改革开放以来中共“清房”工作初探

何成云

（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

“耕者有其田，居者有其屋”，对于个人而言，住房不仅是一种物质的存在， 也是稳定生存和发展预期、满足安全乃至尊严需求的心理港湾；超出个人而观诸全局，住房的供给与分配，也绝不仅是一个经济问题， 而且还是一个直接关系到社会稳定与政权合法性的政治问题。在当代中国，住房作为一种资源具有相当的稀缺性， 围绕住房的腐败因此能够轻易地牵动民众的神经，“清房” 也从而成为国家反腐败工作重点推进的一项专项治理，绵延至今。 由于既有关于腐败问题的研究主要来自政治学、经济学及法学等学科的学者，故其多为对腐败成因的解释型研究和预防腐败措施的探索型研究，其展开亦多具有较高的理论抽象性，即使是对中国共产党反腐败斗争历时性的梳理， 也是旨在抽象出一般性的模式变迁， 而很少将目光集中于针对某一特定腐败现象的治理工作， 具体地分析其模式之变迁、治理之成效与不足。故本文拟以历史学的方法为基础， 对改革开放以来的“清房”工作的展开与演进进行梳理，既照见制度环境的整体性变迁， 亦期能够对当下反腐败工作提供一些借鉴。

一、改革之初的住房腐败与初步清理

中华人民共和国成立后， 为普遍地保障居民的住房权，彰显社会主义的优越性，国家对职工及其家属的住房实行“包下来”政策，一方面对城市私有非自住房进行公私合营而后实施分配（此乃存量），另一方面，将住房纳入国家的基本建设投资，实施以“低工资、低租金加补贴、实物配给制”为特点的实物福利分房制度（此乃增量）。然而，在国力薄弱以及“先生产后生活”的发展战略的约制下， 住房建设资金往往被多方挤占，1970 年仅占基本建设资金的2.6%[1]（P7）， 由此， 到改革开放初期，住房紧张状况已相当严重，事实上“包不下来”[2]。而这一制度除了有因投资来源单一而致房源稀缺的问题，还有许多增生的负效应：一方面，由于住房的建设与分配由房管部门或企业的行政领导掌握， 住房的稀缺性与分配权的垄断性自然地助长了“拉关系”、“走后门”的现象，设想中“不论干部、工人和农民， 都应按需房缓急统一排队， 顺序分房”[3]（P7052）在现实中很难落实；另一方面，由于住房是一种“福利”，国家对住房仅征收象征性的房租（1982 年全国平均每平方米住房每月只收房租1角），不足以维持房屋自身的维修养护，国家或单位还要增发住房补贴（每平方米补贴2 角8 分），而各类补贴均依据住房面积发放， 故房子占得越多，从国家得到的住房补贴也就越多（如多占一间12 平方米的住房， 实际上每年就可多得40.32 元的住房补贴），更加助长了部分干部利用职权多占房、占好房。[4]如此一来，在“城市有三分之一的人口无房或缺房”的同时，“空关房”和“公子楼”的现象蔓延，形成了“摆在大街上的腐败”景观[5]。由是，广大群众最为关切三大问题——“一是物价涨，一个是干部特殊化，还有一个是房子紧张”——中的两个就形成了合流，对此，中央清醒地认识到，若不及时作出反应，“我们就无法向人民交代了”[6]（P216）。

中共中央对住房腐败问题的应对， 最早是从抓高级干部生活待遇入手的， 主要是对公房的分配和使用进行明确规定， 旨在刹住违规多占公房之风。1979 年11 月，中共中央、国务院下达《关于高级干部生活待遇的若干规定》（以下简称 《规定》），对高级干部的宿舍占有数量、面积、维修及使用权变更作出专门规定， 如高级干部的宿舍只能有一处、已有宿舍的不得占用宾馆及招待所、逝世后原配备宿舍须在一两年内收回等， 其宿舍房租和水电费的缴纳、 家具和生活用具亦秉承公私分明的原则作出专款规定[7]（P106-107）；1980 年8 月，针对《规定》执行过程中的具体问题（如各级别干部能够免收房租的会客室面积限额）， 又通过了《关于贯彻执行中共中央、国务院〈关于高级干部生活待遇的若干规定〉中几个具体问题的处理意见》[8]（P513-514）。 邓小平指出：“这个规定一经中央和国务院下达，就要当作法律一样，坚决执行，通也要执行，不通也要执行。 ”[6]（P216）高级干部带头是一个良好的开端， 但发生在住房问题上的特殊化并不限于高级干部。1980——1982 年，结合贯彻《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》），纠正经济领域的不正之风、 处理发生在住房方面的特殊化现象的工作开始向中下级党员干部推进， 也取得了一定的成效。 如广东省澄海县委1980 年成立房屋分配领导小组，1981 年初制定颁布关于各级干部住房面积最高限额的规定， 对违规多占住房但拒不退房的，提出限期改正、逾期罚款、严重者依法裁处的警告，最终清退出77 间半（875㎡）公房分配给缺房单位的职工群众。[9]

然而，随着住房体制改革的推进，改革之初的住房腐败，又有了新的突出表现形式：违规违纪建造私房或超标准建设干部宿舍。 在前述清理干部多占公房、一手抓住房分配的同时，国家也在推进旨在增加住房供给的住房社会化和商品化改革，如提高租金、增加购房补贴以鼓励购买公房（如此可以加快住房建设资金流通， 同时也可以约束多占住房吃补贴的行为），放开城镇个人建造住房的限制等[10]。 但是改革有其推进的过程，监管体系的完善也需要时间， 部分占据旧有体制资源分配优势地位的领导干部，借住房建设社会化、权限下放的机会，出现了违反财经纪律，挪用公款、侵占专项资金任意扩大干部宿舍建设标准， 乃至无视党纪国法、滥用职权，越权批地、任意侵占耕地，利用“批条”压低建材价格，平调劳动力、运输力建造私房的情况。

对此，1983 年2 月， 中央纪律检查委员会在一些省市清房工作经验的基础上，发出《关于必须坚决制止党员、 干部在建房分房中的歪风致全国党政机关、 企业事业单位各级领导干部的公开信》， 要求全党在当年4 月底以前对各自所在地区、 部门和单位建房、 分房情况进行认真的检查（着重于《准则》公布后新发生的情况），将其作为1983 年、尤其是1983 年上半年的一项重点工作，争取在整党以前把大中城市的区、县（市）、局以上和房管部门领导干部在建房、 分房中的问题查清楚并处理完毕。[11]（P174,P175,P178）相应地，国务院也随之颁布了《关于严格控制城镇住宅标准的规定》（国发[1983]193 号），国家计划委员会、城乡建设环境保护部并就贯彻执行这一规定作出了补充意见（计标[1984]774 号）。 《公开信》发布后，确有许多地区和部门在党委和纪委的领导下，坚决清查、退赔了违规建房所得，赢得了群众的认同，但是“整党”前完成处理的预期并未达成。一些地方和部门行动迟缓， 有的单位仍然按原规定的分房标准突击分房[12]（P173）； 部分未有中纪委检查组在场的地区，其清查工作阻力颇大：如《人民日报》记者走访临汾地区时发现， 相比有中纪委检查组指导的运城（查出1400 余名干部职工私建住房，89 人受到党纪政纪处分，共退赔资金105.2 万元），毗邻的临汾有3000 余名国家干部违法建私房， 却仅有12 人受到党纪政纪处分， 只退赔资金75.2 万元，许多地方的查房工作甚至“走了过场”[13]。

总结改革开放后第一个十年（1978——1988）中共围绕住房腐败问题的清查整治工作， 其主要特点是初步形成了组织反腐的模式[14]（P80-81）：整治对象明确且有规可依，在很大程度上走出了（或者说有意规避了）过去发动群众、人人过关、层层加码的任意性较大的政治运动模式， 以免造成严重的“工作打断”而偏移以经济建设为中心的目标，但也因此， “清房”工作的发起主要依照组织自身对于问题严重程度的评估， 在社会意见的综合方面较之过去有所下降，对干部行为选择的短期“压力”效应不显著；另一方面，这一时期的“清房”工作也缺少巩固成果的长效措施， 尤其是缺乏因应其他方面体制性改革的配套监督措施（如住房社会化了，但监督却并没有相应地社会化），面对因改革而生出的新腐败形式具有一定的滞后性。

二、“统一部署、进行到底”：“清房”工作的“运动”化

“这个党该抓了，不抓不行了。 ”[15]（P314）一九八九年政治风波后， 在一手仍然坚定不移地抓改革开放的同时，惩治腐败、加强党同人民群众的联系成为了中共中央着力推进的另一项关键要务。 在这一背景下，从1989 年下半年到1990 年上半年，部分省市清查住房问题的力度较之此前明显加大，其结果——湖南全省108 个县、市、区，存在党政干部违纪违法建私房问题的有102 个县，占94.4%；广东省有 3 万多名干部建私房，自报占地面积共34 万平方米， 平均每户110 平方米，超过广东省规定每户占地面积标准的一倍多[16]。一方面暴露出了当时住房腐败的严峻现实，“党政干部违纪违法建私房， 已成为当前县及县以下干部腐败现象的一种突出表现”，“已经到了非解决不可的时候了”[15]（P314），另一方面也反映出此前“清房”工作“虎头蛇尾”、“喊得凶，查得慢，实效差”[16]的问题。

1990 年3 月，中国共产党第十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，“如果听任腐败现象蔓延，党就有走向自我毁灭的危险”，并进一步明确提出要把党政干部违纪违法建私房的问题作为廉政建设的一件大事来抓，在今明两年“切实抓出成效”。[17]（P933-934）1990 年上半年，中纪委召开部分省市清理党员干部违纪建私房座谈会， 总结各地清房工作的经验，并就一些政策性问题进行讨论。面对地方对清房工作普遍感到难度大、阻力大，希望中央能够统一部署、明确提出严格要求的反映，当年7 月12 日，中纪委向党的各级领导机关党委及纪委印发《中共中央纪委关于清理党政干部违纪违法建私房和用公款超标准装修住房的报告》（以下简称《报告》），决定“以六中全会精神为指导，统一部署，集中领导，集中时间，集中力量，把清理党政干部违纪违法建私房和用公款超标准装修住房的工作切实认真开展起来， 善始善终进行到底”，随《报告》并附《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》（中发[1979]83 号）等七个文件作为检查住房分房和装修住房是否合规的标准。[18]（P355-356,359）

在中纪委《报告》印发后，从1989 年下半年已展开的集中性“清房”工作，进一步走向高潮（如下图1 所示，可从《人民日报》对各地区“清房”工作的报道频次中窥见一斑）。 尽管与“前三十年”的“三反”运动的激烈度不可同日而语，但较之改革开放之初，1990 年代初的“清房”工作呈现出强烈的“运动化”色彩。

图1 1983-2019 年《人民日报》对“清房”工作的报道频率①数据来源：对《人民日报》数据库以“清房”为检索词进行的正文检索。对住房腐败及其处理的报道因词汇表述所限，未必全然在表中得以展现，但通过“清房”一词的出现频次，亦可折射一斑。

首先是规格高、声势大。 “老大难，老大难，老大一抓就不难”，中纪委《报告》发出后，各省在第一时间普遍建立起党政主要领导牵头的“清房”领导小组。 “声势大”除了体现为舆论平台的高频度推送外， 还体现为监督力量的高度动员、 多方参与。 其一，是体制内部的高度动员，许多省市的清房工作队伍规模达万余，黑龙江省甚至达5 万余[19]。其二，人大、政协、民主党派、工商联及老干部的监督作用也得到发挥，如江苏省省、市及多数县区纪检监察机关普遍建立了与上述力量的联系制度，聘请特邀党风联络员和特邀行政监察员， 定期通报交流情况。[20]其三，群众力量也被主动纳入到清查工作中来： 清房工作的公开度较之过去大为提升，各地普遍做到“清理项目公开，干部自查自报情况公开， 处理结果公开”（江西省还将有关清房工作的文件主动公开[21]），同时群众举报也受到鼓励，举报站、举报热线和举报栏纷纷设立，对于群众检举的线索能够组织力量核实并及时反馈[22]。

除了动员部署和调查摸底阶段的 “升格”，1990 年代初的“清房”工作较之此前，在清理纠正阶段，也呈现出“从快从严”的特征。下表1 摘录了《人民日报》1990 年至1991 年报道的部分省市“清房”工作在清理违规建私房方面的成果，我们从中既可以看出当时干部在建房过程中惊人的违规发生率，也可以看出此次“清房”工作决心之大、执纪之严。 据统计，在这一轮“清房”工作中，全国30 个省、区、市共收回“三违”者退出的公房17.9万套，收回各种罚没款6.5 亿元，受经济处罚人员约8.4 万人，受纪律处分的党员干部9800 多人。[23]

表1 部分省市1990-1991 年“清房”工作运动化时期查处党政干部违规建私房情况

尽管“运动式治理”常被诟病为“非制度化、非常规化和非专业化”，不仅因为“国家卡里斯马权威的常规化”而在长远意义上会最终消亡（概率意义上的必然性）， 而且因其突破既有科层体制界限、容易导致政治凌驾专业、乃至阻碍政治组织的理性化而应当消亡（价值层面的应然性）[24]；但当我们把目光聚焦于1990 年代初的“清房”工作时，我们却不难发现，其“运动化”恰恰是在常规治理失效时，为应对“制度的、常规的和专业的”科层体制的积习惰性而起。 且先不去讨论“理性官僚”是否就是“党的干部”的理想走向，也且先不论“清房”工作运动化后取得之成果在“重新恢复人们对中国政治体系的认同”（内含着的“中国社会政治秩序合法性的再生产机制”） 方面的意义。[25]“清房”工作“运动化”的取向，最突出的成果固然是在短期内取得了对住房腐败问题暴露一批、 清理一批、带动一批的显著效果；但这一“运动化”绝非为运动而运动， 其亦带有使新的制度能够在习惯了旧制度的组织和干部中落地的意图。

制度对于个人行为的约束， 最终是通过影响其对损益的预期来实现的。 借用邹薇对腐败行为分析的关系式， 腐败出现的充分且必要条件是腐败行为的全部私人成本等于或低于腐败的预期收入，换言之，当前职业的正当收益越高、后续替代职业收益越低、社会对腐败的容忍程度越低（惩罚力度越大）、腐败发现率越高，腐败发生率就越低。[26]改革开放后的第一个十年，围绕住房的规定，如土地征用、住房分配、私房建设等不可谓无所寸进，如果认真检视相关规定的条款， 其规定甚至因计划体制的遗存而显得巨细靡遗， 如前文提到的1983 年《国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定》和1984 年《国家计划委员会、城乡建设环境保护部关于贯彻执行〈国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定〉的若干意见》。 但如表1 所示，1990 年代初“清房”时发现的住房违规的发生率可谓惊人。究其原因，恐怕正与当时腐败收益与成本之间的巨大差距有关： 一是党政干部工资偏低而私房价值高（以福建松溪县为例，私房价值普遍以数万元计， 而干部月工资仅100 多元左右），部分地区因财政困难，盖不起公房，因此对建私房放任自流；二是对住房腐败的惩处往往是以党纪、政纪处置，很少移交司法机关，进一步追究法律责任[27]。

1990 年代初的“清房”工作，对于前述关系式的影响， 主要在于其短时间内极大地提高了既定制度环境中腐败被查处的客观概率和腐败行为被查处后包括但不限于因罚款、监禁、谴责而造成的直接损失， 营造出了关于住房腐败损益比的新的认知，至少暂时地改变了制度运行的环境——“清房”的运动化，最突出的是改变了任务格局中的压力构成，提高了处置住房腐败问题的优先级；对违规建私房发生率最高的县一级干部来说， 省市一级工作组的入驻缩短了常规的组织链条， 也打破了常态的利益格局——这为一批约制住房腐败的法律法规的落地开辟了道路。譬如1984 年的国务院《城市规划条例》在1989 年底升格为《城市规划法》，对于国家公职人员的处罚条款，在党纪政纪处分外，添上了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的内容。[12]（P134,P144）这次“清房”工作中，即有相当一批失格干部被依法追究了刑责。

三、“清房”工作的推进及其嬗变

改革开放以来，在1990 年代初的“清房”高潮之后，又有两次较为集中的“清房”专项治理：一次是1998 年至21 世纪初，一次则是2013——2015年（可参见图1《人民日报》对“清房”的报道频次）。世事移易，随着住房制度改革的推进，住房的建设与分配方式产生了深刻变化，“清房” 工作的重点和形态也随之产生了改变。

十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，城镇住房制度改革步伐加快，其基本内容是：在住房建设上逐步实现社会化， 在住房分配上逐步实现货币化（亦即逐步废止实物福利分房制度）。1994 年国务院通过《关于深化城镇住房制度改革的决定》，其中一个相当关键的内容是稳定出售公有住房，对高收入职工家庭售房实行市场价， 对中低收入职工家庭则实行成本价[28]（P794）。 于是，一些地方的机关和企事业单位就出现了赶在住房体制改革“落地”前违反规定突击分房、低价出售公有住房以及利用职权多占住房、低价购房、超标购房、公房私租、以房谋私等违纪违法行为，造成了公有财产流失和新的社会分配不公， 影响了民众对住房制度改革的观感。由于1998 年出台的新的住房制度改革方案明确规定从当年下半年开始停止住房实物分配， 如果不对前一阶段滋长起来的突击分房和低价售卖公房的现象进行清理， 房改将很难顺利推进和健康发展。 1998 年9 月，监察部①1993 年起，中纪委与监察部开始合署办公。、建设部、财政部发出《关于制止和纠正城镇住房制度改革中违纪违法行为的通知》，要求各地按照通知精神进行自查， 对发现的问题进行及时处

理。[29]（P114-116）1998 年这一次“清房”工作除了在暴露和纠正问题方面的成果 （部分数据可见表2）外，最突出的制度性贡献，是建立起了党政机关处级以上干部住房情况个人申报制度。 如福建省即通过“清房”工作普遍建立起了干部住房档案，并实施了数字化，“从制度上制约了新的住房不正之风的产生”[30]。

表2 1998 年-21 世纪初部分省市“清房”工作查处党政干部多购（占）住房情况

在城市住房已然社会化和商品化的背景下，2013——2015 年的“清房”工作，其所力图打击的主要是党、 政、 军机关及事业单位兴建豪华办公楼、超标使用办公室的现象。 事实上，改革开放以来对机关单位干部办公室标准进行限制的规范性文件最早可以追溯到1980 年《关于贯彻执行中共中央、 国务院〈关于高级干部生活待遇的若干规定〉中几个具体问题的处理意见》，嗣后，国家对党政机关办公用房建设的标准又有过多次重申（以1988 年《楼堂馆所建设管理暂行条例》 为起点，及至2013 年之前，已有9 个国家级的“限建令”），但部分地区（甚至是贫困地区）兴建豪华办公楼的事件却仍然频频发生。 而其中许多是依靠摊派、挪用专项资金，乃至违规举债而实现的——2013 年，据国家审计署审计发现，部分地方政府违规将债务资金投入修建楼堂馆所达41.36 亿元[31]。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，要求五年内各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所， 全面清理党政机关和领导干部办公用房。结合贯彻落实《八项规定》、反对“四风”以及党的群众路线教育实践活动，新一轮的“清房”工作开展起来，很快取得了显著成果。截至2014 年初， 仅中央国家机关86 个部门和单位即清退出面积达365 万平方米的办公用房[32]。

总结而言，改革开放以来的“清房”工作的一个突出特点是其节奏（时间节点和开展强度）与各时期中共的政治性教育实践活动相当一致， 整体上属于“运动型治理”的范畴。 方家对“运动型治理”，往往仅在最低的限度上认可其对于常规治理失效的补足作用[33]，而对其“自上而下，政治动员”的模式怀有“政治凌驾于专业”（与法理型权威产生冲突乃至阻碍其确立）的疑虑。[34]但从本文“清房”工作的案例出发，我们可以发现，“运动化”并不是对常规治理和制度存在的一种简单否定，而事实上为新出制度之“落地”营造了必需的环境。理想的愿景固然是依靠制度自身实现治理，但“制度”并不是在真空中运作的，亦不可能一落地就生根——就像物体运动固然不需要“第一推动力”，但改变其方向却需要外力。就反腐败工作而言，经常性的准运动化有助于改变公职人员对腐败损益比的预期，强化常规制度的约束力，是制度性反腐的重要补充。