不动产“调查—确权—登记”三位一体化机制探索—— 以上海市自贸试验区临港新片区为例

潘映宗，张一唯，舒 斌

（上海市自然资源确权登记事务中心，上海 200003）

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2022.01.020

不动产调查确权登记是自然资源管理和城市管理的重要基础性工作。对于高度城市化地区，由于土地利用状况快速变化、土地利用预期绩效较高，不动产调查确权登记的时效性和精准性，始终是支撑城市规划建设和土地资源精细化管理的核心要求。2019年8月，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区正式设立，成为上海乃至全国层面“十四五”时期及今后相当长时期内改革开放的前沿阵地和发展的新高地。本文以临港新片区为例，系统分析了现行自然资源管理体系下不动产调查确权登记程序的堵点和难点，结合临港新片区行政管理“扁平化”特色，针对性设计了“调查—确权—登记”一体化技术体系，具体以对临港新片区内浦东国际机场南片区域进行的实践探索，论证了该体系的实用性与可操作性。

1 临港新片区“调查—确权—登记”现状与问题

临港新片区设立后，由临港新片区管委会集中行使部分行政职能，相较于其他各区的管理模式上，涉及土地资源管理方面的政府行政行为更为扁平化，行政效率更高。在特殊的行政架构下，临港新片区对不动产登记工作也提出了更高的要求。但是，受限于历史政策、技术条件等，临港新片区不动产调查确权登记工作存在以下问题：

1.1 土地权属资料整体覆盖率不足，更新不及时

在临港新片区设立前，时称临港新城地区内的土地权属调查工作便已有序开展，为该区域的土地供应审批、企业落地投产提供了有力的保障。同时，随着土地开发范围不断扩大，大量的调查中获取的权属资料也不断积累。但在临港新片区规划范围重新确定后，原先的权属资料已不足以覆盖新片区全域，存在不少的缺漏；同时，在新片区的范围内，还存在着不少集体土地及尚未进行不动产登记的农村宅基地，这对权属调查工作提出了更高的要求。此外，由于新片区发展速度的提升，相应的土地权属状况也并未及时更新，缺乏现势性，难以进行快速有效的利用。

1.2 权属调查耗时较多，存在重复调查

由于前文所述的原因，土地权属调查需要重新收集、核对用地范围内的权属资料，并完成全部的作业流程，耗时较多，对于时效要求较高的用地项目需以提前介入的形式开展，不能很好地适应实际工作的需求。此外，对于土地权属较为复杂的区域，可能存在多次针对不同事项而进行的调查工作，使时间成本大幅增加，不利于营商环境改革。

1.3 项目建成验收后办理不动产权证手续复杂，材料要求较高

根据目前实施的《上海市不动产登记若干规定》等文件，用地项目申请各类不动产登记时，需提交各类纸质申请材料，流程较为复杂，沟通成本较高。同时根据属地登记的原则，因临港新片区范围横跨浦东新区及奉贤区，企业需判别用地范围的所在地区，并向对应地区的不动产登记部门申请登记，十分不便。

2 “调查—确权—登记”一体化实施路径

2.1 基本思路

为推动不动产统一登记，建立归属清晰，权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的产权制度，本文基于“土地审批供应—权属调查—确权登记”全过程管理，以地籍数据全方位采集为核心开展不动产“调查—确权—登记”一体化技术设计。地籍调查是土地管理中打基础、利当前、谋长远的基础性工作，是高质量三位一体机制的基础。因此具体技术环节和特征体现为：

（1）全数据梳理

对新片区内的所有土地进行全面梳理，编制技术设计书，整理调查确权类型和清单。

（2）全地籍更新

在已有地籍数据的基础上，通过地籍更新调查，完成地籍更新。

（3）全土地确权

在已有权属数据基础上，通过补充调查，完成不动产确权。

（4）一体化登记

编制调查确权成果报告并制作成果图册。通过建立独立登记点与信息化平台，支撑一体化登记服务。

上述四项工作任务相互支撑、环环相扣，共同组成“调查—确权—登记”的一体化机制体系。

2.2 关键技术

（1）分析评价

收集整理土地权属资料和国土基础调查、集体土地所有权调查、农村地籍更新调查成果资料，进行综合性分析评价。

（2）土地利用现状评价

通过国土基础调查成果直接提取最新土地利用现状图斑数据，进行底板沉淀。

（3）土地权属状况分析

根据地籍基础数据、权属证明材料，分别梳理使用权宗地、集体土地所有权宗地和用地批文，进行权属确认，对其中权属不清晰、不明确的开展补充调查。

——使用权宗地信息处理。逐宗地梳理分析使用权宗地的各类信息，包括土地性质、土地使用权人、土地用途、用地审批情况等，并关联对应的权源资料。

——集体土地所有权宗地信息处理。逐个梳理分析集体土地所有权宗地的各类信息，包括土地所有权人、所在图幅等，并关联集体土地所有权宗地范围内的使用权宗地、队界征询图、情况说明及附图等。

——用地批文信息处理。逐个梳理用地批文的各类信息，包括批文类型、批文号、批文名称、批准用地单位、批准用途等，并关联对应的土地勘测定界报告书及图形。

（4）公共管制信息处理

利用地籍基础数据，获取城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线等公共管制信息。

（5）地籍册更新完善

在梳理土地权属状况的同时，通过上海市地籍数据管理系统，同步开展地籍册的补充和完善。

——宗地评价。根据宗地评价规则，逐宗对宗地进行现势性、与登记一致性和与所有权一致性评价，分别形成宗地评价清单。

——宗地权源补录。在开展宗地评价的基础上，利用收集到的土地权属资料，对宗地进行权源补录。

（6）综合调查

根据土地权属状况的梳理结果，进一步开展综合调查。具体可结合三调年度变更数据，采用“无人机”等航测技术，开展整区域土地利用现状调查，结合逐宗地权属状况调查，形成综合调查成果。

——集体土地所有权补充调查。对在土地权属状况梳理中发现的，或初始调查遗漏和成果错误的集体土地所有权宗地，开展权属补充调查，并对集体土地所有权宗地进行变更。

——宅基地及其上房屋调查。开展宅基地及其上房屋调查，包括户代表推举、户成员调查、宅基地及其上房屋的立基审批和现状使用情况调查、成果公示与审核等。

（7）一体化登记

在现状、权属梳理和综合调查等基础上，形成调查确权系列成果，通过登记点提出登记申请，依托信息化平台完成不动产（地、房）一体化登记。

3 案例实践

为了验证本文设计的不动产“调查—确权—登记”一体化技术体系，选取临港新片区内浦东国际机场南侧区域作为案例区域开展实践。

浦东国际机场南侧区域的四至范围为：东至东海大道，南至下盐路、上飞路，西至上海绕城高速，北至申嘉湖高速、围场河路、纬十一路，如图1所示。

图1 浦东机场南侧区域范围示意图Fig.1 Schematic diagram of the south area of Pudong Airport

机场南片区域作为临港新片区的三个先行启动区之一，毗邻浦东机场。按照临港国土空间总体规划，承担着打造航空产业功能区和国家临空产业集聚示范区的重任。因此针对该区域内用地需求大、时效要求高、流程衔接紧的特点，开展一体化技术实践是可行的，也是必要的。

3.1 现状信息分析

根据第三次全国国土调查的地类数据地板，对案例范围内的土地利用现状按三调地类认定口径进行分类统计。经分析，区域内共有现状农用地12.86 km²、现状建设用地8.65 km²、现状未利用地2.54 km²，分别占总面积的53.48%、35.97%和10.55%（详见表1）。在农用地相关的地类中，耕地占总面积的34%，其余为林地、种植园用地等。

表1 土地利用现状用地分类明细表Table 1 Classification of land use status

地类空间布局分别见图2和图3。图2按土地用途的三大类标准进行了划分。从图上可知，成片的建设用地集中在东侧，为浦东机场向南辐射的主要建设区域。而西侧的建设用地成零散分布，主要仍是农民宅基地及村镇所属的集体建设用地。整体而言，农用地占比较高，水系分布密集，后续在此区域内进一步开发建设所需要的建设用地指标较多。

图2 土地利用现状三大类分布图Fig.2 Distribution map of three types of land use status

图3 土地利用现状一级类分布图Fig.3 Primary distribution of land use status

图3为按照第三次全国土地调查的一级类进行了细化，更直观地显示出了不同的土地用途。可以看到，东侧的建设用地已有一定的规模，用途明确，聚集程度高；而西侧的建设用地和果园等经济性作物土地零星分布，土地利用效率较低，也难以形成规模化效应。提前腾退效率低下的建设用地并进行土地综合整治将有助于土地的集约利用。

3.2 权属信息提取

根据区域内的宗地数据为线索，结合批文信息、土地出让合同、不动产登记信息等权属资料，对区域范围内的土地权属和地块四至情况进行了梳理。经分析，区域范围内国有土地11.21 km²，占总面积的46.6%；集体土地12.83 km²，占总面积的53.4%，分布如图4所示。其中，国有土地使用权人共60个；集体土地所有权人共142个，主要涉及镇农民集体、村农民集体和村民小组；集体土地使用权人（集体企业）共56个，主要涉及村办企业、学校等。

图4 国有与集体土地分布图Fig.4 Distribution map of state owned and collective land

在所有的国有土地使用权人和集体企业中，共涉及用地分类36个，主要包括工业用地、设施农用地、其他市政设施用地（土地储备）、水工建筑用地和零售商业用地等（详见表2）。

表2 用地分类明细表Table 2 Detailed list of land use classification

60个国有土地使用权人中，土地已登记的共32个；56个集体企业中，土地已登记的共49个，房屋已登记的共3个（分布情况见图5）。

图5 登记情况分布图Fig.5 Distribution of registration

通过上述权属资料的梳理情况可以看到，不动产的登记环节存在着一定的缺失。不动产登记涉及千家万户，与群众和企业的利益密切相关。从《物权法》的条例来看，不动产的权利是经登记后方可发生效力，而不管是低效建设用地的腾退还是新增建设用地的审批，均是以物权为基础的。缺失登记环节的不动产物权不仅难以保障使用人的合法权利、产生不必要的矛盾纠纷，同时也增加了调查确权环节的时间成本。

在一体化机制体系的技术支撑下，通过权属梳理的方式，收集到用地审批材料的共123个，包括用地批文和土地使用权登记审核表等，为土地确权提供了支撑，同时也将大幅缩短用地审批阶段的土地调查时间。

3.3 宅基地信息分析

利用农村地籍更新调查的数据为基础，通过核查宅基审批材料进行落地解算，同时结合现场指界测绘，对范围内的宅基地进行了梳理和分析。

浦东国际机场南侧区域内，共有已审批宅基地4142户（分布情况见图6），审批总面积789777.49 m²，户均审批面积190.68 m²。其中，宅基地单户最大审批面积493 m²，最小审批面积22 m²。单户大面积的宅基地审批主要集中在立基时获取的宅基地使用权，较小的主要为翻新、农户人员变动后的面积调整等情况。

图6 宅基地审批情况分布图Fig.6 Distribution of homestead approval

共有现状宅基地3705户（分布情况见图7），实际使用总面积1463157.3 m²，户均实际使用面积394.91 m²，户均超出审批面积204.23 m²。宅基地的新、改、扩建普遍面临村庄规划与建筑设计缺失、选址审核与用地审批不规范、资格审查与建筑审批流于形式、开工查验与竣工验收不到位、后续监管不力以及退出机制缺失等规划建设与土地管理问题，从而导致了宅基地超建的现象频繁产生。

图7 宅基地实际使用情况分布图Fig.7 Distribution of actual use of homestead

根据实地调查的数据，该区域内宅基地超建的情况较为严重，既有历史沿革和管理的原因，也与东侧快速发展而产生的居住需求量增加有一定的联系。在此情况下，宅基地的动迁与集体土地征收的难度将进一步提高。

3.4 地籍册完善

地籍册是土地的户口本，是记载土地权属的及其演变过程的数据载体，是土地调查、土地审批、土地登记等地籍数据的整合。通过地籍册建设，及时掌握每块宗地准确的现势地籍信息，并记录其变化过程，实现对地籍信息的全过程管理，进一步提升地籍数据的现势性，可为规划国土资源管理各项工作提供基础数据。本次地籍册完善的范围是浦东国际机场南侧区域，共涉及使用权宗地7186宗。

（1）宗地现势性

通过梳理，认定宗地现势的共6189宗，占比为86.13%；宗地不现势的共997宗，占比为13.87%。主要原因为用地审批后，未及时进行宗地图形变更，导致宗地图形与审批数据不一致。

（2）与登记一致性

通过梳理，认定宗地与登记一致的共428宗，占比为5.96%；宗地与登记不一致的共334宗，占比为4.64%；宗地无登记信息的共6424宗，占比为89.4%。未登记的宗地占比较高，也从侧面说明了该区域内权属情况可能较为复杂，在调查确权环节中需要进一步核实权源审批材料。

（3）与所有权一致性

通过梳理，认定宗地与所有权一致的共5284宗，占比为73.53%；宗地与所有权不一致的共1902宗，占比为26.47%。由于所有权主要涉及农村集体土地，在征地时将发生变更，但后续信息并未得到及时维护，产生了不一致的情况。

本次共梳理使用权宗地7186宗，梳理完成率100%。梳理完成后，待人工判定宗地数为0宗，待调查宗地数为691宗。结合范围内宗地现势性与一致性比例进行综合评估,评价为C——即区域范围存在较多地籍册信息不现势的情形。因此，对于未及时更新宗地权属及图形的情况，土地管理部门可开展补充调查进行完善；对于登记不一致的情况，土地使用权人可申请地籍变更及不动产登记，以保障自身合法的权利。

3.5 不动产登记环节优化方法

（1）登记点建设

临港独立登记点目前在临港行政服务中心面向新片区内企业开展业务。共设置了4个不动产登记窗口，其中3个受理窗口和1个发证窗口，同时配套有后台审核、缮证、档案管理等工作，可以独自开展涉及浦东新区、奉贤区行政范围内的不动产登记相关业务，更好地为新片区企业办事提供服务便利。

（2）“验登合一”探索

通过对“调查—登记—确权”三个环节的不断整合优化，收件、外业踏勘、内业审核紧密配合，通过资料一收两用、数据实时共享等技术手段，将流程环环相扣，做到一天之内“三证”齐发，极大简化了企业的用地登记流程。

4 总结与展望

本文探索设计“调查—确权—登记”一体化技术体系，并在临港新片区进行了实践论证，证明了该体系的实用性和可操作性。在社会整体稳定发展的趋势下，土地资源利用情况成为国家各项经济发展工作的重要考量内容，也是相关政策调控的主要依据之一，土地调查工作的重要性愈发凸显。通过本次三位一体化服务，可以为新片区的快速建设发展提供基础数据支撑。

结合本文进行的研究，提出以下建议：

（1）持续深化技术体系研究与应用

进一步分析上海其他地区、国内典型地区土地管理特点与具体问题，对文中设计的技术体系针对性优化完善。

（2）逐步构建一体化服务体系

结合不动产统一登记、一网通办、一网统管试点等，选择地籍数据基础较好、体系适用性较强的地区，探索逐步建立“调查—确权—登记”三位一体主动式服务体系，降低企业办事的时间成本，提升企业的获得感。

（3）全方位衔接自然资源管理

整合不动产登记数据，现势、准确地反映土地利用与权属状况，综合规划土地、工程建设项目管理数据等，形成不同空间尺度、属性维度和应用导向的自然资源数据成果，全方位支撑国土空间规划编制、审批与实施监督、项目规划资源审批、自然资源保护利用动态监管等自然资源管理工作。