财政支持乡村建设行动需要解决的瓶颈问题

李军国 宗宇翔 李明亮

摘要：当前制约我国社会主义现代化实现的最大短板和短腿是农业农村，如何把乡村建设行动的重要部署落到实处，真正体现在真金白银支持上，本文分析了财政支持乡村建设的瓶颈问题，并就强化财政投入制度，保障乡村建设提出建议。

关键词：财政 农业 乡村建设 机制

*基金项目：本文为农业农村部软课题《强化乡村振兴财政投入保障制度问题研究》部分内容。

习近平总书记强调，没有农业农村现代化，就没有国家的现代化。当前制约我国社会主义现代化的实现最大短板和短腿是农业农村，为此，党的十九大报告提出了要实施乡村振兴战略，十九届二中、三中、四中全会和2018年以来中央一号文件以及中央农村工作会议，对实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化作出了具体部署，十九届五中全会提出了实施乡村建设行动，如何把乡村建设行动的重要部署落到实处，真正体现在真金白银支持上，关键是要解决财政支持乡村建设投入的瓶颈问题。

（一）乡村建设资金需求巨大与供给不足的问题

按照国家印发的《乡村振兴战略规划》的要求，乡村建设资金需求量巨大，每年的投资规模都在万亿元以上，主要用于乡村基础设施建设和乡村产业兴旺，其中，弥补乡村基础设施建设和公共服务的历史欠账占有相当大份额，乡村建设资金需求量与现有的财政收支状况不相匹配。应当说，当前财政支出面临城镇化和乡村振兴战略的双重压力。无论是城市公共基础设施和公共服务，还是农村公共基础设施和公共服务都需要大量财政投入，且乡村建设所需资金量远远要大于城市。在不断增加“三农”投入的前提下，财政保障机制能直接调动的资金规模十分有限。尤其是在经济发展进入了新常态，经济增长速度放缓，进入中低速增长中低速阶段，中央财政虽然对农业固定资产投资的总量持续增加，但增长率却出现了大幅下降的趋势，特别是近年来国内整个经济下行、疫情防控和中美贸易战的影响下，国家所采取的“六稳”到“六保”的政策，所采取的大规模减税降费，使得中央和地方财政收入遇到前所未有困难。加大财政对乡村建设的投入面临着严峻挑战，财政紧平衡压力巨大，财政保障机制能直接调动的资金已经到了极限，财政收支矛盾极为突出，靠赤字财政，发国债和专项债，解决收支平衡问题，在这个大背景下，持续加大对乡村建设投入已经变得不现实了，乡村建设资金遇到了前所未有的瓶颈。

（二）如何建立财政支持乡村建设保障机制问题

乡村振兴发展战略新目标的确定，使得我国“三农”工作的重心也由过去实现农业现代化单一目标向实现农业农村现代化双重目标转变，农村现代化涵盖了整个乡村的政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，客观上要求财政支农资金的投向和管理体制也要进行相应的调整，然而，财政支农资金管理体制不适应新形势、新目标发展的需要，财政支持重点不突出，相关涉农部门机构设置职能划分、尚未理顺，虽然十九大以后党和国家机构又进行了一次重大改革，涉农部门进行了调整，相关职能部门进行合并，尽管从中央到地方都成立了乡村振兴局，但围绕乡村建设行动的财政投入保障制度并没有真正建立起来。目前，涉及到产业兴旺、生态宜居、乡风文明与治理、涉及到农民生活富裕的支农资金依然分布在政府的各个职能部门。包括发改、国土、工信、教育、卫生、环保、人社、交通、水利、林业、民政等单位，这些部门都有涉农的投资项目，且彼此之间职能都有相互交叉重叠的地方。特别是脱贫攻坚任务完成后，脱贫专项资金如何有效转化为乡村建设资金都成为当前亟待解决的问题。加之，支农政策之间相互衔接不够，缺乏协调，导致投入乡村建设的资金使用比较分散，有些建设项目与实际需求脱节，造成财政资金使用的效益低下、投入重点和精准度不高。

（三）如何建立财政资金统筹整合长效机制的问题

由于現行的财政支农资金管理体制改革不到位，导致财权、事权和支出责任不相匹配，乡村振兴与建设主战场在乡村，其对应的主体责任同样在县、乡两级政府。然而，中央、省与市县支出责任不明确，没有按照“合理划分政府与市场支出边界”的要求，确定财政支持乡村振兴与建设的支持范围和转移支付资金的规模，使得有限的财政支农资金很难发挥出大的效益。尽管这次机构改革农口系统改革力度较大，分布在其他单位的涉农部门都划归为农业农村部（厅、局），但在省级层面呈现部门化、条块化、碎片化问题，一些部门没按国家要求下放项目审批权限，有些单位明放暗不放，束缚和限制了县级统筹整合使用涉农资金。目前，县乡以下地方政府乡村建设的主要财力来源于中央和省级的转移支付。从现行的财政支农资金管理体制看，中央和省级转移支付中可由县级自主安排用途的一般性转移支付比重低，而专项转移支付项目多、资金分散、管理混乱的问题存在。导致县乡两级政府没有项目资金的分配权和支配权，已完成既定目标的涉农资金未及时退出，而许多急需资金的项目得不到相应的资金支持。

（四）如何建立政、银、保和担“四位一体”的协调机制问题

目前，财政、银行、保险、担保“四位一体”联动支持乡村建设的政策体系尚未建立起来，财政、银行、保险和担保风险分散机制也不完善，地方风险担保体系和联动协调机制尚未形成。现阶段农村金融信贷主要来源是政策性金融机构和商业性金融机构发放的。尽管许多地方都成立了农商银行，但因实力有限，能提供的小额贷款等扶持性贷款规模较小，难以满足对资金和金融服务的需求。不仅如此，农村金融配套服务保障机制仍不健全，农业风险保障缺失，导致农村“融资难”的问题十分突出；农村金融产品创新不足，投入形式单一；资本市场对涉农企业的上市融资和风险投资数量有限，获得资金规模比较小；农业保险覆盖面窄、产品单一、保障水平较低，政策性保险门槛过高，承担市场风险类的保险覆盖面太小等诸多问题，致使支持乡村建设的作用十分有限，难以为遭受经营风险的社会资本企业提供有效保障。

（五）如何建立社会资本参与乡村建设保障机制的问题

近年来，从中央到地方发挥财政资金的引领和杠杆作用，采取以奖代补、贷款贴息、设立各种基金来引导、撬动金融和社会资本投向乡村建设作出了一定的成绩。但因社会资本参与乡村振兴保障机制上尚未建立，乡村建设的主要资金来源依然是各级财政，社会资本投入乡村建设积极性不高、规模小的主要原因是财政支持配套政策不完善，政策灵活性较差，弱化了财政资金的导向性作用。不僅如此，社会资本参与乡村建设的面临诸多制度性障碍，农村要素市场改革相对滞后，农村集体资产产权不明晰，导致社会资本投入乡村建设所需的土地、资金等要素条件都无法得到满足；乡村基础设施条件太差、公共产品供给不足、基础设施不完善阻碍了社会资本的进入；国家支持乡村建设的税收优惠政策也不完善，特别是在乡村旅游、养老服务等方面，对筹资、投资、回报等环节缺乏明确支持；农村青壮年劳动力大量外出务工，导致农村劳动力资源严重不足；政府部门制定出台的支持市民下乡、能人回乡、企业兴乡的政策措施公开不够，社会知晓面不广等问题都制约乡村建设行动的深入开展。

破解上述存在的瓶颈问题，我们必须要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以解放思想，改革创新为动力，进一步深化改革，着力破解发展中难点和堵点，以发展为第一要务，不折不扣落实“三农”工作“重中之重”和农业农村“优先发展”要求，着力完善财政支农惠农强农政策，以此推动乡村的全面振兴。

（一）建立健全财政支持乡村振兴的政策体系和投入保障机制

目前乡村振兴资金来源于主要中央财政和省级财政转移支付，中央和省集中了60%以上的公共财政收入。因此，在这种财力分配格局下，必须要围绕乡村振兴战略在公共财政预算内优先安排“三农”支出，调整和优化现有的财政支出结构，进一步提高省、市（县）级用于“三农”事业发展的专项转移支付比重，中央和省级各部门要根据补短板的需要优化涉农资金使用结构，以保障“三农”投入稳步增长。一是要优化财政支出结构，加大财政对乡村振兴的投入力度。依据各级财政收支状况和负债水平，合理设定乡村建设的阶段性目标任务，广辟筹资渠道，坚持量力而行，突出重点，有保有压，压减一般性支出，建立并形成可持续发展的长效机制。二是要把提高土地出让收益用于农业农村的比例落到实处。按照“取之于农，主要用之于农”的要求，尽快制定土地出让收益用于农业农村比例的管理办法。三是要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，通过杠杆导向作用，实现金融和社会有机结合，以此来拓宽乡村建设资金筹集渠道。四是支持地方发行乡村振兴债券，在债务风险可控前提下，有序扩大乡村振兴的专项债券发行规模。同时，设立省级乡村振兴投资专项基金，放大政策性基金的平台作用和投资效应，引导和撬动金融和社会资金投入。五是落实涉农税费减免，完善扶持农业产业发展、乡村旅游、乡村养老服务的各种税收优惠政策，对符合条件的新型农业经营主体，可按规定享受小微企业相关贷款税收减免政策。六是加快推进农村集体产权制度改革，切实提高村集体经济发展能力。积极探索农民土地承包权退出机制，深化农村宅基地制度改革，加大对空心村、空心房、闲置宅基地等的整治力度，推动土地集中连片高效流转。

（二）强化顶层设计、发挥乡村振兴规划的引领和约束作用

乡村建设资金统筹使用要遵循国家和各级地方政府制定出台的乡村振兴发展规划为基础。坚持规划先行、有序推进、分类施策，结合各地实际情况和生产力发展水平，按照先易后难、重点突破、分期分批、稳步推进乡村建设。中央和省级重点，是要以规划整合乡村建设项目资金，落实国务院关于“放管服”改革有关部署，理顺国家和省级主管部门财政支农资金项目管理职责，在预算编制环节收入，分轻重缓急，统筹协调各涉农部门资金投入，促进财政支农政策相互衔接，防止避免同一建设项目重复投入。县（市）的重点，在完成约束性任务的情况下，按照“目标、任务、责任、资金”四到县的原则，允许县级政府因地制宜统筹使用乡村建设资金。优化乡镇建设任务清单设置，解决财政投入分散以及与需求脱节问题，把性质相同、用途相近的涉农财政资金纳入同一资金池、按照规划要求，统筹组织实施，避免资金使用“碎片化”。乡镇的重点，就是要发挥乡镇对所辖地域情况熟悉的优势，结合本地情况，依据未来人口变化和发展趋势，给予乡镇一定的参与权与自主权，允许乡镇依据规划统筹使用建设资金。同时，要继续开展扩权强镇试点，选取有较强经济实力和发展潜力的特色小镇扩大试点，调减县域内企业上缴税收县级留成部分，激发基层潜在的创新动力，提升乡村振兴自身发展能力。

（三）构建事权与支出责任相匹配的财政支持乡村建设体系

围绕实施乡村振兴战略总体要求，坚持问题导向，加快推进各级财政事权和支出责任划分，把涉农资金统筹整合作为深化财政领域深化改革的重要内容，抓好国务院相关文件的任务落实。一是要厘清政府与市场边界，找准各级政府在乡村振兴中的角色和职责范围，明确哪些是政府应该做和能够做的，哪些交给市场或社会来做。在此基础上，合理确定划分各级政府在乡村建设的职责范围，二是以乡村振兴规划确定的目标为依据，按照中央和地方财政事权与支出责任划分，确定各级财政支出责任与主要任务。财政资金主要支持公益性和基础性领域，中央财政重点在着力构建城乡均衡发展的公共服务体系上；省级财政主要发挥统筹引导示范作用；发挥财政杠杆撬动作用，调动市场、社会力量等各方面的积极性，构建政府与社会等多元主体共同参与乡村振兴建设格局。三是推动建立省级财政支农资金预算管理协调机制。强化中央和省级统筹，进一步清理整合专项转移支付，提高一般性转移支付比重，对省职能部门间涉农资金，要在预算执行环节进行统筹，从源头上推动涉农资金整合，为县（市）级各类项目资金的整合和统筹使用创造条件。通过存量整合、增量统筹，积极筹集乡村振兴资金。

（四）加快建立社会资本投入乡村振兴的保障机制

社会资本是乡村建设发展必不可少的资金来源。因此，要发挥财政资金“四两拨千斤”作用，引导撬动社会资本广泛参与乡村振兴，进一步扩大乡村振兴投入保障资金的规模，解决乡村建设资金不足的问题，实现财政与社会资本联动。一是加快落实好国家出台鼓励引导社会资本参与乡村振兴的政策文件，制定社会资本下乡优先扶持目录，对符合政策投向的建设项目，要在土地、资金、税收、完善融资贷款和配套设施建设等方面的给予政策支持。二是要综合运用财政贴息、补贴等形式，鼓励和支持更多社会资本以规模化、集约化、产业化的经营形式，进入种养业，以此推进农村一二三产业融合。三是探索引导民营企业通过PPP模式参与乡村建设实施路径和机制，鼓励引导社会资本参与到农业生产社会化服务、农村生态修复、人居环境整治和农村基础设施等建设。四是探索村集体与社会资本合作共赢模式，引导社会资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业，通过政府购买服务方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业。五是鼓励支持农民“自主创业”、“返乡创业”。增加财政支持农民创业和农民工返乡创业的贷款贴息额度，帮助有创业意愿的农民工实现自主创业。六是要优化乡村振兴的营商环境，打造法治化、便利化基层营商环境，稳定市场主体预期，引导更多的社会资本投入乡村建设。

（五）强化财政资金监管，着力提高乡村建设资金绩效管理

推动全面实施涉农资金绩效管理，强财政投入乡村振兴的可持续性，提高财政资源高效配置，确保有限的财政资金用在乡村建设最需要的领域。具体而言：一是要完善预算管理制度。依据不同阶段、不同地区的乡村建设重点安排项目资金，建立健全以评价结果为导向的配置支农资金管理分配制度，最大发挥财政资金使用效益。二是完善责任追究机制。发挥审计、纪检监察等力量，建立乡村建设资金的常态化、动态化监控监管机制，将乡村建设的财政资金全部纳入台账，实行精细化管理。对发现的违法违纪问题，依法依规严肃处理。三是规范地方政府举债融资行为。采取疏堵结合的办法、做好风险排查和管控，防止出现借乡村振兴的名义违法违规变相举债。四是强化乡村建设资金全过程绩效管理。针对乡村建设资金项目开展重点绩效评價，将评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的重要依据。

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[11]李军国.着力破解财政金融支持乡村振兴凭借问题《中国发展观察》2021.22期

（作者单位：中共吉林省委党校（吉林省行政学院）中国财政科学研究院吉林省财政科学研究所）

责任编辑：李政