“特色小镇”为何越走越偏？

王鹏举

站在村头的104省道上，山东省济南市马山镇的村民指着一座近10米高的地标建筑告诉记者：“这里就是慢城，啥都没有，你要是来游玩的话，就回去吧！”

按照该村民的指引，记者从地标处沿着104省道驱车近5公里，来到马山慢城的“核心區”，却发现景区入口简易的滑道伸缩大门紧闭，而所谓的景区放眼望去，除了树木再无其他设施。

马山慢城，曾是一个省级特色小镇。2017年1月，山东省人民政府办公厅印发了《关于公布新的中小城市试点名单和特色小镇创建名单的通知》，明确了包括济南市长清区马山慢城小镇在内的几个项目创建省级特色小镇的资格。

根据材料显示，马山慢城小镇属于旅游类特色小镇，本着“旅游兴镇”的理念，依托丰富的旅游资源和深厚的文化底蕴，马山慢城成功申报为省级特色小镇。

当时，有马山镇政府官员向媒体表示：“我们将在5年内建成特色小镇，这个小镇将辐射全省各县市，直径300公里，提供周末游、节假日游等服务。”

不过，目前该特色小镇的建设依然停留在概念阶段。同行的出租车司机直言：“这哪里是什么景区，就是一个山包嘛！”

2021年，根据山东省人民政府办公厅《关于印发山东省创建特色小镇实施方案的通知》（鲁政办字〔2016〕149号）要求，省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室组织开展了省级特色小镇绩效评价和验收工作。

根据评价和验收结果，取消济南市济阳区孙耿有机食品小镇、泰安市徂徕山汶河景区汶水小镇、济南市长清区马山慢城小镇等3个小镇的创建资格。

马山慢城，是各地特色小镇创建失败案例的一个代表。

近年来，各地区特色小镇建设取得一定成效，涌现出一批精品特色小镇，促进了经济转型升级和新型城镇化建设。与此同时，各地也出现了部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。

目前，我国特色小镇管理正在施行“一张清单管到底”模式，总体上进入了规范发展轨道，各省份特色小镇清单内保留了1600个左右，其中有19个省份清单内的特色小镇数量少于50个，特色小镇正在从注重数量逐步转向注重质量。

前段时间，国家发展改革委等10部门联合发布《全国特色小镇规范健康发展导则》（简称《导则》），突出规范管理导向和要求，对全国特色小镇发展提出了13项具体指标。

“13项具体量化指标，是全国特色小镇发展的基本遵循，是各有关部委、各地区和市场主体的基本工作依据。”接受记者采访时，中国城镇化促进会党委书记、副主席兼理事长陈炎兵说。

浙江首提特色小镇概念

近年来，我国涌现出一批精品特色小镇，促进了当地经济转型升级和新型城镇化建设。

截至目前，各省份有特色小镇约1600个，共吸纳约440万人就业。不少精品特色小镇已成为经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新载体、城乡融合发展的新支点。

论及特色小镇的起源，要从浙江杭州说起。

2002年8月，杭州市政府批复成立转塘科技经济园，定位为工业园区。2010年至2012年，园区调整发展方向，主打产业变成云计算。

之后，阿里云开发者大会在园区举办并逐年扩大规模。

2013年，杭州市与阿里云达成战略合作，在原来转塘科技经济园的基础上建设基于云计算大数据产业的特色小镇，命名“云栖小镇”。

至此，我国第一个特色小镇诞生。特色小镇之所以能在浙江兴起，中国城市和小城镇改革发展中心城市战略部副主任张新民认为，这里面有着多方面的因素。

“民营经济发达、市场经济发达、民间资本雄厚；工业化基本完成，产业转型升级、发展新经济是主角；小城镇高度发达，三分天下有其二；城乡差别较小，省直管县体制下，县镇自主权较大；山多水少土地少，浙江省10万平方公里陆域面积，七山一水两分田，自然空间狭小，不适宜发展大城市。”张新民说。

2014年10月，时任浙江省省长李强在考察时肯定了云栖小镇的发展模式，并首次提出了特色小镇的概念。

他表示：“不久的将来，一个个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多功能叠加融合、体制机制灵活的美丽小镇，将深刻改变浙江的经济社会发展格局，推动新常态下的浙江发展保持中高速、迈向中高端。”

2015年1月，浙江省两会提出“特色小镇”概念，并作为重点工作。同年4月，浙江省出台《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，3年重点培育和规划建设100个左右特色小镇。

2015年至2016年间，浙江省公布了第一批37个特色小镇创建名单及第二批42个特色小镇名单。从云栖小镇出发，浙江“特色城镇建设”模式逐渐向全国发展。

一哄而上

短短几年内，特色小镇建设浪潮就席卷全国。

截至2018年2月，全国两批特色小镇试点403个，加上各地方创建的省级特色小镇，数量达到2000多个。

作为一种微型产业集聚区，特色小镇对推动地方经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义。

中国人民大学文化创意产业研究所所长、中国文化创意产业研究会会长金元浦接受媒体采访时，将特色小镇分为四类：

第一类是依靠旅游、传统历史文化、山水、民宿等模式形成的小镇；第二类是创新型小镇，比如各地基金小镇、物联网小镇、文化会展小镇等；第三类是产业新型小镇，比如传统制造业小镇升级换代走向高端制造业，此类特色小镇对全国来讲尤其有启示意义；第四类是时尚创意型小镇，比如梦想小镇、宠物小镇、巧克力甜蜜小镇等，贴近青年人的生活需求，体现出时尚。

各地政府都在大力推动，特色小镇建设一度成为投资热点。公开资料显示，有的省份提出，通过3年左右时间培育30个左右国家级特色小镇，建设100个左右省级特色小镇，建设200个左右市级特色小镇。

由于热衷于攀比特色小镇发展数量、追求获得各类政策红利、在短时制造轰动效应上做文章，少数地方创建的特色小镇甚至演变成“面子工程”。

“一般由国家层面发文的领域或项目，地方普遍表现积极。”中国城市和小城镇改革发展中心城市战略部主任荣西武分析，因为一旦进入国家有关部委视野范围，意味着可能获得更多的政策倾斜和金融机构支持等。“对于地方主政者而言，一块国家级牌子还是很有吸引力的。”

在特色小镇的建设上，虽然国家层面没有直接的资金支持，但各省份有资金扶持、奖补政策。比如，某些省份，国家级特色小镇一年可获得省一级各类扶持补贴款2000万元；还有的省份甚至能给到上亿。

对企业而言，特色小镇创建更是有着看得见、摸得着的好处。“企业如果能拿到一块国家级的‘牌子，则意味着有政府对该项目的认可与支持，有助于企业更好地拓展业务、增加信誉度。”荣西武说。

回忆起特色小镇起步阶段的情形，荣西武说，当时普遍对特色小镇的认知并不明晰。特色小镇到底是什么，其实都不清楚，属于探索。

除了认知模糊外，很多机构借中央文件，给地方作培训，各自解读、标准不一、走样变形等乱象，导致错误信息不断被传递。一些逐利机构，认为项目存在巨大商机，地方政府、企业一哄而上。

“夹生饭”和“烂尾项目”

回顾过去几年，各地结合本地实际，积极推进特色小镇建设，涌现出一批产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的典型特色小镇。

与此同时，一些地方在推进特色小镇建设过程中也出现了一些偏差和问题。

有的地方把行政建制镇当作特色小镇，有的地方给产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体等戴上特色小镇“帽子”，甚至有的地方把缺乏投资主体、并未动工建设的项目也宣称为特色小镇。

陈炎兵认为，一些地方没有做好充分研究和论证，盲目发展特色小镇，导致出现“夹生饭”和“烂尾项目”。

除了这种概念不清晰、内涵不明确、盲目发展，还有些特色小镇产业定位不准、主导产业薄弱。

由于缺乏科学的产业定位，一些小镇没有与当地資源禀赋和比较优势有效结合，导致产业特色不鲜明，比较优势不突出，缺乏发展后劲。一些小镇缺乏主导产业或主导产业薄弱，无法实现人才、技术、资金等先进要素集聚和产业集聚，无法打造具有核心竞争力的独特产业生态。一些地方不顾当地实际，跟风发展，东施效颦，产生同质化竞争，导致重复建设、千镇一面。

在特色小镇的创建中，也存在政府与市场的边界不清，存在政府大包大揽和债务风险加大的现象。“一些地方没有形成政府引导、企业主体、市场化运作的特色小镇发展机制，没有形成市场机制下的多元化主体共建合力。”陈炎兵说。

之所以“乱”，荣西武认为，一定程度上是因为，刚开始，一些地方和机构将特色小镇、特色“小城镇”混为一谈，而且不断地利用各种机会宣传推广这种错误认知。

和马山慢城一同被取消创建资格的，还有济南市济阳区的孙耿街道“有机食品小镇”。

2017年9月，在山东省公布的第二批省级特色小镇创建名单中，孙耿街道作为省级特色小镇位列其中，被命名为“有机食品小镇”。

当时发布的文件要求各级、各部门要提高思想认识，加强工作指导，建立协同推进机制，研究制定有利于特色小镇创建的配套措施，在资金、土地、人才、技术、项目等方面给予支持和倾斜，为特色小镇创建创造良好环境。

“各特色小镇要坚持改革创新，强化规划引领，增强产业支撑，完善基础设施和公共服务设施，提升小镇管理水平，形成可推广、可借鉴的特色小镇发展模式，为新旧动能转换提供空间和载体，推动全省新型城镇化健康发展。”

孙耿街道整体作为特色小镇进行建设，曾引起关注。

近日，记者来到孙耿街道。通过观察发现，这里是一个城镇化水平和基础建设水平较为落后的街道，甚至找不到一个标志性的建筑。在孙耿街道办事处，谈及取消有机食品小镇创建资格的原因，相关负责人表示是政府层面主动申请退出的结果。

“死亡名单”背后

曾入围浙江省第二批特色小镇，余姚的模客小镇后因考核不合格被约谈。此前有网友实地走访，发现项目停工，工地杂草丛生。

关于失败原因，有人分析认为，政府的承诺没有兑现，资金链断裂被迫停工。因为开发商在小镇创建之前，与模客小镇概念进行了捆绑，造成小镇部分在谈的企业、客商暂缓到小镇投资。另外，模具行业专业化强、投资成本高，企业投资都很谨慎。

在政府扶持下，特色小镇建设一度出现热潮，大批量的特色小镇兴起。急于出政绩，各地模仿复制，导致题材单一，主题不明确，没有创意。对于消费者来说，视觉疲劳，没有吸引力，则容易导致小镇的发展走下坡路。

早在2018年，一份“中国特色小镇死亡名单”在网络上不胫而走，撕开了特色小镇的“遮羞布”。名单中，列举了10个特色小镇失败的典型案例。其中，余姚的模客小镇就在名单之中。

特色小镇大批量崛起，各地为了推动经济发展，大规模开发特色小镇，很多公司为了蹭热度，盲目投资小镇，对项目没有做合理的规划和研究，导致开发失败。

此前，中山大学等机构发布的《中国特色小镇研究报告（2019）》认为，目前，中国特色小镇发展面临八方面问题亟待解决。

这八个方面是：政策文件牵头机构较多，部分标准不统一；未形成特色小镇专项政策体系；对特色小镇创建理解不透彻；特色小镇组织机构不完善；缺乏科学合理的规划编制；脱离地方实际的盲目跟风；地方政府建设动机不纯不正；传统文化与遗产保护不够。

淘汰不合格小镇，对地方来说，是及时止损；从全局而言，则是对特色小镇发展方向和轨道的纠偏，有利于各地特色小镇事业更稳、更好、更健康地发展。

在马山慢城所谓核心区的一处简易办公房里，跟了慢城项目四五年的济南园林开发建设集团苗木科研中心负责人孟卫浩告诉记者：“项目计划投资18个亿，如今已经实际投资几个亿，却没有营收。取消了也好，我们的压力也小一些。”

至于慢城的概念，下一步还会延续吗？“取消了创建资格，但是绿色生态旅游项目还是要往下做的，地都租了，这地方做别的也不合适。集团还在考虑，还在规划中，目前集团和区里、镇里的联系还是很紧密的，正一起研究下一步。”孟卫浩说。

打着产业旗号搞地产开发

“特色小镇最核心的就是产业立镇，再具体点，就是特色产业立镇。没有特而强的产业和企业做支撑，小镇就没有造血功能。”荣西武说。

在一些特色产业原本就发展较好的地区设立特色小镇，更容易成功。因为产业基础往往比较好，人才、技术、资金等先进要素比较容易集聚。比如，制造业发达地区可着重发展先进制造类特色小镇，先进要素集聚地区可着重发展科技创新、创意设计、数字经济及金融服务类特色小镇。

如果有产业做支撑，产业结构也会相继完善，从产业到文化、到旅游，再到配套，最终形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展空间，即回归到“特色小镇”的本质。

然而，一些地方快速发展的特色小镇，很大程度被房地产商“绑架”，打着各种产业旗号，到城市周边的小镇拿地搞开发，结果房子搞了一大片，产业却引不来，反而加大了房地产库存。

谈及出现房地产化倾向的原因，陈炎兵分析，一些地方的政府和企业着眼于短期利益，没有对人口和居住平衡问题进行科学论证，以发展特色小镇之名，行房地产开发之实，导致小镇发展缺乏可持续性。

“各地区普遍反映，希望国家层面明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求。否则，各地区既无法严防特色小镇房地产化倾向，又可能出现各自解读、标准不一、走样变形等乱象。”国家发展改革委规划司有关负责人说。

事实上，特色小镇要以人文本，考虑人的全面发展，有居住、经济、生态、安全、社交需求。

张新民表示，不是说特色小镇不能搞房地产，人也需要居住，但是不能房地产化，参考2019年全国城镇的住宅用地占建设用地比例约38%的数值，按照从严从紧原则，将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%是比较合理的选择。

“特色小镇确实需要一定比例的居住空间，但住宅用地比例过高，往往会挤占产业空间，影响特色小镇吸引集聚先进要素、承载细分高端产业和集约高效利用空间，甚至导致房地产化。”国家发展改革委规划司有关负责人说，《导则》提出特色小镇建设用地的面积下限和住宅用地比例上限，是防止特色小镇走样变形的重要举措。

从审批制到创建制

某种意义上，特色小镇是改革的一块试验田，是社会治理体系的一种新探索。

2016年7月，国家发展改革委、财政部以及住建部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

同年10月，住建部公布第一批127个特色小镇名单。隨后，浙江、上海、北京等地方政策密集出台。

2017年7月，住建部公布全部第二批276个特色小镇名单。同年8月，国家体育总局公布了首批96个体育特色小镇试点名单。

这一时期，各地创建特色小镇的呼声很高。有观察人士分析，要搞投资运营，各种资本就喜欢找有政策、国家有特殊鼓励的，尽量往上靠，先戴上“帽子”，然后就会有政策，有资金、土地指标等。

不过，2017年国家发展改革委牵头特色小镇建设后（前两批由住建部牵头），废除了审批制。

谈及两者的区别，荣西武说，之前是“先吸纳，再培养”，如今是“成熟一个，吸纳一个”。从产业、规模、产出等方面，符合《导则》要求后，再申请。未纳入各省份特色小镇清单的，各单位各机构不得自行冠名“特色小镇”或自行开工建设。

考虑到特色小镇是新生事物，此前各有关部门和单位印发的文件大多是探索性、试验性的，所以，根据发改规划〔2021〕1383号文要求，自〔2021〕1383号文发布之日起，此前国务院各有关部门和单位印发的特色小镇文件同时废止。

“实施清单管理机制，意味着地方不再只是‘拿帽子、无作为，主管部门会以定期考核等方式，进行跟踪监测。小镇成熟期并非一两年能完成，它是一个长期的过程，需要持续跟进、及时纠偏。”荣西武说。

创建门槛

特色小镇是现代经济发展到一定阶段产生的新型产业布局形态，是规划用地面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇，也非传统产业园区。

从内容来看，《导则》的22条具体要求主要体现在发展定位、空间布局、质量效益、管理方式、底线约束五个方面。

其中，底线方面，要求有效防范各类潜在风险，确保不突破合理合规用地、生态环保、债务防控、房住不炒、安全生产等“五条底线”。

特色小镇重在培育发展主导产业，吸引人才、技术、资金等先进要素集聚，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展空间。

《导则》指出，准确把握特色小镇发展定位，明确概念内涵、功能作用和主导产业，将之作为发展特色小镇的基础和前提。在陈炎兵看来，这实际上设立了特色小镇的准入门槛。

除了明晰概念内涵外，特色小镇还应发挥其特定功能作用。

特色小镇依托小尺度空间集聚细分产业和企业，促进土地利用效率提升、生产力布局优化和产业转型升级；疏解大城市中心城区非核心功能，吸纳农业转移人口进城就业生活，促进农业转移人口市民化和就近城镇化；承接城市要素转移，支撑城乡产业协同发展。

创建特色小镇，还应有主导产业。

特色小镇应秉持少而精、少而专方向，在确实具备客观实际基础条件的前提下确立主导产业，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，找准优势、凸显特色。

制造业发达地区可着重发展先进制造类特色小镇，先进要素集聚地区可着重发展科技创新、创意设计、数字经济及金融服务类特色小镇，拥有相应资源禀赋地区可着重发展商贸流通、文化旅游、体育运动及三产融合类特色小镇。

统一管理防止走偏

近年来，国家发展改革委会同有关部门持续推动特色小镇规范纠偏，提出规范性管理措施，清理虚假虚拟“特色小镇”。

2018年8月，国家发展改革委印发一份规范纠偏性文件，提出统筹建立规范纠偏机制和典型引路机制。

2019年4月，在浙江召开第一次全国特色小镇现场会，公布淘汰一大批错用概念的虚假“特色小镇”、停留在纸面上的虚拟“特色小镇”，推广来自16个精品特色小镇的“第一轮全国特色小镇典型经验”。

2020年6月，印发一份通报类文件，曝光一批负面警示案例，推广来自20个精品特色小镇的“第二轮全国特色小镇典型经验”。

2021年9月，公布一期《全国特色小镇情况通报》，曝光两个警示案例。

为推动特色小镇逐步走上理性发展轨道，各地统筹把握发展与规范的关系，多措并举、持续发力，此前扩张过快、概念混淆、内涵不清等问题得到较大程度解决。

中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙介绍，经过纠偏，各地区特色小镇清单管理机制初步建立，目前在31个省份中，19个省份清单内的数量少于50个，盲目发展现象得到扭转。

不过，目前还存在一些突出问题，如“虚假特色小镇”仍然存在、部分特色小镇的特色产业不强。对特色小镇实行统一管理有利于统一政策、规范发展，防止走偏。

针对存在的问题，《导则》进一步细化了清单管理要求：建立各省份特色小镇清单，并将其纳入全國特色小镇信息库；坚持严控数量、提高质量，人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。

对清单内特色小镇进行定期评估，实行有进有退、优胜劣汰；未纳入各省份特色小镇清单的，各单位各机构不得自行冠名“特色小镇”或自行开工建设。

“清单管理进一步强化了政府部门的引导、审核、管理和监督作用，进一步加大了对特色小镇建设发展的规范和纠偏力度，有利于促进特色小镇规范健康和高质量发展。”陈炎兵说。