以及其内部各类活动的强制性、单方性和严厉性，乃至与个人权利的紧密联系，应当对公安机关侦查活动主体施以监督，这不仅是公安部门依法履职的必然要求，也是侦查程序合理、正当、有效运作的可取选择，还是整个刑事诉讼活动顺利进行和目标实现的重要保障，更是对公民合法权益维护的应有之意。

关于侦查权制约问题的既有研究中，诸多学者均集中于检察监督的视角，鲜有涉及公安机关的内部制约机制，且讨论范围也较为有限。具体来看，殷文洁在《试论公安机关侦查权内部监督的完善》中，除提出强化法治观念、增补法律规范等建议外，还重点论述了公安机关内部各部门关系的厘清与法制部门监督职能的强化。贺小军的《从全面性到法治化：公安法制部门刑事执法监督机制改革省思》则针对法制部门“全面化监督”的现实状况，论证了向“法治化监督”转型的必要性，进而对监督主体、内容和方式的调整提出了相应的设想。此外，毛宁仙《公安机关治安传唤行为法律规制研究》也从增强公安人员执法素养与领导监督责任的层面，对内部制约机制展开了有益的研究。

本文以2020 年《公安机关办理刑事案件程序规定》的第三次修订为切入，在论证内部制约机制存在价值与既有建设成果利弊的基础上，围绕法制部门“监督主导者”地位的确立、内部工作协调机制与外部工作衔接机制的建构进行分析，从监督主体、方式与内容层面，为内部制约机制的完善和侦查权的良性运作提供路径参考。

二、公安机关侦查活动内部制约机制的理论证成

（一）侦查活动中人权保障目标的必然要求

侦查活动，一般涵盖有询问、讯问、鉴定、勘验、检查、搜查等数类情形，相较于居中裁判的审判活动和承上启下的审查起诉活动，侦查活动呈现出准备性和前提性的特征。通过侦查活动的开展，收集证据、查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人，为后续阶段的顺利进行提供必要的基础。基于此类目标，侦查机关针对与犯罪相关的人员或物品，将采取各类强制性手段加以控制、稳固和保管，从而防止人员逃跑或材料灭失等情形的发生。可以说，侦查活动的进行不可避免地与涉及一些人的人身、自由和财产等权益。为确保刑事诉讼活动的顺利进行，相关人员、尤其是犯罪嫌疑人的部分权益不可避免的将受到约束［1］。

然而，2012 年《刑事诉讼法》颁布与“保障人权”理念在刑事诉讼体制中的确立，以及近年来法治国家建设目标的提出，均明确了法律的施行应当以公民权益维护为最终目的。作为与公民基本权益紧密关联的刑事诉讼活动，除满足“惩罚犯罪”的基本目标外，也需在这一过程中确保对公民权益约束的合理与妥当，无论是犯罪相关人员或是其他参与人员，都应当享有诉讼利益不受侵害的权利。正如部分域外国家在其刑事诉讼法中强调的，侦查阶段的犯罪嫌疑人并非罪犯，理应适用“无罪推定”原则对其权利进行保护。同时，对于包括犯罪人员在内的所有人而言，其尊严、权利的维护业已成为现代法治国家与民主社会的基石所在［2］［3］。公民基本权利的保护力度与程序正义的实现程度，应当是中国法治建设与刑事诉讼法治化、现代化的重要评价标准。

诚然，除建国后制定的一系列规范性文件外，自1987 年公安部首次公布《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》，以公布年代加以区分）至今，先后历经三次修订。辩护律师在侦查活动中的参与已实现了由参与困难向法定参与的转化，值班律师地位得以明确，辩护制度有了令人瞩目的成就，人权保障获得了进一步的发展。但也应当看到，2020 年《规定》第52 条列举的数类案件中，辩护律师的参与仍需受到限制，且在这一条款中，侦查机关报请批准的期限已由既往的48 小时增至3 日。同时，第50、55 条的修改，给予了公安机关在发现律师实施干扰诉讼活动，涉嫌犯罪等行为时，向律师事务所、律师协会和司法行政机关报告的权能。此类规定的设置，以及检察机关参与的缺失，将使得辩护权在侦查阶段居于较为弱势的地位，有悖于辩护制度建设的初衷。由于检察机关、审判机关在侦查阶段的监督未完全到位及公安机关主导地位的强势，唯有通过公安机关内部制约机制的建设与强化来规范、约束侦查人员，方可在一定程度上为辩护权提供救济，从而维护侦查阶段诉讼权能的平衡。

由此观之，公安机关内部制约机制的存在，应当是侦查活动正当、合理进行与公民权益保障等目标实现的必然趋势。

（二）公安机关侦查工作规范化的应然方向

在刑事诉讼的发展历程中，自建国伊始到八十年代初期，中国逐步完成了对“以公安为中心”政法体制的变革，建立起以“分工负责，互相配合，互相制约”原则为主导的刑事诉讼体制［4］。在这一原则的指导下，各类诉讼参与主体，尤其是侦查、起诉、审判机关的权能运行、工作开展与诉讼阶段紧密联系。换言之，各诉讼阶段中的负责机关在立足于本阶段工作需求的基础上，加强与其他阶段负责机关工作间的衔接与协调，确保刑事案件的办理在整个诉讼流程中的连贯与通畅，减少信息不对称可能造成的干扰，最终形成了中国特有的诉讼结构——流水作业式的诉讼结构［5］［6］。

在这种线性结构的影响下，中国并未选择大陆法系的侦诉一体化模式，而是建构起了检察机关与侦查机关权能分设的侦诉分离化模式，检察机关对侦查机关进行有限监督。这一模式的存在，使得检察机关难以实质性参与侦查活动，仅可在审查起诉阶段通过退回补充侦查等方式进行事后监督，从而致使侦查阶段中公安机关主导地位的确立与强化，侦查活动呈现出参与主体一元化和权能运作单方化的色彩。在此情形下，为规范公安机关侦查工作的开展，弥补对侦查活动监督，尤其是事前监督和事中监督的缺漏，确保侦查活动进行的高效与合理，公安机关内部制约机制的建构、强化将是现阶段较为合理的选择。虽然，基于主导者的内部性、行政化特征，以及中立地位缺失等因素，内部制约机制相较于其他监督模式存在着公正性不足等隐患。但是，考虑到现阶段外部监督的落实还难以摆脱对内部制约机制的依赖，而内部制约机制的存在作为公安机关依法履职的保障，较之其他机关更具有及时性，有助于防止损害的进一步扩大，也可较好地贴合近年来司法改革中对权力约束的要求。

（三）“以审判为中心”改革的有力补充

自2014 年始，中国先后出台了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》《最高人民法院关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》等文件，期冀通过推动“以审判为中心”的体制改革，明确庭审阶段在“保护诉权、认定证据、查明事实、公正裁判”等活动中的决定性作用①，强化审判权与审判阶段在整个刑事诉讼体制中的权威、核心地位［7］［8］。虽然“以审判为中心”的改革未能完全消除“诉讼阶段论”对诉讼结构造成的影响，但通过强调侦查、起诉阶段仅作为审判阶段的准备阶段，并明确审判活动在案件办理中的核心地位，侦查、起诉、审判机关间的关系逐步趋向于分立、制衡的态势，“等腰三角形”诉讼结构的建设已成为中国刑事诉讼未来发展的趋势所在。

然而，“以审判为中心”改革的推进，除明确和强化审判机关与审判阶段在案件办理的中心地位外，在相当程度上还依托于侦查、起诉阶段的配合与尊重。换言之，线性诉讼结构的存在与司法审查机制建构的缓慢，导致中国在诉讼结构的变革中难以借鉴域外经验，而应当在立足于中国司法体系现状的前提下，将“以审判为中心”作为指导理念，对各阶段、各机关工作的约束与调整，方可为改革的推进提供切实可行的助力。应当看到，“以审判为中心”改革的实质，在于重塑权力间的相互约束状态，防止对权利造成侵害，不能等同于将审判作为一切工作的重心，过于扩张的审判权也绝非法治国家的要求。因此，通过对侦查活动中公安机关内部制约机制的设置与完善，依托公安机关的自我约束，维护侦查阶段应有的正当性与合理性，减少违法侦查行为对后续阶段的影响。可为破除既往的“侦查中心主义”格局，推动“以审判为中心”改革目标在中国司法体系中的确立提供较为可取的补充与协助。

三、2020年《规定》修订后的侦查活动及其内部制约机制

相较于《刑事诉讼法》，虽然《规定》在法律位阶、效力范围等层面均存在相当程度的差异，但鉴于其内容规定的针对性与可操作性，《规定》的存在为《刑事诉讼法》的施行提供了必要的补充与保障，已然成为公安机关参与刑事诉讼活动和具体工作开展的重要指引。2020年《规定》修订后，公安机关侦查活动的变化与内部制约机制的缺陷主要体现于以下方面。

（一）2020 年《规定》对公安机关侦查活动的规制

1.内部规定的扩张

结合对2012 年与2020 年两次《规定》修订内容的比较分析，公安机关通过相关条款的增补与修改，扩张了既有规定的内涵与外延，在一定程度上推动了侦查活动的改革与发展。

（1）审批机制的法治化。公安机关内部审批机制的设置，是依托上下级公安机关之间，以及同级公安机关内部不同部门间在具体工作中的审查核实，对部分工作的开展施以必要的约束。在2012 年修订的《规定》中，这一机制仅在搜查、询问等数类侦查活动中得以运用，且还存在着办案机关自行审批的情况。而在2020 年《规定》修订后，不仅返还财物（第234 条）、通缉（第274 条）等侦查活动被纳入审批范畴之中，且还根据不同冻结对象间的差异性，将冻结股权、保单权益（第239 条）等侦查活动的审批机关由县级以上公安机关扩展至设区的市一级，乃至省级以上公安机关，优化了审批主体的结构。

（2）工作流程的透明化。侦查活动，由于其实施中的内部性与封闭性，长期以来一直为诸多学者所诟病。2012 年修订的《规定》虽然在部分条款中规定了公民见证人的参与和录音录像的运用，但仍受到较大的限制。相较之下，2020 年《规定》通过新增第194 条的方式，明确规定了在“勘验、检查、搜查、辨认、查封、扣押”等侦查活动中公民见证人的运用，并对此类主体的选择设置了较高程度的要求。而第221 条的修改，则将录音录像在侦查试验活动中的应用前提由“存有必要”转换为“应当采取”，推动了侦查活动的公开化。

（3）工作方式的规范化。针对2012 年《规定》部分规定概括化、缺乏可操作性等问题，2020 年《规定》在结合部分司法改革成果的基础上，除明晰证据审查、辨认等活动的内容外②，还通过第231—235 条的增补与修改，明确管理部门的设置（第235 条），增加公安机关侦查人员活动范围的限制，以及依据财物类型对扣押、冻结等侦查活动的开展进行针对化、层级化规定，确保了侦查活动中涉案财物管理工作的规范化。

2.人权保障的强化

从世纪八十年代至今随着2012 年《刑事诉讼法》的修订，“保障人权”理念正式成为刑事诉讼活动开展的基本准则和重要评价标准。作为中国法治建设与整体法律制度现代化的重要标志，对公民权利的保护理应是公安机关侦查活动中新的重心所在。同时，对于这一目标的实现也应有着更为体系化、可操作性的理解，以防止形式化、宣言式设置导致的立法虚化。在2020 年《规定》的修订中，侦查权力制约和公民权益的保护有了较为显著的成果。

首先，2020 年《规定》的第203 条中，增加了在讯问活动开始前，对犯罪嫌疑人诉讼权利的告知以及对无阅读能力的人宣读讯问笔录的规定，有助于减少此类主体因专业知识、经验或是相关能力的缺乏而受到权益侵害情形的发生。同时，第210 条要求公安机关仅可通过“书面、电话或当场通知”三种形式要求其他诉讼参与人提供证言，以及办案人员出示人民警察证等规定，为证人、被害人等主体参与侦查活动提供了必要的保证。此外，对于犯罪嫌疑人近亲属等与案件无关的人员，2020 年《规定》也在第230 条中要求查封、扣押活动在保证侦查工作正常进行的前提下，应当为此类人员保留必要的生活费用和物品。可以说，前述规定的修改与增加，推动了“保障人权”理念在具体刑事诉讼活动中的贯彻与落实。

3.与《刑事诉讼法》缝隙的填补

2018 年《刑事诉讼法》的修订，使得认罪认罚从宽、缺席审判等制度相继成为中国刑事诉讼正式制度之一，并起着日趋重要的作用。诚如部分学者所言，刑事诉讼改革，相较于“孤立状态”的刑法改革，更突显出“流水线结构”的色彩。即：各类改革的落实与推进，需在立足于整体改革目标方向的同时，结合各诉讼阶段、工作和主体的实际状况进行展开，在互有差异的改革措施的共同推进下，确保整体改革效果得以实现。2020 年《规定》第203 条中对犯罪嫌疑人认罪认罚从宽权利的告知，第289 条中对认罪情况的记载和速裁程序适用建议的提出，以及第290 条中公安机关在缺席审理过程中通知控审机关等职责的设置，均可视为刑事诉讼改革在侦查活动中的具体体现。

（二）公安机关内部制约机制运作面临的困境

从上述分析可见，2020 年《规定》的修订，极大地强化了公安机关的内部制约。在整体修改层面，侦查活动的法治化、规范化建设，以及公民权益保护的注重已然成为侦查制度发展的趋势所在，“人权保障”理念逐步落实于侦查阶段中。基于此。考虑到线性结构的变革尚未完成，而辩护制度建设还有待进一步推进，依托公安机关内部制约机制的运作，对侦查活动的进行加以约束，可为前述改革目标的实现提供必要的助力与保障。然而，结合1987—2020 年间以《规定》为代表的各类规范来看，内部制约机制仍有其不足之处，未能满足对侦查活动约束的需求。

1.范围完整性的缺失

《规定》虽历经三次修改，审批机制尚未能涵盖现有的各类侦查活动，侦查机关在辨认等活动的进行中仍存在着未受约束的权力。此类情形的出现，将在一定程度上影响公安机关内部制约机制在部分阶段、活动中运作的效力。同时，对于既有的运作范围，公安机关在《刑事诉讼法》《拘留所条例实施办法》等法律文件中针对内部制约运作范围的设置，或限于对人员构成、审核批准主体和证据合法性等单一化的内容，或限于“存在错误”等概括化术语的设置，抑或是仅处于宣言式制约的状态，缺乏实质性内容规定，不仅自身规定的全面化、综合性未能实现，各文件内容设置相互间也存在差异。因此，在《公安机关执法质量考核评议规定》《公安机关实施留置措施备案规定》受立法位阶影响③，效力范围存有限制的情形下，前述未就内部制约活动的具体工作或实施方式进行深入规定的状态，使得公安机关内部制约机制在具体内容设置方面仍存在重大缺漏，未能完全革除形式化、宣言式制约的问题。而在诸如滥用警械、场所管理不当和重大执法错误等实际侦查工作中，内部制约机制还面临着法律支撑的薄弱，乃至空白［9］。

2.内部制约主体的分散化

历经近四十年的发展后，公安机关内部制约主体基本囊括了监察、人事、审计、督察、法制部门等数个部门。但是，多元化的制约机制行使主体设置并非等同于制约机制行使的全面性与综合性，相较于制约机制行使主体数量的简单增长，注重对各类主体的精细化设置和权能的准确化配置，在协调各方权能的同时，确保整体合力效果的最大化方是这一目标实现的重心所在。侦查阶段公安机关对各类内部制约主体分设的模式，势必将内部制约机制划分至职责迥异、互不隶属的部门中，虽然《公安部关于2004—2008 年全国公安队伍正规化建设纲要》曾尝试实现各类主体制约机制的统一化，但随着2016 年《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》的制订，明确了对不同部门存在职责分工、应当分别履职等内容，使得制约机制分散化状况未能得以实际解决。考虑到前述各机关间并未存在直接的行政隶属关系，在缺乏统一领导主体的情形下，各类工作能否有序、有节开展，问题能否得以精确、妥当处置，制约机制能否得到合理、充分的行使将不可避免地存在疑问。

3.内部制约方式的体系化缺失

结合相关规定分析，公安机关内部制约机制已经形成了警告、警告处分、留党察看、开除党籍等处分方式以及亲自过问、派员监督、专人负责等具体工作模式并存的格局。然而，前述各类制约机制行使方式在运用阶段、范围、效果等方面均存在着较为明显的差异。证件出示、预审、特定机关审批等方式注重于对侦查活动开启的控制，纠正、限期纠正等措施将已开启的侦查活动作为制约对象，亲自过问、派员监督等行为侧重于制约工作具体方式的细化。相较于前述措施而言，行政处分、法律责任追究和国家赔偿等方式更突显对制约机制实质后果的关注；而开除党籍、留党察看等方式则呈现出党内处分的特征。由此观之，前述各类制约方式因实施机关、效果的差异，仅限于对特定阶段、情形的适用，难以独立保证对内部制约工作需求的完全满足。

此外，鉴于公安机关作为行政机关，难免受到“上令下从式”工作模式的影响，缺乏司法机关特有的相对独立地位，完全依托自我约束恐难以保证内部制约机制的有效运作和履职的正当、合理。因此，增强内部制约机制的透明性，构建内部制约机制中公安机关与外部主体的工作协调机制，理应成为内部制约机制改革的方向所在。

四、侦查活动中公安机关内部制约机制的完善与展望

（一）制约机制运作范围的完整性建构

公安机关内部制约机制运作的范围，不仅是这一机制运作目标具体化的重要表现，也是其得以顺利运行的基础所在。因此，对于这一内容的完善，除对既有制度缺漏加以填补外，还应结合新时期、新目标的要求进行适当调整，从而确保内部制约机制运作的全面与综合，体现实质化制约模式改革的成果。具体来看，可分为如下步骤进行：

1.制约机制横向范畴的全面、综合化

鉴于侦查权行使与其各类工作开展呈现出较为明显的强制性、扩张性以及与公民权利的紧密联系性，如若不对这一环节中的各类活动均施以制约，或将因为制约机制的缺漏引发侦查权滥用，危及公民权利和社会秩序，抑或造成各类制约机制在制约侦查活动和维护公民权利中的不平等，导致司法公正性缺失。制约机制调整范围的全面化，理应是运作范围完整性建构目标的前提所在。对于这一内容，可通过对基本法等法律规范的修改，包括《刑事诉讼法》第115—154 条为代表的讯问、询问、勘验、检查、查封、扣押、搜查、通缉、鉴定、技术侦查等各类侦查工作的开展，以及认罪认罚从宽制度和速裁程序的适用均应纳入内部制约范围，保证对类型囊括的全面。

2.制约机制纵向构造的具体、细致化

为革除形式化、宣言式制约的缺陷，制约机制调整内容的选择更需关注各类工作的具体开展方式，进而推动内部制约机制效果的落实。具体来看：

（1）运行标准的法定化。无论是强制措施或是其他侦查工作的开展，均只限于满足法定标准的情形。如若存在对不符合标准者滥用认罪认罚从宽、速裁程序，或是对符合标准者拒绝适用此类措施，抑或是在技术侦查的运用中违反《刑事诉讼法》第150 条要求等情形，均应进行内部制约。

（2）人员构成的特定化。内部制约机制应确保侦查活动是符合法定要求的公安侦查人员，在满足法定人数构成的条件下进行。在发生由公安侦查人员以外的主体实施讯问、询问、扣押等活动，或是其人数构成未满足法定要求时，可进行内部制约④。

（3）制约对象的明确化。考虑到诸如勘验、检查、查封、扣押等侦查措施在运用中均明确规定了对物品、材料、场所的要求⑤。若公安机关侦查人员逾越这一范围对与案件无关的物品进行了查封、扣押，或是对与案件无关联的人员、地点进行搜查、检查的，将受到内部制约机制的规制。

（4）工作方式的规范化。对于公安机关侦查活动的具体开展是否符合法律规定的情形，或也应纳入内部制约的范畴。譬如：在查封、扣押等涉及财物、物品的侦查工作开展中应对被扣押物品的保管方式、状态进行制约，确保此类活动具体实施的正当性和相关证据收集的合法性，贯彻制约机制调整内容具体化、细致化的要求。

3.加强对制约机制调整效果的关注

随着“保障人权”理念的确立以及“以审判为中心”改革的推进，刑事诉讼制度无论在运行方向或是制度构建中均逐步发生调整，对公民合法权益和审判活动需要的关注已是刑事诉讼制度整体发展的应然之势。在此情形下，对制约机制调整范围、内容的变更虽有助于依法履职目标的实现，但对于其他目标而言则效用较为薄弱，乃至处于辅助性地位，有悖于现阶段改革的需求。因此，公安机关内部制约机制运作范围的完整性建构，还应兼顾对其调整效果的关注⑥［10］。

（1）对公民权益保障效果的关注。除通过侦查行为的依法、合理进行以避免对公民权利造成侵害外，内部制约机制还应注重侦查行为的开展是否有助于公民权益维护效果的最大化。譬如：查封、扣押、拘留等措施的采取是否有助于减少对被害方和其他人员权益的威胁，是否可确保后续对受害方赔偿的实现。同时，在公民权益确实遭受侵害时，其是否享有获得值班律师等专业人员的法律服务，能否通过申诉、控告乃至旁听等较为适宜的方式参与内部制约工作，可否知晓自身行为对制约结果的影响并予以监督的权利。

（2）对诉讼活动效果的关注。内部制约机制需确保侦查活动的开展是否以立案活动为基础，促使立案活动与起诉、审判活动相连接，而对不符合立案标准的情形是否及时予以排除。同时，侦查阶段内部制约机制还应当注重侦查活动的开展是否贴合于后续阶段的需要。譬如：侦查阶段证据收集是否合法，是否兼顾了有罪、无罪、罪轻等各类证据；查封、扣押措施的采取能否为后续审判活动的正常进行和判决执行提供必要的帮助。将前述情形归入内部制约的范畴之中，可充分体现刑事诉讼制度整体的效果及侦查环节的效用。

（二）制约主体的明晰与工作机制完善

鉴于缺乏统一领导的多元化制约主体模式和仅依托公安机关内部各部门间的制约模式均存在较为明显的缺陷⑦，对于内部制约主体的选择和工作机制的改进，应立足于内部工作协调机制和外部工作衔接机制的建构。

1.内部工作协调机制的完善

诚然，相较于多元化、分散性的制约机制主体设置模式，单一化的内部制约主体可较好地保证制约机制行使的统一化、针对化、有序化和秩序稳定化。但是，监督合力的形成不等同于制约主体的单一化设置，而是强调各部门工作间的相互衔接、协调和合理分配，在不过分加重某一部门工作负担的同时，实现整体效果的最大化。考虑到内部制约机制所牵涉情形的繁杂，以及此类情形相互间在具体表现、责任追究层面的差异性，完全统一的制约主体难免因工作负担过于繁重而导致工作开展的困难。因此，除继续坚持上级机关对下级机关的监督外，在同级机关间明确必要的主导部门，统一领导内部制约工作，并以其他部门为辅助的“一元多轨式”制约主体配置格局应是较为可取的选择［11］。

在主导机关的确定中，受制于职能的特殊性，人事、审计等部门的工作类型具有特定性，难以完全满足整体内部制约职能的要求。因此，对于这一主体的确定在于督察机构和法 制部门间的抉择⑧［12］［13］［14］［15］。结合此类部门的相关工作规定看，虽然关于督察机构的规定效力位阶较高，但这一机构设置主要在于对公安机关内部活动的制约。相较之下，法制部门除享有内部执法监督权外，还具有着与检察、监察等外部主体进行沟通，并和公安机关内部各部门就制约工作开展进行联系的权能⑨。由法制部门主导内部制约工作，较之于督察机构，可在确保对侦查活动进行制约的同时，依托这一部门的相关职能开展内部协调和外部衔接工作，更贴合现阶段内部制约工作的需求，且也符合相关规定的要求⑩。

综合来看，在公安机关内部制约机制的内部工作协调上，可将法制部门作为主导机关，人事、审计、督察等机构分别负责特定类型的工作。当确有需要内部制约的情形发生时，通过法制部门预先审查或其他机构移送至法制部门审查，确定具体情形后根据各机构间职能的不同进行内部分工，法制部门对具体工作开展进行统一协调和领导，从而构建起较为可行的内部工作协调机制。

2.外部工作衔接机制的建构

对于外部工作衔接机制的构建而言，其目标在于公安机关的内部制约部门如何与检察、监察、犯罪嫌疑人、辩护律师等主体就制约工作进行沟通联系。这一机制的设置，如图一所示，可结合内部协调机制构建的成果，区分为如下步骤：

（1）意见、建议提出与交流机制的建构。构建、完善面向检察、监察部门的联席会议制度、网络工作平台和面向犯罪嫌疑人、辩护律师等主体的网络监管平台、羁押场所工作平台和值班律师等制度，畅通外部主体与内部制约机制主体间的联系渠道，为此类主体主张存在启动内部制约机制的情形和相关信息、材料，以及其向公安机关法制部门或相关机构提出意见、建议、申诉、控告提供便利。

（2）特定情形中的程序参与机制的建构。为便利内部制约工作的顺利开展，减少资源消耗，内部制约机制的运作应在立足于所受理的意见、建议等信息、材料的基础上，以行政审批模式为主。当然，为保证内部制约机制运作的透明性与公正性，可在诸如存在严重危害公民人身、自由等基本权利，或可能造成冤假错案，抑或是存在较大社会影响等情形中，适当借鉴司法听证机制的成果，允许当事人等主体参与、旁听，从而确保工作衔接机制效用的发挥⑪［16］［17］。

（3）处理结果反馈、说明机制的建构。应当将内部制约机制运作的结果通过报告、通知等方式告知检察机关、监察部门、当事人等主体，并说明理由，在保证各方主体参与的“富有意义”和“实质化”的同时，维护内部制约机制的权威性和严肃性。

（4）加强对犯罪嫌疑人、辩护律师等主体权利的维护。相较于检察、监察等公权力监督机关，犯罪嫌疑人、辩护律师不仅在知识、经验、资源配置等方面存在着难以忽视的薄弱状况，此类主体在刑事诉讼中地位的特殊性也进一步加剧了其诉讼活动开展的困难。因此，为保障此类主体能充分、有效地参与内部制约工作，还应立足于《刑事诉讼法》第34—47 条的规定，对辩护权利加以保障。其中，阅卷权、会见通信权与调查取证权的赋予，可为当事人参与内部制约机制提供必要的信息支撑和法律帮助，而提出意见权与申诉控告权的明确，则给予了当事人一方针对违法侦查活动，或是辩护权的行使遭受不合理阻碍的情形时，向管辖机关、管辖机关的上级机关或监督机关提出申诉、控告，排除不必要的妨害，以保障辩护权顺利行使的能力。

此外，对于可能遭受公安机关不当、违法侦查行为而需启动内部制约的被害人、证人等主体，也可参照辩护权的内容设置赋予此类主体查阅案卷材料、提出意见、申诉、控告等必要的权利，确保对不同主体权益的兼顾和外部工作衔接机制建构的完整性。

图1 内部、外部工作机制的建构格局

（三）制约机制行使方式的体系化塑造

为确保内部制约主体设置模式和工作机制改革成果的落实，无论是在具体设置或是运作中，公安机关内部制约均应当着重于对体系结构的精确化、层次化塑造，促使各类方式在彼此区分的基础上，相互配合，确保制约工作在不同阶段、不同案件乃至不同情形中的顺利、有效开展。对于此类改革，主要可从制约措施的阶段化设置和责任追究的层次化配置两个方面进行展开。

1.制约措施的阶段化设置

制约措施的阶段化设置，也即针对侦查程序进行、侦查工作开展各环节的需求，选择特定的方式进行内部制约。考虑到不同阶段中侦查工作的特征、不当侦查行为的危险程度与对公民权利维护等方面均存在较大差异。对这一内容进行阶段化设置是克服内部制约的重复、缺漏，形成相互衔接、协调，具有整合力的制约机制的必然要求。具体来看：

（1）构建以预防为中心的事前制约机制。在侦查工作尚处于启动阶段时，应通过对预审制度的落实与完善，及时发现并遏制不当侦查行为的发生，避免内部制约过度倾向于事后监督。同时，针对具体侦查活动的开展也应设置必要的审核机制或相应的启动条件。譬如：若涉及侦查人员对特定主体、场所、物品进行搜查、检查、讯问、询问时，除对侦查人员身份有法定要求外，还需明确出示相关证明文件；如若涉及查封、扣押、技术侦查、取保候审等与公民人身自由权、财产权、隐私权紧密联系的侦查活动时，除设置清晰的启动标准外，还应增加特定机关的审批制度，以防止此类措施的滥用。

（2）构建以纠正为中心的事中制约机制。对于侦查程序已然开始、侦查活动正在进行但尚未完结的阶段，若发生可能存在不当、违法情形时，可结合《公安机关督察条例》等条款的内容，在法制部门的统一领导下，由督察机构向办案机关采取随警督察、派员督察、专项督察、录音录像等方式。并且，在必要时提出《纠正违法决定书》，责令办案机关纠正、限期纠正，从而及时停止不当、违法的侦查活动或对财物的查封、扣押，实现纠正违法情形与避免损害扩大化的兼顾。

（3）构建以惩戒、赔偿为中心的事后制约机制。在侦查环节已然终结、侦查活动产生最终效果时，考虑到这一阶段中不当、违法侦查行为已经发生，损害后果已然形成。除参照事中制约机制继续提出纠正意见，遏制损害后果扩张外，还应注重对既有损害结果的消除。对于因侦查行为遭受损害的人员、物品、场所，不仅需责令解除强制措施、停止侦查活动，还应要求责任主体采取必要措施使相关场所、物品恢复原状、归还原物或通过发布公告恢复相关人员的名誉；对于财物难以归还和修复，或是涉及公民人身、自由、隐私等权益受侵害的，应责令责任主体赔礼道歉，并依据《国家赔偿法》给予必要的赔偿⑫。

2.责任追究的层次化配置

责任追究的层次化，内部制约的责任追究应根据所涉及的侦查行为的具体情形、程度和要求的差异，由特定机关采取相应的行政处分、党纪处分和法律责任追究。防止对责任主体打击过于轻微或过于严苛，保证此类措施采取的谦抑化、合理化、准确化，贴合于体系化建构的要求。

（1）对于存在轻微违法的情形。在侦查活动尚未开始或侦查措施的采取尚处于初始阶段，未造成实质性损害，抑或是侦查活动已然开始，但其违法行为的程度和危害较为轻微的。譬如：监管场所管理、警械使用未完全满足法律规定，但未对犯罪嫌疑人等主体权利造成损害。可结合《公安部党风廉政建设责任制实施办法》《公安机关内部执法监督工作规定》等文件的内容，经法制部门协调分工后，由党纪、督察机构给予警告、诫勉谈话、批评教育、责令作出书面检查等较为轻微的党纪、行政处分。

（2）对于存在一般违法的情形。侦查活动存有一定程度的违法或涉及对公民一般权利的侵害，譬如：讯问、询问活动中地点选择、笔录制作与认罪认罚从宽制度告知义务的履行存在错误，或是勘验、检查、搜查、辨认等活动中侦查人员的数目、具体构成未完全符合法律规定，抑或是对查封、扣押物品的不当管理行为造成财物受损的。经法制部门查明、核实后，交由督察、党纪执行或自行给予通报批评、停止执行职务、延期晋级、晋职或降低警衔等行政处分，以及严重警告、开出党内职务的党纪处分⑬。

（3）对于存在严重违法的情形。当存在刑讯逼供、暴力取证等对公民人身、自由、财产等权利造成严重损害的违法侦查行为，或发生诸如辨认过程存在指示、暗示情节，鉴定机构不符合法律规定和技术侦查逾越期限、范围、未履行保密义务等严重有悖于《刑事诉讼法》规定的情形时。考虑到此类状况已造成相当程度的损害和危害，除通过法制部门或由人事部门对责任主体给予引咎辞职、责令辞职或者免职、限期调离公安机关、辞退等较为严苛的行政处分⑭，由党纪部门作出开除党籍、留党察看的党纪处分外，还应结合具体情形，依托外部工作衔接机制，通过法制部门与司法机关的交流与协作追究刑事责任。当然，若对受害方依照《国家赔偿法》进行赔偿后，也可向责任主体进行追偿。

五、余论

侦查作为刑事诉讼基本环节之一，这一环节的合法、正当运行和公安机关的依法履职，长久以来均被视为刑事诉讼改革的重心与法治化、民主化、科学化贯彻与否的重要评价标准。2020 年《规定》的修订与具体内容的调整，将在一定程度上促使公安机关逐步消除既往工作中内部性、封闭性的特征，通过公安机关工作与侦查活动公开化、透明化和规范化，贯彻落实“保障人权”等基本理念。因此，以侦查环节中公安机关内部制约机制的发展、问题为视角进行研究，探究公安机关工作与刑事诉讼制度数十年来改革中的趋势、特征与缺陷，应是这一环节依法进行和刑事诉讼改革效果落实不可忽略的部分，并可为其他制度的研究与完善提供较为可取的视角。当然，本文也仅限于对《规定》的规范性分析，尚缺乏实践材料的支撑，这也是未来研究的方向。

注释：

①见《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》第10—16 条。

②具体来看，在第192 条，增加了对证据关联性的审查。而在第260 条中，增加了对物品的照片进行辨认时的要求。

③譬如：2001 年《公安机关执法质量考核评议规定》规定有：“第十六条 公安机关所属执法部门或派出机构具有下列情形之一的，本级公安机关年度考核评议结果应确定为不达标：（一）刑讯逼供致人重伤、死亡或者殴打、体罚、虐待被监管人导致其重伤、死亡的；（二）滥用警械武器致人死亡的；（三）因对监管场所管理不当导致被监管人集体脱逃的；（四）因重大执法过错造成多人重伤、死亡的重大事故的；（五）因黄、赌、毒违法犯罪现象严重或者出现重大执法问题被新闻媒体曝光，经查证属实，造成恶劣社会影响的；（六）被考核评议单位拒绝接受考核评议或者弄虚作假的。”

2002 年《公安机关实施留置措施备案规定》则规定：“第四条 督察部门对留置措施实施情况的现场督察主要包括：（一）法律手续是否齐全并合法有效；（二）是否符合法定时限、法定范围；（三）留置室的管理有无违反规定；（四）有无刑讯逼供或体罚、虐待被留置人员的行为；（五）有无其他违法违纪行为。”

④此类要求见《刑事诉讼法》第118 条的规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人……第132 条……检查妇女的身体，应当由女工作人员或者医师进行。”

⑤具体来看，《刑事诉讼法》规定有：“第128 条 侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查……第136 条为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查……第141 条在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押……”。

⑥部分研究也提出了类似的观点，提出了遵循程序步骤的“尽职”和注重实际效用的“有效果”的区分，虽并未对本文内容进行直接涉及，但仍有其借鉴意义。

⑦缺乏统一领导的多元化制约机制运作主体设置模式不可避免地导致内部制约机制行使的无序、重合与缺漏，未能形成合力监督的格局，阻碍内部制约机制效用的发挥。而受制于公安机关内部工作模式行政化与相对独立性缺失等因素的影响，仅依托公安机关内部各部门间的制约也难以较好地保证制约的公正性和合理性。

⑧部分学者支持督察机构，而其他研究人员则倾向于对法制部门的改造。

⑨《公安机关法制部门工作规范》第59 条规定：“公安法制部门应当向公安机关纪检、监察、信访、人事等有关部门和人民检察院、人民法院等相关单位了解被考评对象的执法情况，作为执法质量考核评议的依据之一。”第60 条规定：“公安法制部门应当及时向本级公安机关领导和上级公安机关法制部门报告执法质量考核评议工作情况和结果，并向本级公安机关执法部门和下级公安机关通报…… ”第64 条规定：“对存在过错的执法行为和案件，公安法制部门应当及时认定执法过错责任，并制作《执法过错责任认定书》和《执法过错责任追究意见书》，报本级公安机关主管领导批准后，移送纪检监察部门处理。”

⑩见《公安部关于2004—2008 年全国公安队伍正规化建设纲要》和2016 年《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》。

⑪近年来审查逮捕听证制度等改革措施的推进，就印证了当事人参与等机制的存在价值。

⑫相关规定可见于2013 年《人民警察法》第50 条，2016 年《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第15 条。

⑬见《公安部党风廉政建设责任制实施办法》第16 条规定：“（七）下达错误决定和命令，下级公安机关执行后发生严重后果或者重大责任事故的，给予负直接领导责任的主管人员严重警告或者撤销党内职务处分，情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。……其它违反本规定第四至十条的行为，情节较轻的，给予批评教育或者责令作出检查，情节较重的，给予相应的组织处理或者党纪处分。”

⑭见2016 年《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第14 条：“作出其他处理的，由相关部门提出处理意见，经公安机关负责人批准，可以单独或者合并作出以下处理：……（七）引咎辞职、责令辞职或者免职；（八）限期调离公安机关；（九）辞退或者取消录用。”