探索高质量发展建设共同富裕示范区之“美丽浙江”的实现路径

作者简介：罗婵，（1987.12-），女，浙江省丽水市，硕士研究生，中级讲师，研究方向：党性教育。

摘要：“高水平建设美丽浙江”是《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见 》的重要内容之一。其中强调要“深化生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度，健全明晰高效的自然资源资产产权制度。”国家公园地役权改革由于其不改变土地所有权，充分尊重合理的人地关系和供役地人的法定权利，是国家公园体制改革的重要环节。丽水百山祖国家公园作为钱江源-百山祖公园的一个园区，在地役权改革中围绕“两山”理念，通过建立土地地役权补偿制度、土地经营权流转制度、地役权激励机制、地役权数字化管理制度，优化特许经营制度，创新地役权不动产登记制度，初步走出了一条“发展与保护循环累积、协同共生”的发展路径，对于探索国家公园走共同发展道路探索具有参考推广价值和启示意义。

关键词：国家公园;地役权改革;共同发展

1 问题提出

中共十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，以改革自然保护领域存在的问题，自此，国家公园建设进入探索阶段。习总书记在党的十九大报告中指出“建立以国家公园为主体的自然保护体系”，指明了我国自然保护地体系的改革方向，启动了自然保护地领域的重大改革。目前全国已设立建立三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、武夷山、神农架、钱江源、南山、普达措、海南热带雨林 10个国家公园的试点，涉及12个省份，总面积约22万平方公里，占陆域国土面积2.3%。

习总书记在第一届国家公园论坛的贺信中曾指出，“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。”实行最严格的保护是国家公园的第一要义。习总书记在《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》中曾指出“结合建立国家公园体制，可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员，从生态补偿和生态保护工程资金中拿出一点，作为他们保护生态的劳动报酬。”国家公园体系试点建设的核心目标是在保护的基础上实现普遍的公共利益，而不是损害保护区和周边社区的原住人民的利益，用高效的管理满足不同利益相关者的合理要求[1]。明确提出要“践行绿水青山就是金山銀山理念，打造美丽宜居的生活环境 ”要“深化生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度，健全明晰高效的自然资源资产产权制度。”[2]

中国的国家公园体制改革已经进行了近5年，虽然取得了显著成效，但与国家公园试点目标仍有差距，进一步推广国家公园试点改革仍有许多困难。中国的国家公园体制试点区有两个突出的限制条件：人与土地，即内部有大量原住民，并且大多数土地使用权不是国有的。2017 年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，明确要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”[3]。

地役权是指“按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益的权利。他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”国家公园地役权改革是指在不改变林地、耕地、园地、宅基地等权属的基础上，建立科学合理的地役权补偿机制和社区共管机制，将集体土地使用权和经营权统一收归国家公园管理委员会，推进国家公园范围内自然资源的统一高效管理。国家公园地役权改革是实现国家公园自然资源统一管理的最有效方法，对于促进科学保护和合理利用自然资源，促进人与自然和谐相处，建设美丽中国意义重大。

目前地役权改革在国家公园中的运用主要存在以下几方面的问题：试点区的主动性和创新性不足，土地确权工作滞后;补偿制度不合理、不到位;改革内容单一，且“一刀切”问题严重;配套制度不到位，改革成果不可持续等问题。对于国家公园集体土地地役权改革的实现路径研究任非常紧迫且任重道远。

2 丽水样本

丽水是长三角生态最高地、全国“两山”理念的重要萌发地和先行实践地。2006年7月，习总书记在丽水调研时提出了“绿水青山就是金山银山，对丽水来说尤为如此”。创建国家公园是落实习总书记对丽水生态文明建设重要嘱托的重大举措。2017年，丽水市开始谋划以凤阳山——百山祖国家级自然保护区为基础创建国家公园;2018年，创成了首个国家公园设立标准试验区;2019年，全市“两山”发展大会明确提出要创建国家公园“优”生态;2020年1月，国家公园管理局致函浙江省，建议凤阳山—百山祖等区域按“一园两区”思路与钱江源国家公园整合为一个国家公园，并于2020年试点结束前一并验收。

百山祖国家公园有国有土地面积 37.66 平方公里，占总面6.50%;有集体土地 541.80 平方公里，占总面积的 93.50%。百山祖国家公园是我国南方集体林地占比高的典型区域。为科学有效解决国家公园集体林地统一管理难题，市委市政府创新出台《百山祖国家公园集体林地设立地役权改革的实施方案》，在不改变土地权属的基础上，建立科学合理的地役权补偿机制和共管机制。探索通过设立地役权的改革，得到省委书记车俊的高度评价，并在考察国家公园建设期间亲自向百山祖国家公园管理机构颁发了全国第一本集体林地地役权证。丽水在不改变集体林地和林木权属的基础上，建立科学合理的地役权补偿机制和共管机制，让农村集体和农户从中获取长期一定的资金补偿收益，同时实现百山祖国家公园范围内自然资源资产的统一高效管理，丽水把地役权改革打造成为生态产品价值实现机制和共同富裕的鲜活样板，成为南方集体林占比较大地区探索国家公园管理机制的一大创新亮点。

2.1 合理实现土地资源管理，以共同发展为导向

2.1.1 建立土地经营权流转制度

针对百山祖国家公园内存在着一些原来流转经营的人工商品成过熟林、投入较大的经济林等农户不愿按地役权报酬标准签订合同的情况，以及坐落在传统利用区、科教游憩区的农户有意愿流转的土地。百山祖国家公园利用租赁、赎买、合作、特许经营等方式对上述土地权属进行协议流转，给予办理国家公园管委会土地经营权流转证，流转后可吸引民营资本特许经营。既能有效破解生态保护与经济发展的矛盾，更是对集体土地地役权方式的一种补充、对国家公园自然资源使用制度的一种创新。同时，可根据公园内居民生产生活条件，选择性开展公园内集体林与公园外国有林置换工作。gzslib202204022153

2.1.2 创新地役权不动产登记制度

根据物权法规定，“设立地役权，当事人应当采取书面形式订立地役权合同。”“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记;未经登记，不得对抗善意第三人。”百山祖国家公园在地役权改革过程中在农户委托后以村为单位签订地役权合同，并同步推进林权落界上图工作。按照“落界一个村登记一个村”的原则开展林权、地役权不动产登记工作。为加快林权落界工作，将林权落界到所有权，林权不动产登记、地役权合同签订、地役权不动产登记均以所有权为单位进行，以后条件成熟后再落界到承包权、经营权。此方法可将地役权补偿金精准发放到所有权宗地或户。

2.2 集补偿、激励、监督为一体，强化功能定位

2.2.1 建立地役权补偿制度

百山祖国家公园在地役权改革中 ，充分践行“绿水青山就是金山银山 ”生态理念，以“惠及当地群众，推动乡村振兴，实现共同富裕”为发展理念，钱江源-百山祖国家公园百山祖管理局与丽水市财政局联合制定了《百山祖国家公园林地地役权补偿收益质押贷款贴息办法（试行）》，对百山祖国家公园林地地役权补偿收益质押贷款实行鼓励贴息，贴息农村经济发展生产性项目，让林农享受到国家公园更多的生态红利。为进一步拓宽农村集体经济组织和农户融资渠道、林业事业发展和国家公园建设，助力生态产品价值转换，释放国家公园政策红利，钱江源-百山祖国家公园百山祖管理局与省农信联社丽水办事处联合制定了《丽水市林地地役权补偿收益质押贷款管理办法（试行） 》，贷款方式包括林地地役权补偿收益质押贷款、林地地役权补偿收益质押反担保贷款等。鼓励成立村级林地地役权补偿收益担保基金[4]。

2.2.2 建立地役权激励机制

百山祖国家公园遵循“两山”发展理念和区域实际，依托农民共同协作保护生态，在生态补偿上还得给对钱、帮挣钱，以建立人山水林田湖草和谐共生的生命共同体。百山祖国家公园探索建立了生态保护成效与资金奖励挂钩的地役权激励机制， 根据地役权合同上约定双方权利和义务，确定管理原住居民行為的正负清单并配套不同的激励方式（包括计分和根据计分进行的补偿资金奖励和生态巡护员岗位分配、国家公园品牌使用、特许经营等增值权利的赋予），每年委托第三方监测和评价后进行兑现。

2.2.3 建立地役监督机制

地役权的监督机制也是地役权改革顺利进行的不可忽视的重要环节。为了达成相应生态保护的预期效果，地役权对于供役地人的实际行为的要求更加严格。这也就要求在地役权的设立之后需要建立起健全的监督机制，对于供役地人的实际行为进行适当的监督和规范。监督机制的建立就面临着需要建立起一套崭新的监督机制，明确监督的条例和标准，且要克服其在具体实施中出现的一系列问题，例如工作人员的薪资问题、是否出现贪污行为等等，以此来保证环境地役权的实际效果[5]。

2.3 以特许经营权、协议保护为补充，形成合力促发展

2.3.1 优化特许经营制度

百山祖国家公园遵循“保护第一、合理发展、永续利用”，实行所有权、承包权、经营权分离的三权分置法，积极调动社会各界包括企业以及广大群众的参与热情，制定对搬迁原住民的优惠政策，使他们有机会获得优先权。建立与国家公园功能目标定位相符合的特许经营清单，实行多种方式的特许经营，面向社会公开招标。制定丽水国家公园产业化经营项目特许经营管理办法，编制产业发展规划，把握政策导向，做好项目引导、资金技术投入、人才引进等方面保障工作。严格履行特许经营准入制度，明确特许经营主体应履行的义务，严格生态环境管控，确保特许经营依法依规开展。

2.3.2 建立协议保护制度

在地役权改革中，在优先供役地人特许经营权以后，规范协议保护制度也必须跟上步伐。协议保护制度的建立是特许经营制度的规范和优化的有力手段。地役权改革的首要任务就是坚持把生态保护优先，维护良好生态环境放在首位实现，用最严格的制度管护生态环境。生态是金名片，也是瓷名片，一旦破碎就难以修复。百山祖国家公园明确阐明其所有保护性协议中规定的所有类型的商业经营活动都必须与保护生态系统的完整性和真实性的主要目标相一。在此基础上，百山祖国家公园建立协议保护制度，各类协议明确规定了各类特许经营的合同、经营项目范围、项目分配流程、服务收费标准、监管制度等。

2.4 以“互联网 + 地役权改革”为重要引领，提升服务水平

在完成地役权合同签订和地役权不动产登记工作后，百山祖国家公园以自然资源权属为单位建立“精准、稳定、服务”一体化的地役权信息化监测管理系统，实现数字化治理新模式。在精准度方面，完善基础数据库建设机制、完善精细化管理队伍建设机制、健全权属管理机制;在“稳定性”方面，推进数字化“防腐堵漏”机制建设、强化科技专才补短机制建设、完善关键环节提质效机制;在“服务力”方面，完善数据整合利用机制、完善群众参与监督机制、健全涉群企服务“零跑直享”机制[6]。为国家公园“天地空”一体化监测网络体系和搭建国家公园数字化信息平台建立基础。

3 主要成效

百山祖国家公园通过地役权改革过程中，始终牢记习总书记嘱托，坚持生态优先、绿色发展，充分调动政府、职能部门、乡村居民参与保护工作的积极性、周围社区的协同发展机制，促进高质量保护与发展“双赢”，是“绿水青山就是金山银山”作为重要发展理念在丽水的生动体现。目前，集体林地权籍调查完成率达到100%，地役权改革“两决议三委托”协议签订率达到98.1%，地役权发证率达到97.6%。率先出台《林地地役权补偿收益质押贷款管理办法（试行）》，完成了首批林地地役权补偿收益质押贷款发放。目前，园区地役权补偿收益可达 2858万元/年。通过地役权补偿收益质押贷款融资，户均可贷 8 万元，可盘活资产近6亿元，真正实现了“资源”变“资产”。gzslib202204022153

3.1 资源得到保护增值

通过地役权改革，集中管理公园内的国家资源，保持了百山祖国家公园自然质朴的自然风貌和生物多样性，极大改善了国家公园及周边区域的生态环境。其中核心区域凤阳山保护区森林蓄积从 2006 年 115 万立方米增加到 2020 年 143万立方米，增长 22%，森林覆盖率达97.2%。根据内部初步测算，保护区提供涵养水源、保育土壤、固碳释氧、净化大气、森林游憩等生态功能，其生态价值达 40.58 亿元。与此同时，国家林草局将丽水国家公园确定为全国唯一的国家公园设立试验区。

3.2 科研监测成果丰富

通过地役权改革，实行“最严格的保护制度”，使得公园内科研成果显著。近年来，百山祖国家公园中核心区域凤阳山保护区发表新属 1 个、新种 66 个、新分布种 124 个，出版《凤阳山自然资源考察与研究》《凤阳山昆虫》等专著 5 部、发表论文 100 余篇，获多项省科技兴林奖等，获国家发明专利 2 项、实用新型专利 2 项。百山祖国家公园中的百山祖国家级自然保护区与科研院校合作，实施百山祖冷杉保育行动工程，展系列基础性研究，取得了丰硕成果，并收集出版《百山祖冷杉研究与保护文集》。

3.3 助推高质量绿色发展

对国家公园实现最严格的保护，其目的最终是以人为本，会利于民。在国家公园与原有居民相关权利分割好的前提下，在提供相应补偿以后，供役地人履行保护义务，这体现了国家公园的保护战略的本质，是地役权改革的核心内容，也是顺利实行生态补偿制度的前提。通过补偿、激励制度，结合原住民，引进一批工商业主到国家公园发展新型业态，不仅带来先进的经营理念，还带来资金流、信息流和人流，促进了国家公园的的美丽蝶变。有效带动村民就业和农民增收。

4 经验启示

4.1 坚持党的领导是国家公园走共同发展道路的关键力量

丽水百山祖国家公园实行地役权改革，其实践经验的最根本一点，就是始终坚持党的领导，紧跟国家改革步伐，深刻领会体现习近平生态文明思想的“八个坚持”，深入贯彻“绿水青山就是金山银山”重要理论和推进“八八战略”进一步在丽水落地生根的重大创新实践。大力弘扬践行浙西南革命精神，厉行“丽水之干”，全力以赴抓重点、赶进度、补短板、强落实，从整体上实现百山祖国家公园生态高颜值与经济高质量协同发展。

4.2 “保护生态就是发展生产力”是国家公园保护和发展协同共生的必要前提

习总书记在浙江考察时指出：“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大”，强调了：“经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”百山国家公园通过地役权改革的实践，充分揭示了充分展现了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理;充分印证了保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益，从而实现国家公园的保护和发展协同共生、各领域协同推进，实现共同发展。

4.3 为人民服务是国家公园走共同发展道路的根本目的

牢固树立“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”理念，新时代丽水生态文明建设就是要让老百姓在“绿水青山”中品味绿色自然、享受生态福利，在“金山银山”中提升获得感、幸福感和安全感，就是要以扩大民生福祉为出发点和落脚点。国家公园协同共生需要满足群众绿色生产生活需要，以生态产品价值实现机制国家试点、打造能源生态产品价值实现示范城市等带动，加速绿色产业企业孵化，丰富生态产品产业链供应链，增强生态经济市场活力。

5 结束语

地役权改革是国家公园实现“绿水青山”生态价值的重要渠道，国家公园地役权改革的顺利推进是国家公园从“绿水青山”走向“金山银山”的催化剂和突破口，是支持浙江开展国家生态文明试验区建設的一大贡献。对于想要实现《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见 》中提出的“践行绿水青山就是金山银山理念，打造美丽宜居的生活环境 ”的目标，地役权改革事关重大，要在“两山”理念的指导下，把生态保护放在首位，又充分兼顾原住民的生存权利和基本福祉，让国家公园成为“生态美、百姓富、机制活”的美丽人地和谐共同体。

参考文献

[1] 何思源，苏杨，罗慧男，等.基于细化保护需求的保护地空间管制技术研究———以中国国家公园体制建设为目标[J].

[2] 徐 博，钟骁勇.自然保护地产权主体制度安排的思考——以云南省普达措国家公园和苍山洱海自然保护区为例[J].地政研究，2018，（3）：10-13.

[3] 秦天宝.论国家公园国有土地占主体地位的实现路径———以地役权为核心的考[J现代法学，2019（3）： 3-5.

[4] 魏钰，何思源，雷光春，苏杨.保护地役权对中国国家公园统一管理的启示——基于美国经验[J]北京林业大学学报（社会科学版），2019（3）.

[5] 苏红巧，罗敏，苏杨.“最严格的保护”是最严格地按照科学来保护——解读“国家公园实行最严格的保护”[J]北京林业大学学报（社会科学版），2019（3）.