“十三五”时期我国乡村教师队伍建设政策文本量化分析

李英杰

(江西师范大学教育学院，江西南昌，330022)

习近平总书记在全国教育大会上强调，“教师是办好乡村教育的关键，要在政策和待遇上给他们更多倾斜”[1]。可见，建设一支高素质、高水平的乡村教师队伍是办好乡村教育的关键。目前，乡村教师队伍建设问题仍然是制约乡村教育事业发展的最大短板，大力加强乡村教师队伍建设十分急迫。[2]对乡村教师队伍发展建设的研究多集中在乡村教师队伍的困境及改进意见的思辨性研究中，其中，政策分析类的研究多采用定性的研究方式，定量研究很少见，如通过建立模型对乡村教师队伍建设政策的协同情况进行研究。因此，本研究通过对“十三五”时期中央出台的乡村教师队伍建设政策文本进行量化分析，更加直观清楚地感受我国乡村教师队伍建设的发展趋势和脉络，找出政策实施过程中的规律和特点，从而为“十四五”时期我国乡村教师队伍建设的相关政策提出建议。

一、研究设计

(一)数据来源

查阅“北大法宝”法律数据库和中央各部委门户网站，分别以关键词“乡村教师队伍建设”“乡村教师”对发文时间在2016—2020年的行政法规、党内法规、部门规章等进行检索。为了保证政策文本的权威性，本研究依据以下两项原则对政策文本进行筛选：一是政策主体是否为中央机构，二是政策内容是否与乡村教师队伍建设密切相关。本文共梳理出有效政策文本56份，高度相关文本108条。之后，将政策文本进行编码，形成的编码表如表1所示。

表1 乡村教师队伍建设政策文献内容分析编码

(二)分析方法

1.X维度：政策工具维度

政策工具是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。[3]学者们从不同的角度对政策工具进行了划分，其中代表人物McDonne和Elmore将政策工具分为命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具、权威重组工具。[4]这一分类与本研究中涉及的工具类型十分吻合，故本研究采用这种政策工具的划分方式。其中，命令工具指政策主体通过合法权威对目标群体施加影响，使目标群体能够自觉遵守国家的相关法律规范，具体表现有落实乡村教师生活补助、推进乡村教师支持计划等。激励工具指政策主体通过对目标群体做出经济、物质、荣誉等方面的奖赏或补偿，引导目标群体做出政策主体期望的行为。[5]在乡村教师建设中，激励工具主要表现为鼓励师范生、城镇教师、退休教师到乡村任教，或者为优秀的乡村教师颁发荣誉证书等。能力建设工具是指政策主体通过给客体提供信息、培训、资源的方式达到政策的预期目标。[6]能力建设工具在本研究的政策文本中表现为为乡村教师提供培训，使其专业能力得以提高。劝告工具是指鼓励目标群体在行动前优先考虑政策目标。在本研究中，表彰优秀农村教师代表并号召全国教师进行学习、对全国各省市的优秀案例进行通报等，就属于劝告工具政策文本。权威重组工具即当政府认为组织预想的政策效果在现有的激励政策和资源分配下不能产生时，需要组织机构的变化来转移权威以实现目标。[7]在本研究中，鼓励社会力量协助乡村教师队伍建设就属于权威重组工具。

依据以上政策工具的五种分类，不仅能从宏观上清楚地把握政策体系的现状，而且能够从微观上协调这五种政策工具使用的分配比例。

2.Y维度：队伍建设工作要素维度

本研究依据世界银行公布的教师政策评估框架的建构方法，结合政策文本的发展规律，采用如下8项作为衡量乡村教师队伍建设政策预期效果的可视化指标，分别为招聘制度、编制、流动机制、补充机制、考核评价、激励机制、待遇保障、专业成长。招聘制度是指聘请乡村教师的流程和方式。编制是指要对乡村教师岗位编制实行一定的政策倾斜。流动机制可以促进教师人力资源在城乡之间的均匀分配，激发广大教师队伍的工作积极性。补充机制是指通过一些激励或倾斜性政策对乡村教师进行及时的补充，确保乡村师资力量充足。考核评价是指应该因地制宜地制订专门针对乡村教师的考核评价制度，职称评聘适当向乡村教师倾斜。激励机制是指对优秀的乡村教师加以表彰并授予荣誉证书等。待遇保障是指在保证乡村教师基本的工资收入的同时改善乡村教师的工作生活环境，让他们更好地投入乡村教育事业建设发展中。专业成长是指借助教师培训等方式提升乡村教师的专业素质，促进其专业发展。

二、研究结果

(一)政策行政效力分析

对2016—2020年56份乡村教师队伍建设政策文本的行政效力进行统计，结果如图1所示。

图1 乡村教师队伍建设政策效力级别占比

在国家出台的有关政策文件中，部门规章占比超过62%，行政法规和党内法规依次占比22%、12%，法律占比不足5%。虽然党和国家对乡村教师的队伍建设问题予以了高度的政策关注度，并且采用法规、部门规章等形式对乡村教师队伍建设有关工作进行了整体布局，但只有极少数政策文本的效力上升到了法律层面，乡村教师队伍建设工作主要由少数部门进行调控。

(二)政策发文主体分析

对2016—2020年56份乡村教师队伍建设政策文本的发文主体进行统计，结果如表2所示。

表2 2016—2020年乡村教师队伍建设政策发文主体发文数量统计 单位：份

由表2可知：第一，2016—2020年参与乡村教师队伍建设主要政策文本制定与颁布的机构共计8个。其中，单独发文政策42份，涉及7个发文主体，教育部和国务院单独发文量最多，其次为中共中央。联合发文政策32份，参与发文机构8个，其中1个机构仅参与一项政策制定。总体看来，发文量最多的三大机构为教育部、国务院、中共中央，它们的作用发挥更加明显。相较而言，财政部、国家发改委等部门在政策制定与颁布过程中多发挥辅助作用，配合协调其他部门开展工作。

第二，教育部联合发文数量最多，多与财政部、人力资源和社会保障部、国家发改委等联合发文，处于乡村教师队伍建设政策合作网络的核心位置，为核心发文机构。

第三，相较于教育部、国务院等承担教师队伍建设重任的部门，人力资源和社会保障部、国家发改委、公安部等部门参与乡村教师队伍建设政策制定的频次偏低，在政策合作网络中多处于边缘地带，未发挥实质性、经常性的引导作用。

(三)政策二维分析

1.政策工具维度分析

对2016—2020年56份乡村教师队伍建设政策文本的政策工具类型进行统计，结果见图3。

由图2可知，五类政策要素工具中，使用最频繁的是命令工具，占比为36%；其次是激励工具，占比为32%；能力建设工具占比为21%；劝告工具占比为10%；权威重组工具占比不足2%。

图2 政策工具要素维度政策工具频次比例

这说明，在现阶段乡村教师队伍建设过程中，我国采用得最多的是强制性、规范性的方式，这是由于我国的义务教育事业由国家举办，因此，为了更好地将命令传达到全国各级各类学校，党和国家广泛采用了命令工具政策。命令工具在执行过程中具有较强的引导性以及强制力，可以大幅度地提高政策实施的效率，节省预算。同时，国家为了促使广大教师群体积极投入乡村学校的教育事业中，也采用了激励工具政策。和命令工具政策不同，激励工具指政策主体通过对客体作出经济、物质、荣誉等奖赏或补偿来引导，使客体做出主体期望的行为。另外，能力建设工具也得到了较多的运用，这说明“十三五”时期我国较为重视乡村教师队伍专业素质的提升。而劝告工具在乡村教师队伍建设中使用较少，权威重组工具在政策文本中也比较少见，占比不足2%。

2.乡村教师队伍建设工作要素维度分析

对2016—2020年56份乡村教师队伍建设政策文本的工作要素进行统计，结果见图3。

图3 乡村教师队伍建设工作要素维度政策工具频次比例

由图3可知，八大队伍建设工作要素出现在各个政策文本中，占比最多的是乡村教师专业成长，为27%；其次是乡村教师补充机制，占比为25%；乡村教师待遇保障占比为23%。

2015年，国家颁布《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，这一文件的出台标志着我国教育脱贫正式进入攻坚阶段。“十三五”时期，我国乡村教师队伍建设在党和国家的领导下已经取得了显著的成效且呈现出明显的阶段特征：从重视乡村教师的数量到质量与数量并重。关于促进乡村教师专业成长的政策文件逐步增多，如开展“国培计划”，培训力度不断增强。并且，关于乡村教师补充政策的文本也在逐年上升，如扩大乡村教师公费定向项目规模以为乡村学校培养合格的教师，以及鼓励城市退休教师到乡村开展教学工作等。但目前乡村教师队伍建设以特岗计划、公费师范生计划等补充机制为主。因此，在着力提高乡村教师专业水平的同时更加不能忽略保障乡村教师的待遇，从而提高他们的工作积极性，如加大在教师工资上的资金投入，提高乡村教师的津贴、绩效补贴等。但总体看来，对乡村教师的激励措施和考核评价还不够完善。

三、研究结论与政策建议

(一)研究结论

1.政策主体协同程度有待加强

一方面，参与联合发文的部门数量不多，大部分情况下是各部门独立发文，且多数发文主体仅参与一项政策制定。这表明我国在处理乡村教师队伍建设的重点问题时，各部门职权的配置以及相互协调程度不高，在颁布政策过程中的工作联系度不高，合作表现为非结构化特点，这对于政策的推进和后续的评估不是很有利。另一方面，协同主体主要集中于教育部、国务院，在协同深度方面水平不高，部分部门在政策制定及部门协作过程中未能完全发挥职能，这不利于快速调配资源以为乡村教师队伍建设提供坚强的政策支撑。

2.劝告型、权威重组型工具应用不足

根据前文的统计结果可知，劝告工具在“十三五”时期的使用频率较低，占政策工具整体的10%，可知劝告工具并没有得到有效的利用。与命令工具相比，劝告工具在激发目标群体的内发动力以及自觉性方面具有明显的优势，劝告工具可通过非强制性的手段对受众进行熏陶和教化，潜移默化地影响乡村教师群体，将国家政策转化为乡村教师的个人意志，促使乡村教师做出正确的可塑性行为。同时，权威重组工具的使用占比不到2%，使用频率很低，不利于制度的变革和创新，也有碍于未来我国乡村教育事业的发展。目前，我国权威重组工具的使用还停留在各级政府之间，资源整合和权威的转移也仅发生在系统内部。制定者对第三方力量缺少重视，政策实施过程缺少系统内外部的相互配合。

3.在职教师待遇保障及激励机制有待提升

国家重视对乡村教师队伍的建设补充，采用特岗计划和公费师范生项目来建设乡村教师队伍，同时开展多元化的教师培训，如“国培计划”等，来促进乡村教师专业成长。可是，随着乡村教师群体数量的扩大以及质量的不断提升，关键的问题已经转变为如何让优秀教师坚守乡村教育事业，防止乡村教师群体的流失，而这主要是依靠国家对于乡村教师待遇保障和激励机制的关注。待遇保障是乡村教师能够安于从教的前提，这就要求“十四五”时期的政策制定能够更多地关注乡村教师工资、住房等现实问题。激励机制在推动乡村教师队伍建设上尤为重要，对教师队伍进行激励管理，能够激发乡村教师教育教学的主动性和积极性，使其乐于从教，为我国乡村教育事业带来健康长久的发展。我国法律对乡村教师激励机制尚未有明确的规定，而法治不健全就容易造成激励功能的异化。这就要求“十四五”时期国家加强立法力度，强化乡村教师激励机制的法律地位。

(二)政策建议

1.加强各部门的合作

乡村教师队伍建设需要多部门统筹协调，合力推进。这就要求“十四五”时期国家各部门之间加深合作，竭力打破管理体制相互剥离的现状。要充分调动各个部门的参与性与积极性，强化各部门在政策执行过程中的责任意识。各部门应当以解决当前乡村教师队伍建设过程中的现实问题为契合点，建立以教育部门牵头，财政部、人力资源和社会保障部等部门协同的工作机制，在进行合作时也应该明确各部门的权力和职责，加强经费保障，完善监督问责制度，更加紧密地开展乡村教师队伍建设工作。

2.增加劝告、权威重组工具的运用

一方面，在政策制定过程中要增强劝告工具的运用，通过加强舆论宣传、榜样示范来增强乡村教师的从教信念。首先，构建良好的舆论宣传环境，为激发乡村教师的职业认同感、幸福感构建轻松的政策环境。国家在政策的具体制定中，要营造良好的文化学习氛围，各级政府、学校都要加强与社会媒体的合作，将乡村学校优秀办学经验宣传出去，供其他学校和教师学习、借鉴。其次，充分发挥榜样示范的作用，为推动教师专业发展提供牢固的理论基础。这就要求在政策制定过程中完善乡村教师荣誉机制，展现乡村教师良好风貌，从而带动更多的乡村教师，让其在岗位上能够发光发热，也吸引更多优秀人才投身到我国乡村教育事业的发展之中。另一方面，要关注特定时期权威重组工具的作用。权威工具侧重于制度的改变和创新，体现国家与第三方的合作状态。[8]乡村教师队伍建设可以借助第三方力量，应该多动员社会力量的加入。有关政策可鼓励社会力量设立专门的基金，对长时间任教于乡村学校的优秀教师给予物质方面的奖励、提供培训机会和进行荣誉表彰，以此项措施动员社会力量参与建设乡村教师队伍，使教师队伍建设有良好的社会环境支持。

3.重视在职教师的待遇保障及激励机制

一方面，要重视在职教师的待遇保障，经济待遇是乡村教师能够坚守乡村学校，安心从教、乐于从教的关键因素。首先，党和国家应该加大对乡村教师的政策倾斜力度，考虑到乡村从教的实际问题，合理提高乡村教师的工资福利、津贴补助。其次，改善物质保障，提升乡村教师的职业幸福感。要想建设一支政治素质硬、专业水平高的乡村教师队伍，肯定离不开物质支撑。这就要求政府在增加资金供给的同时能够不断提高乡村教师的生活水平，在“十四五”时期加大对乡村教师住房、子女上学、医疗福利等现实问题的政策关注度，必要时出台相关法律予以保障。另一方面，要注重对乡村教师激励机制进行完善。国家应颁布相关政策，要求各乡村学校制订教师激励机制的实施细则，并且依照相关规定奖惩乡村教师。同时，引导乡村学校营造浓厚的激励文化氛围，促使教师不满足于个人物质层面的需求，而是树立对教育事业的崇高追求，将个人的成长与教育事业的发展紧紧联系在一起。总之，要在保证乡村教师“能留”的基础上，实现乡村教师“乐留”。