经济区与行政区如何做好“适度分离”

曾那迦

3月22日，四川省发展和改革委员会印发《成德眉资同城化综合试验区总体方案》，要求综合试实验区“创新突破行政区划限制“，“加快打造都市圈同城化发展试验田、经济区与行政区适度分离改革制度创新平台”。

近两年来，随着成渝地区双城经济圈建设迈向深水区，“经济区与行政区适度分离”已被川渝两地作为重要的改革任务反复提及，国内其他地方也在积极探索实现路径。行政区有刚性的边界，经济区则是市场的产物。有专家指出，经济区的成败取决于掌握绝对数量社会资源的地方政府间的合作，但地方政府之间的合作有时会陷入“议而不决、决而不行”的困境。

“促进经济区与行政区分离，是在城市间经济联系日益深入的条件下，协调经济关系和行政管理矛盾的重要手段。”四川省委省政府决策咨询委员会委员、省社科院原副院长盛毅告诉廉政瞭望·官察室记者，“在保持现有的行政框架的情况下，要分离行政区的部分经济权利、职能，涉及到由谁来承接，以及和原来的行政主体发生矛盾时如何解决等问题。”

行政区是指为实现国家的行政管理、治理与建设，对领土进行合理的分级划分而形成的区域。经济区产生自经济活动的内在需要，是基于地域分工与协作而形成具有同质性及开放性的经济地域。

盛毅等学者从经济区与行政区之间关系的视角，将其分为行政经济区管理模式、特定经济功能区管理模式、经济关联区管理模式。行政经济区管理模式的建设主体为法定行政区管理机构，政府和市场都在发挥作用;特定经济功能区管理模式建设主体为各级地方政府，市场机制发挥作用大;经济关联区管理模式的推动主体为相关城市共同委托的管理机构。

“都市圈和城市群作为复合性经济区，很难打破各区域早已存在的‘行政经济区’，一般只能拿出部分有共同利益诉求的经济发展功能，交由专门设立的协调机构行使。”盛毅说。

2020年底，川渝合作共建的9个合作功能平台中的川渝高竹新区、遂潼一体化发展先行区率先获批设立。当前，高竹新区、遂潼一体化发展先行区等试验区正探索制定地区生产总值等指标的初步分算方法，按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，探索跨省投资、成本分担、利益共享的新模式。

四川省委省政府决策咨询委员会委员、西南财经大学西财智库首席经济学家汤继强说：“我认为它的难点在于‘前无古人’，这里面要按照市场化的逻辑，公平公正进行风险责任分担和利益分享。”

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪指出，川渝推动经济区与行政区适度分离的探索对长三角地区有一定指导意义，有助于打破行政区划的限制、加快要素自由流动。“一体化需要统筹，也需要配套改革措施的落地，看到成效还需要一定时间。”

自2006年“十一五”规划纲要明确要统筹区域协调发展以来，京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区和长三角等重点区域按照党中央国务院的顶层设计在一体化上进行各有特色的探索。

无论是经济总量、人口、都市圈覆盖城市数量，长三角都领跑上述几个重点区域。2021年，长三角一体化上升为国家战略三周年，长三角地区经济总量已达27万亿元，上海市、浙江省、江苏省、安徽省约占全国经济总量的24%。

在经济区和行政区适度分离方面，长三角提供了一条决策“高配”、行动渐进式的“沿海经验”。

2019年11月，国家发改委正式印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区覆盖上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。《方案》显示，只涉及两区一县的示范区，在建设用地指标管理等事务的决策过程中，省、市、县（区）三级领导都有参加。

同时，三地发展水平较均衡，属于强强联合。2300平方公里的示范区中选择面积共约660平方公里的青浦区金泽镇等5个镇作为一体化示范区的先行启动区。示范区内的财政和行政事务仍归属地管理，只有试点任务涉及的权限才会逐步让渡给示范区。

在更南端的珠江流域，本就在产业上存在高度互补性的广州市、佛山市也在加快同城化进程，2021年两市国内生产总值合计超过4万亿元，正塑造粤港澳大湾区中轴。这对“双子城”均为经济总量上万亿的大城市，核心区相距不到20公里。

2020年，广州市、佛山市携手编制《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》，提出在广佛197公里长的边界两侧，选取629平方公里极具发展潜力的区域，合力建设包括“1个先导区和4个片区”的高质量发展融合试验区，推动两市在各个领域实现全面互联和深度融合，逐步实现广佛全域同城化。《规划》提出，2022年，试验区初步创建跨区域协同治理体系框架，成为大湾区政策创新高地。

除此之外，深圳市和汕尾市则采用了一种“飞地模式”共建合作区。2008年，深圳市和汕尾市决定共建合作区。深汕合作区位于汕尾市西部一块468平方公里的区域，并未与深圳市接壤。当时两地经济总量相差超20倍。

在此情况下，双方同意由深圳主导经济建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务，并且在一开始就明确了利益分享机制，例如国内生产总值按深圳70%、汕尾30%比例计入两市指标。深汕特别合作区党工委书记王延奎近日表示，深汕合作区是深圳的治理体系和治理能力的延伸，深圳市民朋友去这里工作和生活可以实现和深圳管理体系的无缝衔接。

2014年，习近平总书记在北京市考察工作时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。

“现在区域经济已经演变到了城市群、都市圈这样的新格局。在这样的背景之下，我们要探索以经济区为资源配置最重要的平台，破除行政区划对城市群协同發展的制约，构建起若干的新的体制机制。”西南财经大学成渝经济区发展研究院院长、四川区域协调发展研究智库主席兼首席专家杨继瑞如是说。

他举例说明，比如重大项目按照产业链、供应链的比较优势错位竞争、差异布局，通过产业链来使不同行政区划的经济按照经济区的规律来进行优化配置。

今年2月6日，国务院批复关于长江中游城市群发展“十四五”实施方案。这意味着江西、湖北、湖南三省将加速一体化进程。其实早在2004年国家就曾做出促进中部地区崛起的战略决策，时间一晃过去近18年。武汉、长沙和南昌虽处在同一城市群，但三地长期处于独立发展阶段，分别以各自省份为经济腹地，导致中部始终没能整合为一极。

近日，国家发展改革委原副秘书长、促进中部地区崛起办公室原副主任范恒山表示，就全国而言，长江中游城市群各城市、各地区的合作尚不处于领先位置。长三角、珠三角都有较长时期的区域合作探索，已形成较稳定的合作机制和成熟的合作方式。

“区域经济联系的深化，源于产业、市场、要素等联系的深化，在这些联系没有达到一定强度前，由于‘经济利益引力’明显小于‘行政利益阻力’，相关城市对经济区与行政区分离的诉求不强烈。”盛毅表示。

2010年4月，经国务院同意，国家发改委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，该改革试验区包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭8市。然而辽宁社会科学院助理研究员葛俊忠研究表明，近年来沈阳市的产业带动效果并不明显，区域内产业发展水平严重失衡。

辽宁社会科学院经济研究所一名专家表示，上述改革试验区内城市间一体化程度不高，各个城市按照各自的区域制定产业发展计划，仅关注小区域的发展，而较少注重整体规划，要素流动面临不少的行政壁垒。由于地方保护主义盛行，导致各地优势资源难以在短时间内互补。

如今，经济区与行政区适度分离改革已进入深水区，包括成渝地区双城经济圈在内的经济区在探索过程中，需要进一步在跨省经济统计分算、土地、税收政策等方面有所突破。对此，杨继瑞说，要换位思考，追求共赢，通过最大公约数来解决不同行政区划资源的合理配置问题。“在这个过程中要秉持‘动车组’意识，而不是纯粹的‘火车头’带动。高铁时代火车之所以跑得快，关键是火车头和动力车厢都发力。”