日本老年人力资源开发的经验及启示*

傅 蕾，吴思孝

( 1.上海开放大学 党政办公室，上海 200433；2.浙江开放大学 终身教育研究院，浙江 杭州 310012 )

人口老龄化，是全世界所面临的共同问题。1999年，我国进入老龄化社会的行列，我国老年人口呈现基数大、规模增长快等特征[1]。截至2020年底，我国65岁以上老年人口数量已达1.9亿，占人口总数的13.5%，老年抚养比达19.7%[2]。随着人口预期寿命的延长以及出生率与死亡率的双重下降，我国的老年人口占比将持续逐年递增。据民政部预测，“十四五”期间，全国老年人口数量将突破3亿，整个社会也将从轻度老龄化迈入中度老龄化阶段[3]。实践表明，老龄化程度加重，不仅会导致劳动力老化、人口红利消失，还会给生产消费、收入分配、经济负担、社会活力等方面带来严峻挑战[4]。对此，我国已经将积极应对人口老龄化上升为国家发展战略。2019年，国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确提出要“改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给”，“提高人力资源素质，推进人力资源开发利用，推动人口红利向人才红利转变”。可见，老年人力资源开发势在必行。放眼全球，许多处于深度老龄化的国家，已经在老年人力资源开发方面有所行动。其中，日本作为当今人口老龄化程度最严重的国家，早在20世纪60年代就围绕老年人力资源开发采取了多种举措，多年来积累了丰富经验。我国正处于老年人力资源开发的起步阶段，需要积极学习他国经验，从而有效推动本国老年人力资源开发的实践进程。

一、老年人力资源开发的基本内涵

老年人力资源开发的概念，涉及老年人力资源和人力资源开发这两层含义。

关于老年人力资源，不同的学科有不同的解读。人口学从老年群体的特征出发，认为老年人力资源是老年人群中掌握一定专业知识、具有特殊劳动技能、健康的人[5]。经济学从劳动力所产生的价值出发，认为老年人力资源是具备劳动意愿和劳动能力的老年人[6]。管理学从实际生产投入的要素出发，认为老年人力资源是具有一定劳动能力的老年人在劳动生产过程中可以直接投入的体力、脑力和心力的总和[7]。教育学从人的终身发展出发，认为所有的老年人都可视为老年人力资源[8]。

关于人力资源开发，其概念最早兴起于管理学领域，表现为在现有人力资源基础上，依据组织战略目标、结构变革或者内外部环境的综合分析，通过对员工进行教育、培训、管理等方式来提高员工的知识水平和素质潜能，从而实现对人力资源的利用、发展和调整，为组织创造更大的效益和价值[9]。随后，在伦理学相关理论的影响下，人力资源开发的目标指向发生了变化，开始关注到个体发展和伦理建构，认为人力资源开发不仅在于提高组织收益，还在于提升个体的品德素质、促进人的全面发展，同时有助于形成健康向上的组织群体伦理观，助推社会的文明进步和全面发展[10]。

鉴于此，本研究认为老年人力资源开发是指面向所有已经退休及准退休人员，依据人群特征、社会需求等综合分析，利用学习、培训及文化建设等多种途径，发挥老年人现有优势，提升其素质潜能，提高个体幸福感与获得感，实现群体“老有所为”，促进社会物质文明与精神文明进步的过程。不难理解，就本研究而言，老年人力资源开发的对象是全体老年人，不仅包括退休人员，还包括准退休人员，不仅包括高级人才，还包括非一技之长者，体现了全纳的思想；老年人力资源开发的内容，不仅涉及现有能力的发挥，还关涉到未来潜力的发掘，体现了动态发展的辩证观念；老年人力资源开发的目标，不仅旨在服务社会，更在于满足老年人自身内在需求，体现了和谐统一的理念。

老年人力资源开发概念的厘清，有助于理解日本老年人力资源开发举措的内在意义，同时也有助于明确我国老年人力资源开发的目标与方向。

二、日本老年人力资源开发的主要举措

早在1970年日本就已进入老龄化社会。2013年，日本65岁以上老人占总人口的1/4，并且这个比例逐年攀升[11]。在老年人口不断增多的同时，出生人口却在持续下降。自1995年起，日本就进入了超少子化时期，并且总和生育率不足1.5的状态已持续25年以上[12]。老龄化和少子化共同叠加，造成了养老金和社会资源储备不足等问题。无论是直接用于老年人的抚养费用，还是间接服务老年人的医疗保健费用，都占据着日本财政支出的重头[13]。与社会应对老龄化资源短缺相对应的，是日本老年人工作热情的高涨。他们认为劳动有利于身体健康，并且可以从中得到“老有所为”的满足感[14]66。人口结构的严重失衡、政府财政的巨大压力以及老年人高涨的就业热情，促使日本开启了老年人力资源开发的道路。

（一）以积极老龄化观念奠定老年人力资源开发基础

1.“老有所为”思想深入人心

日本作为世界人口平均寿命最长的国家，也是最早进入老龄化的国家，对于老年阶段抱有乐观态度，充分肯定老年阶段的优势，普及“老有所为”的思想，认为个体到了老年期，完全可以继续参与社会活动，并且鼓励老年人以自己的特长为社会发挥余热，积极开展学习、工作、休闲等各种活动。比如，日本公民馆为老年人开设多种学习项目，背后的思想基础就是保障老年人的学习权与参与权，让老年人与年轻人享有平等地位。日本2016年版《厚生劳动白皮书》的主题“思考克服人口老龄化的社会模式”，就强调了无论多大年纪都能活跃在第一线的终生现役社会的必要性[15]。“老有所为”观念在全社会范围内的通行，为日本老年人力资源开发提供了肥沃的思想土壤。

2.“工作一辈子”理念得以认同

日本社会以及老年人信奉“不工作，会变老”的生存法则。在“人生100年”“工作70年”等思想的宣导下，老年人保持着较强的工作意愿。一项有关老年人日常生活状况的调查显示，日本社会约有55.3%的老年人希望工作到65岁，21.9%的老年人希望工作到70岁[16]。原因在于，他们认为发挥自身的劳动力余热，既能缓解社会层面存在的劳动力短缺问题，又能为自己带来一定的经济收入，是一个利己利他利国的选择。那些“退而不休”的老年人认为，“活一天就要发光发热贡献一天”，一旦脱离工作，不但不利于自身健康，更重要的是意味着自己脱离了社会。“工作一辈子”理念的盛行，是日本老年人力资源开发的观念基础。

3.“错位就业”观念广泛流行

日本社会鼓励老年人树立“错位就业”的观念，以不抢占年轻人就业空间为前提，参与人力资源开发。各项推动老年人力资源开发的政策出台后，遭受了一定程度的质疑，民众担心老年群体的再就业会影响到年轻人的劳动力市场进入。实践表明，老年人并不占用年轻人的就业资源，而是以错位就业的方式来发挥自己的能量。相关研究也表明，老年人返回就业市场后，多数从事的是年轻人不愿意从事的工作[17]。工作形式主要以短期雇佣、临时工和志愿者为主，男性老年人更多从事的是分拣零售等较轻松的工作，女性老年人则更多从事的是保洁、服务行业工作。尤其近几年来，随着照护需求的增加，进入医疗护理行业的老年人也逐年增多[18]。可见，老年人再次进入就业市场，主要以补充市场劳动力的角色出现，进而实现自我价值。

（二）以立体化政策指引老年人力资源开发方向

政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会的政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，具有导向、控制、协调和象征等功能[19]。日本为推进老年人力资源开发，先后出台了一系列政策，主要集中于增进健康、保护失业者、促进就业等方面。

1.以政策增进健康，奠定开发基础

日本政府从健康角度出发，制定了若干政策促进国民健康，具体如表1所示。实践表明，老年人良好的健康状况，一方面有助于他们直接从事形式多样的生产性活动，有效发挥现有能力和提升未来潜能；另一方面也可以减少医疗等资源的占用，减少社会的保障性支出，从而达到节约现有社会资源的目的。可以说，促进老年人健康，能够实现“开源节流”的双重作用。

表1 以增进健康为内容推进老年人力资源开发的政策

续表1 以增进健康为内容推进老年人力资源开发的政策

概而言之，这些有关增进国民健康的政策文本主要体现了3个方面的价值追求：一是增强民众健康意识，提出并普及健康寿命的概念，引导国民树立健康生活理念；二是完善健康管理机制，通过提供保健场所、建立体检中心、开展健康辅导等常规机制，切实发挥健康管理实效；三是建立护理保险制度，通过护理保障、鼓励低龄老年人照顾高龄老年人等措施，免除个人健康保障的后顾之忧，营造老年人贡献养老事业的良好氛围。

2.以政策保护失业者，发挥当下能力

日本通过颁布各种政策来保护中老年人的就业权利。日本经济低迷时期，企业为了节约成本、增强活力，进行裁员，中老年员工往往首当其冲。为此，日本政府颁布了一系列政策，通过规定中老年员工的就业权利，来解决他们失业的后顾之忧，具体见表2。

表2 以保护失业者为内容推进老年人力资源开发的政策

各项保护失业者的政策集中体现了3条主要做法：一是延迟退休年龄。通过多次修订政策，使得员工的退休年龄，从最早的55岁逐步延长至70岁。日本试图通过延长就业年限，来延缓人力资源离开劳动力市场的时间，以促使人力资源得到更大程度的开发。二是确立就业权利。通过政策禁止年龄歧视，保护年长者平等就业的权利，以此保证人力资源能够持续性地发挥作用。三是建立保险制度。日本相关政策规定，65岁以上老年人可以继续加入雇佣保险，并且在失业期能够得到适当的补偿，从而使得老年人力资源得到一定的物质保障。

续表2 以保护失业者为内容推进老年人力资源开发的政策

3.以政策推动就业，开发未来潜能

除了保护失业者以外，日本还通过颁布相关政策鼓励老年人积极进入劳动力市场，或通过参加技能学习实现再就业，具体政策如表3所示。

表3 以促进就业为内容推进老年人力资源开发的政策

概括地说，有关促进老年就业的政策，主要涉及如下3个方面的内容：一是鼓励主动就业。日本将积极就业作为老年幸福生活的必然组成部分，倡导老年人主动参与社会活动，发挥自身专长，并按照自己的意愿积极再就业。二是予以资金支持。日本通过建立“中老年人雇佣开发补助金”等项目，为雇用老年人的企业提供专项经费支持，以提高企业雇用中老年人的积极性。三是提供技术学习渠道。日本规定全社会为老年人提供职业技能学习机会，甚至在员工在职期间，鼓励他们通过持续性学习掌握多种职业技能来储蓄未来潜能，助力员工进入老年阶段后，其才华仍能够得到多途径发挥。

（三）以多层次机构开展老年人力资源开发行动

在多方位的政策支持下，日本政府还设立了各种机构来施行老年人力资源开发的相关政策，如表4所示。这些机构隶属于不同的层级，并且拥有各自的职能：如政府的Hello Work中心，主要为包括老年人在内的所有人提供工作机会；各都道府县设置的老年人就业支援窗口，各大城市和市町村的“银发人才中心”，主要为老年人搭建就业平台，开展职业培训；大中小企业，则为老年人提供广泛、充足、适切的就业岗位。

表4 日本老年人力资源开发机构

这些机构，既包括政府组织，也包括企业，既有来自都道府层面的机构，也有来自市町村层面的机构，形成了错落有致的服务于老年人力资源开发的网格。比如，日本的“银发人才中心”，不仅在厚生劳动省层面设立了老年人才中心协会，还在各地方成立了老年人才中心总部和分中心，形成了三级网络共同服务于当地老年人[20]。值得一提的是，日本的老年人力资源开发机构，不仅注重就业市场与老年群体的匹配与互动，还关注老年人就业技能的再习得。为此，各人才中心和公民馆都提供了相应的培训项目，帮助老年人更好更快地适应就业市场。

在观念、政策、机构3个要素的合力作用下，日本老年人的就业率持续攀升，随处可见银发老人身处劳动岗位的身影。厚生劳动省相关数据显示，日本老年人的就业人数连续16年呈增长的趋势[21]，据估测，65—69岁老年人的就业率到2030年将增加至49.9%[14]62。不难看出，日本老年人力资源开发已然卓有成效。

三、对我国的启发

当前我国已经迈入“十四五”阶段，意味着中度老龄化的问题近在眼前。人口老龄化会给我国经济增长带来一些不利影响：一方面，潜在经济增长率会逐步降低；另一方面，人口增长速度趋缓也会影响消费需求增长，从需求侧对经济增长带来影响。老龄化所带来的问题，如果应对得当，就可以得到缓解甚至成为发展机遇。同为东亚文化圈，作为老年人力资源开发的先行国家，日本的经验与做法为我国相关工作提供了借鉴。

（一）构建老年人力资源开发文化

开发老年人力资源，首先应从价值澄清入手。日本对于老年观和终身劳动观的宣传，为老年人力资源开发营造了良好的社会心理环境。因此，我国也应当从“老年观”“劳动观”和“社会观”这3个方面出发，在全社会范围内营造老年人力资源开发的健康文化氛围。

1.澄清“老年观”

传统的老年观认为，老年阶段是衰落的、消极的，是一味消耗社会各项资源的。实则不然，老年人依然有自身的优势与权利。第一次老龄问题世界大会上发布的《老龄问题国际行动计划》提出：老年人不是社会的包袱，而是全社会、全人类的宝贵财富，同时还是可持续发展的资源，应倡导老年人以积极的、健康的姿态参与社会发展[22]。我国目前虽然也设立了“老年节”，宣扬敬老爱老行为，但是就效果而言还仍显不足，仍需加强对于老年人价值的宣导，引导全民正确客观地认识老年群体：既要尊重老年人在年轻时所作出的贡献，又要积极看待老年人在当下还可能发挥的潜力；既要看到社会具有赡养老年人的责任，又要积极看待老年人愿意反哺社会的热情；既要看到老年人可以创造的物质财富，又要积极看待老年人能够传承的精神财富；既要看到老年人已经具备的劳动能力，也要积极看待老年人通过学习与培训而得以开发的劳动潜能。由此，在全社会形成“老有可为”的积极老年观。

2.宣传“劳动观”

日本老年人力资源开发能够取得良好收效，与日本老年人积极的“劳动观”密不可分，同时也得益于日本“健康工作70年”“人生100年，终身不退休”等理念的宣传。在我国，受“颐养天年”等传统养老文化的影响，无论是老年人本身，还是其他社会群体，仍在一定程度上认为老年阶段应当静养，因而更多关注他们享受家庭与社会发展成果的需求，而忽略了他们参与劳动、参与社会活动的意愿。作为东南亚稻作文化圈的一员，我国自古将勤劳视为传统美德。新时代老年人年轻时持续参与社会生产劳动，具备良好的劳动意识与劳动技能。基于这一文化背景，建议应持续加强终身劳动观的宣传，从健康促进、价值观确立、幸福感获得、自我实现等方面出发，不断增强老年人的终身劳动观念，同时提升全社会的劳动意识，营造终身劳动、全民劳动的文化氛围。

3.提升“社会观”

退休后的老年人由于离开了职业岗位，回归家庭生活、社区生活，组织约束相对较少，自我中心的趋势逐渐增强，与社会的连接也开始日益萎缩。马克思主义哲学提出，社会属性是人的本质属性[23]。无论是作为职业人还是非职业人，同属于社会公民，都应拥有同等的社会参与权利与机会。鉴于此，我国应当加强老年人“社会观”的引导，肯定老年人社会参与的正当性与必要性，倡导“社会的发展离不开老年人，老年人的生存离不开社会”的理念，鼓励老年人从个体中心走向个人与社会双中心，从被动接受走向主动参与，在社会的大舞台上继续扮演有意义、有价值的角色。

（二）制定老年人力资源开发政策

日本老年人力资源开发的最大特征，在于政策的网络化，从健康管理到职业技能培训，再到就业保险，均有所涉及。并且随着时间推移，政策也随之加以修订。反观我国，老年人力资源开发实践刚刚起步，相关政策还有待进一步完善。

1.制定健康管理政策

日本的老年人力资源开发，不完全是对老年人的“价值使用”，同时围绕促进全民健康，制定了健康计划、护理保险、健康增进等方案，对老年人乃至全体人力资源进行“价值保护”。我国的老年人力资源开发，也同样应强调老年人的健康管理与健康促进。目前，我国已经制定了《“健康中国2030”规划纲要》，对促进全民健康提出了指导性意见，但是有关促进老年人健康的政策文本仍然较少，只是在养老方面的政策中有所提及。因此，为增进老年人的健康，还需要配套制定更加全面、适切的政策，内容包括加强健康理念宣传、提升老年人健康素养、鼓励老年人定期体检、配套建立更多健康教育体验基地与市民项目等，如此多管齐下助力实现老年人力资源的保值，从而为老年人力资源发挥作用提供可能。

2.实施延迟退休政策

日本的老年人力资源开发，最直接的举措就是延迟退休。实践证明，这的确是缓解劳动力短缺的有效手段。目前，我国也在着手拟订延迟退休方案，延迟退休政策已经被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，并提出将按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”原则，稳妥实施渐进式延长法定退休年龄政策。在实施延迟退休政策时，可以尝试将退休年龄从具体年龄点扩展至一个退休年龄区间，尤其针对高技能群体，适当延长退休年龄，既让有意愿工作的老年人能够继续参加生产活动，也允许不愿继续工作的老年人享受休闲生活。当然，继续工作的老年人，不应挤压年轻人的就职空间，而是要发挥老年人丰富的经验优势，充当“传帮带”或者“智囊团”的角色。同时，还要建立与现行劳动力准入制度相对应的劳动力退出制度，使得老年人在退休的过程中有一个缓冲期，减轻退休制度上“过山车”式的变化给企业和个人带来的不利影响。

3.完善就业援助政策

在实行弹性退休的同时，还应扩大老年人参与社会活动的机会。对此，日本主要通过岗位资助、鼓励培训以及劳动保障等途径来提供就业援助。我国也同样应当制定相关政策，加大这3方面工作的力度。一是鼓励社会与企业开发适合老年人就业的岗位。岗位开发时，应该关照到全体老年人，既要让高知老年人发挥特长，也要让普通老年人有参与的机会。针对雇用老年人的企业，需要配套资金支持或减免相关税收，通过经费支持制度调动企业的积极性。二是扩大老年人接受培训的机会，丰富老年教育的内容，尤其要增加老年人社会参与课程的比重，围绕着职业技能培训、法律意识、志愿者能力、信息辨识等内容开设课程，开发老年人参与社会活动、参与劳动的潜能。三是健全老年人劳动、就业、保险的配套制度。目前我国的《劳动法》适用对象不包括老年人，这就使得老年人参与劳动缺乏针对性法律条文的保障，因而不利于老年人再次参与劳动力市场。

值得注意的是，在制定政策的同时，也要对政策进行持续性追踪，不断评判政策的效用，为修订政策文本做好准备。

（三）建设老年人力资源开发机构网络

1.专设实体机构

老年人力资源开发，虽然有各项政策的规定和指引，但最终还需要借助具体的机构加以落实。日本参与老年人力资源开发的机构，从中央机关到地方层面，从政府部门到公司企业，都各司其职。目前，我国还没有专门负责老年人力资源开发的部门，抑或还没有相关机构承担起老年人力资源开发的职能。因此，首先，需建立专门负责老年人力资源开发的管理部门，协调各级组织、人事和劳动部门的工作；其次，老年人力资源开发的机构要呈现层级化，即各省、市、区、街镇等都设立相应的部门，并且在业务上实现统一指导；最后，还应当鼓励社会力量建立老年人力资源开发机构，发动非政府组织与非营利机构的力量，建立类似日本“银色人才中心”的机构，赋予其适当的权利，鼓励越来越多的社会团体、公益组织参与到老龄化事业中来，作为开发老年人力资源主体的重要补充。

2.搭建网络平台

信息化时代背景下的老年人力资源开发，必然离不开“互联网+”的策略。我国应当抓住信息化飞速发展的时机，充分利用网络阵地开展工作。目前国内针对老年人力资源开发的网络平台数量有限，这也成为老年人希望发挥余热，但却难觅才能发挥舞台的原因之一[24]。因此，搭建老年人力资源开发网络平台，可以着重考虑以下内容：一是提供信息服务，为老年人提供准确的公共信息，诸如就业渠道、志愿者活动、保险条例和劳动权利普及等信息；二是建立老年人力资源库，登记有意愿参与人力资源开发的老年人信息；三是建立单位信息库，登记有意愿参与此项工作，或者已经参与此项工作的单位信息，这样一方面便于集中进行管理与激励，另一方面也能够发挥示范榜样作用，为老年人力资源开发提供实践案例。

3.鼓励机构联动

老年人力资源开发，单靠某一个机构或者某一方的力量，较难实现可持续发展。日本的老年人力资源开发，不仅仅是政府行为，还吸纳了企业与社区的力量，形成了多方联动的良性局面。同样，我国的老年人力资源开发，也需要社会各界广泛参与，形成各司其职、整合资源、合力共建的态势。其中，政府作为推动老年人力资源开发的最大主体，需要调查老年人的意愿与社会的需求，结合实际情况制定包括弹性退休、鼓励再就业、劳动保护等内容的各项政策、方案。同时，还要投资建立老年人力资源开发的专门机构，建立市—区—街道层面的多级服务网络，从而实现社会需求与老年需求的对接。企业与社区作为老年人力资源开发的主要场所，应当根据市场需求，开发适合老年人的岗位与项目，为其提供发挥“余热”的平台与空间。学校作为老年人力资源开发的重要机构，应当充分利用职业教育资源与老年教育的优势，为老年人提供丰富的渠道信息与实用的就业技能。如此，通过多方共同联动，才能让老年人力资源“动起来”，才能产生应有的价值。在联动的过程当中，还应当注重信息的共享、人员的互动、资源的整合，进而实现“1+1>2”的成效。

正如古罗马著名哲学家、演说家西塞罗所说，“我们生命的每一阶段都各有特色，因此，童年的稚弱、青年的激情、中年的稳健、老年的睿智——都有某种自然优势，人们应当适合时宜地享用这种优势”[25]。老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。老年人力资源，自身蕴藏着巨大的能量与价值。在积极应对老龄化的战略背景下，老年人力资源开发，通过澄传统之观念、制时宜之政策、建各级之机构、集各方之合力，定能变“压力”为“动力”，变“人口红利”为“人力红利”，实现“人力资源大国”向“人力资源强国”的飞跃。