高质量土地储备的评价体系建立及实现路径研究

朱万明

（上海市土地储备中心，上海 200336）

党的十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，对自然资源资产的管理提出了更高的目标和要求，其战略高度前所未有。而储备土地作为国家所有的重要自然资源资产之一，已纳入地方政府向人大定期报告的范畴，其制度管理、规模结构、价值体现等诸多方面越来越受到各级地方人民政府的重视。自自然资源部组建以来，部权益管理部门开展多次全国范围的土地储备发展转型的研究，对土地储备的计划编制、运行模式、资产管理提出新的工作思路和实践路径，引导土地储备工作向更高层次的高质量发展方向迈进，以切合新时代赋予土地储备的职责和使命。

1 高质量土地储备的内涵

“高质量发展”首次正式表述是在2017年十九大报告中，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。自此以后，该词汇高频应用于各个领域，出现在各级政府文件中，规划土地领域也不例外。2018年11月15日，上海市人民政府印发了《本市全面推进土地资源高质量利用若干意见》，从空间引导、质量绩效、存量为先、政策创新等四个维度，赋予了土地资源高质量利用的新内涵。在土地储备领域，相关研究或从业人员从国土空间规划、储备计划编制、保障土地要素供给、生态产品价值实现提出高质量实施土地储备的目标和实现路径。如：基于国土空间规划管理视角提出上海高质量土地储备的对策和建议[1]；建议按照“适度、深度、梯度”原则，实施统一、规范的计划管理，同时构建政府储备土地做地质量标准及管理体系[2]；提出关于片区项目引导土地储备高质量发展的思考[3]；阐述通过生态修复与土地综合开发相结合的储备模式，实现厦门市五缘湾片区的高质量发展[4]；剖析杭州市不断延伸土地储备服务链条，全力打造“生态收储”杭州模式，为营造国际一流营商环境提供有力的支撑[5]。从上述地方经验和研究进展来看，高质量土地储备的内涵可以总结为两个维度四个层面，两个维度分为效率和品质，四个层面分别是业务流程、开发模式、权益职责以及价值体现。

2 评价体系构建

2.1 评价原则

从“质量”词义来讲，主要指产品和工作的优劣程度，存在自身适用性和符合需求性的双重表征。由此延伸开来，高质量土地储备主要体现为工作效率和工作品质两个维度，效率注重工作标准，品质注重工作效果。由此，可得出高质量储备的评价原则：

一是可操作性原则。评价工作要结合土地储备业务全流程，紧扣核心的工作环节，通过时间流和任务流的有效衔接以及业务管理标准等方面设定可判定、能考核的指标。

二是导向性原则。土地储备工作要深入贯彻新发展理念，统筹经济、生态和社会发展等要素，承担着土地市场调控、土地资源合理利用以及落实所有者权益等职责。从目标导向出发，评价一个地区的土地储备工作是否达到高质量，主要看是否有效增强土地资源要素的供给能力、是否保障和促进国土空间规划的实施、是否体现了经济、生态和社会综合性价值。

三是动态性原则。土地储备是上接规划实施要求下接土地供应需求的一种过渡性土地管理行为，土地储备的规模和结构时刻都在动态发展变化中，同时管理制度和流程也会随着上位法规的变动而进行相应的工作调整。

2.2 评价指标

按照上述评价体系构建的原则，以“高质量”为统领，具体指标设置应充分体现土地储备的工作目标、工作内容和工作绩效。基于此，本文将评价体系设定为二个层级：第一层级分为业务流程、开发模式、权益职责以及价值体现四个要素，业务流程和开发模式主要是效率维度的体现，权益职责和价值体现主要是品质维度的体现；第二层级将每个要素再具体分解为具体的评价指标，结合土地储备全生命周期管理，分为规划引领、审批环节等12项指标。

3 评价方式

3.1 业务流程

土地储备定义在国家政策、文件已有较为明确的表述。作为土地储备的工作载体——土地储备项目的定义只出现于《土地储备项目预算管理办法（试行）》第二条。为了更准确地研究业务流程的评价方式，本文主要结合上海市土地储备的工作实际，尝试给土地储备项目下一个定义。土地储备项目是指：结合国民经济和社会发展规划要求，以及本市空间规划实施时序，参照政府投资固定资产项目审批方式，通过收回、收购、征收等方式，使得政府取得完整土地产权，并为满足供地需求而开展必要的前期开发等政府主导下的系列土地开发和资金投入的管理活动。从项目管理的科学、规范、高效的角度出发，对规划引领、审批环节、工作流程实施评估。

（1）规划引领

主要评价土地储备项目实施与规划衔接的程度。高质量土地储备的目标之一是服务于规划实施，规划引领的理念应贯穿项目实施的全过程。编制计划阶段，对接近期实施规划明确的重点区域，按照规划实施的时序要求，将重点地块纳入计划范围，上海已初步形成“5-3-1”计划管理模式，即5年近期规划、3年滚动计划、年度计划；项目实施阶段，可进一步优化土地储备资产的权益配置，与规划建立良性互动机制，对控规落地提出优化建议；在供地环节，结合规划实施要求，做好供应前的各项准备工作，构建良好营商环境。

（2）审批环节

主要评价审批环节设置的规范合理性，以及审批效率是否符合审批制度改革要求。各地区应结合实际，制订相应工作指南，进一步优化与储备直接相关的审批环节数量，明确相应时限，提高审批效率。以上海市为例，与储备直接相关的审批环节主要有：计划审批、规土意见书、土地储备审批，单独办理事项的审批时限为5-10个工作日。

（3）工作流程

主要评价工作流程体系构建的科学性。工作流程主要服务于项目实施，其主要考量因素是流程环节的设置是否有上位依据，是否可以标准化，是否可以运作通畅等。以上海市为例，经多年实践，基本建立了一套行之有效的工作流程，以项目流和资金流为主线，基本覆盖计划编制与审批、投资估算编制与审批、规划土地审批、土地依法取得以及贯穿项目实施全过程投资监管等。

3.2 开发方式

习惯上，我们称土地储备的核心工作内容为土地的一级开发，基本涵盖了土地征购，场地、文物留存等调查，必要的前期开发等，以满足“多通一平”的供应标准。评价一个区域的土地储备开发方式是否符合高质量发展的目标，应该从项目实施与时空的关系的角度，从时序安排、地类结构、资金使用进行评价。

（1）时序安排

主要评价土地储备项目实施的周期安排的合理性，避免形成过大的“已储未净”“净而未供”的规模。以上海为例，一般以通过投资部门立项审批的时点作为储备项目实施的始点，同时还关注储备地块入库储备（以国家所有权形态存在的国有建设用地）以及土地供应的时点。作为土地储备机构，我们更为关心从立项至入库的时序控制。本文以2020年为统计时点，对上海市正在实施的1500余个储备项目进行了分析，其中当年立项当年完成储备入库的项目占比为33%，当年立项次年前完成储备入库的项目占比为67%，在间隔两年完成储备入库的项目占比为81%（图1）。上述数据表明，储备地块完成征转、收回以及相应补偿手续等达到入库储备标准以2年为评价指标基本是合理的。

图1 项目立项至储备入库时长占比累计分布图Fig.1 Cumulative distribution of the time period from project initiation to reserve warehousing

（2）规模结构

主要评价储备规模和规划用途的地类机构与供地需求的匹配性。在保障库容稳定的基础上，各类用地在规模上可体现适当的冗余值，增强风险防范能力。供地数据能够客观反映土地市场需求，是指引土地储备在规模和结构上动态调整的“风向标”。但土地供应与国内国际经济环境、国家政策、招商引资、要素配置等方面有着密切关联，同时供地需求反馈到储备阶段存在一定的滞后性，所以需要通过对土地供应的趋势预判来对储备进行优化调整。土地储备规模的预测模型有：成本驱动型、收益驱动型、定期补充型、预警监控型[5]。无论采用何种模型预测，都需要有理想的假定条件，难以进行精准评价。为保持储备地块在库规模的适宜性和稳定性，既能满足未来供地需求同时又能防范过大规模而导致财政资金变为“沉没成本”的风险，本文结合实践，提出储备项目在库规模及地类结构的建议考核指标（公式1、2），各地区可结合实施情况予以动态调整。

（3）资金使用

主要评价储备资金是否符合国家和本市政策要求，是否建立了相应投资监管体系。为确保土地储备资金的高效和安全使用，上海市在行业主管部门做好日常监管的同时，自2011年开始还建立中介机构全程参与投资监理的资金管控模式，并建立相应的制度。投资监理机构在土地储备项目立项、实施、成本认定等环节，对储备资金使用实行有效监控，及时出具监理报告，项目结束后出具审计报告。

3.3 权益职责

中共中央赋予自然资源部“两统一”职责后，自然资源权益管理部门重点聚焦自然资源所有权行使模式、资产清单编制以及所有权委托代理机制等，开展理论研究、工作试点和制度探索。结合当前对于土地储备资产的管理要求，储备土地作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，土地储备机构作为土地储备资产的实际管理者，其权益的内涵应覆盖“谁来管（行使权利）、怎么管（落实权益）、值多少（资产清单）”等要素。

（1）职责定位

主要评价土地储备机构是否正确履行相应的工作职责，是否建立了土地储备资产的管理目标、管理要求等。《土地储备管理办法》规定：土地储备机构承担土地储备的具体实施工作；《土地储备项目预算管理办法》规定：自然资源主管部门受市、县人民政府委托代持土地储备资产，并交由土地储备机构管理。无论从承担具体实施还是受托管理的角度来看，土地储备机构的职责定位应聚焦在储备土地的管护、开发、利用和监管上，同时为确保职责得到有力的履行以及各项管理目标的实现，土地储备机构还应建立与之相匹配的内部管理制度。

（2）土地管护

主要评价是否建立储备土地管护的工作标准、业务流程，对委托管理单位是否建立定期考核机制，以确保土地储备机构在库管理的土地资产不受外来侵害、占用等。储备土地的临时利用符合国家及地方的相关规定，不存在未批先用的行为，不存在批后监管失控现象。

（3）资产清单

主要评价土地储备资产家底（台账）是否明晰，是否已建立科学、动态、准确的统计方法，资产价值的评估方式是否合理可行。2021年，自然资源部已开始试点全民所有自然资源资产的清查工作，并出台了相应的技术通则，明确各类自然资源资产的工作内容和清查方式，土地储备资产也在试点之列。同时，根据国家要求，全国各地已将土地储备资产管理情况纳入向本级人大专项报告的范畴，逐步建立标准统一的统计口径和工作机制。

3.4 价值体现

《土地储备项目预算管理办法（试行）》明确要求，“土地储备项目应当设定绩效目标”“应当对土地储备项目开展绩效评价”。绩效评价是评估土地储备项目价值体现的重要手段，主要是针对项目层面而言的；而高质量土地储备的价值体现是一项面上工作，是代表本地区土地储备工作的综合绩效反映，应全面体现是否深入贯彻新发展理念、是否统筹谋划经济社会生态等各要素的合理配置。同时储备土地的价值体现最终还是通过规划实施来实现的，不能完全剥离规划和土地管理政策带来的正向效益。

（1）经济效益

主要评价经济活动中投入与产出之间的对比。正是有了土地的增值和外溢收益，城市基础设施建设的财力来源才是有本之木，有源之水。通过土地储备方式，在某种程度上显化了土地的潜在价值。但土地储备项目并不像土地供应与经济社会发展有着直接的关系，因此本文建议评价一个地区的土地储备的经济效益需分直接和间接两个层面来理解。直接经济效益主要表现在：当年度以及近三年储备土地出让收入与储备成本投入的比较，以及储备土地出让收入占公共预算的比重；间接经济效益主要表现在：本区域内储备土地按规划实施后所形成的年度利税收入（主要指商办以及产业用地），客观支撑着经济社会的良性发展。

（2）生态效益

主要评价储备土地按照规划实施后对生态环境和自然资源系统所带来的正向影响。生态效益评价是一项较为复杂的一项工作，有学者提出生态效益评价指标包括了能够反映与人类生存和社会经济发展条件相关的生态系统要素、结构、过程、功能和服务5个方面的指标[6]。但从高质量土地储备角度出发，我们重点关注的是通过土地储备工作，本地区的生态环境是否得到改善。从指标角度，可采用储备土地中规划为公园绿化、生态水系、公共空间的比例来综合反映土地储备工作的生态效益（绿化用地占比率，公共空间用地占比率等）。以上海为例，按照城市转型发展和生态建设的总体要求，土地储备机构积极参与城市基础设施短板以及生态环境建设等公益性项目的土地收储工作，如旧区改造、黄浦江两岸贯通、污水厂建设等涉及民生的工程，为城市发展带来良好的生态收益。

（3）社会效益

主要评价土地储备对于打造“宜居、韧性、智能”城市发展目标所起到的推动作用。社会效益是一种隐性的效益，与经济效益和生态效益密切相关，适用于以结果导向为原则来开展评价工作。主要体现在三个方面：一是利用土地的增值收益用来改善基础设施建设，方便人们的出行和游憩等，如轨道交通、道路建设、绿地公园等（资金来源于储备土地出让收入的比例）。二是保障了重大项目的顺利落地，国家及地方的发展战略得以实现[7]。三是通过旧区、城中村改造以及大型居住社区建设[8]等方式，深入推进了住房保障体系建设，为低收入群体提供了各类保障性住房（保障性住房用地占比率）。调查数据表明，2017—2019 年全国保障性安居工程用地中，有34.5%的用地来自于储备土地[9]。

4 评价过程与应用

从评价实现的角度出发，本文设立的上述指标基本贯彻于储备土地管理的全过程，结合定量、定性相结合的评价方式，采用计算、查验相验证的手段，构建评价体系的标准化实现过程。评价内容和要点，基本覆盖了储备土地全生命周期的各核心控制要素，以目标为导向，重点体现规范性、代表性和可验证性。同时，为进一步体现评价的科学性以及和其他自然资源管理事项的衔接性，将评价对象的时长扩展至前期规划要求以及后期土地利用，针对规划—计划—实施—供地—效益等流程进行闭环评价，强化生态因素考量以及以人民为中心的价值导向，充分体现贯彻“新发展理念”“实现更好质量”的时代要求。但储备土地有其一定的特殊性，往往受外部环境和政策影响较大，因此在具体应用中建议结合各地实际，再行制定相关指标的阈值或定性评价要求。

按照上述评价体系，尝试对上海市土地储备工作进行初步评价（表1），部分数据基于现有管理要求暂时无法收集，需待以后评价体系完善后明确数据来源并建立相应的动态更新体系。

表1 以上海为例构建具体评价过程Table 1 Construction of specific evaluation process taking Shanghai as an example

从上述评价结果来看，上海市土地储备工作围绕国土空间规划实施和增强土地资源有效供给的总体目标下，强化规划引领和储备业务规范操作，基本保持了储备规模、结构、布局、时序上的稳定性，为实现高质量储备的目标做好了积极的准备。但与各类指标细化对比分析，本市土地储备发展水平距离高质量发展要求还有所差距，主要体现在：与规划、供地环节的循环互动方面做得还不够，未能实现空间布局效能的最大化；在业务流程的规范性上，尚未建立全市统一的规范指引，先行的政策依据尚未完成修订；在储备土地的库容、结构、时序安排上以及价值体现的评价方式上，仍有较大的优化和调整的空间。上述不足的方面，需要在以后的管理实践中逐步加以完善和提升。

5 结论与建议

在新发展理念的引领下，自然资源各个管理领域都在不断发展变革之中，高质量发展的目标和要求已贯彻于工作的各个环节。当前，土地储备经过二十多年的发展，也正在经历着转型发展的关键阶段。如何实现土地储备的高质量发展，以及构建高质量土地储备的评价体系无疑是当前土地储备面临的重要命题。在分析过去实践经验的基础上，借鉴绩效评价的方式和手段，本文提出了高质量土地储备的评价指标体系以及评价重点和内容，并结合本地区的实践成果，提出一些弹性和刚性的评价指标。作为初步探索的研究成果，可以对以后建立更为规范、完善的评估体系提供一些重要的参考。但高质量土地储备的评价是一项系统性工程，涉及到规划、土地、经济、生态、社会、评价等多项工作，而且全国各地的操作手势和路径又各不相同，因此制订统一的评价体系并能放之四海而皆准是一件比较困难的工作，仍需要土地储备的管理者和从业者，集思广益，突破当前政策和认识的局限性，进一步开展以下各项研究：

一是明晰土地储备阶段全民所有自然资源所有者权益的职责界定和履职方式。这项工作研究，和当前全民所有自然资源资产委托代理机制研究、储备土地的权利类型界定以及储备机构的职责定位都有着密不可分的关联，从法律以及政府管理角度，进一步明确储备权的取得、类型、行使主体、注销等内容。

二是研究土地储备在库规模及其地类结构的科学评价方式。为了保障空间规划有序实施，土地要素的精准配置，土地储备库容应承担“调蓄池”的作用，因此保持适当规模的储备库容是非常有必要的。但影响储备库容的因素较多，如历史库容、规划实施、土地市场、区域经济等，边界条件难以锁定，采用什么样的计算模型、判定标准以及风险预警，国内外尚无明确标准可以借鉴。通过进一步研究，选择一种较为完善的评价方式，制订适合地区发展的储备库容以及地类结构的指导区间值，从而引领储备行业的健康稳定发展。

三是构建系统科学的生态、社会效益评价指标。随着土地储备越来越承担着整个社会赋予“公益性”职能，如果规划是人们对城市发展方向所凝聚的共识，那么土地储备与生俱来就带有服务城市发展的“公益性”色彩，是人民城市重要理念的关键承载主体之一。其中，土地储备的生态和社会效益就是最具重要性的体现。但是生态和社会效益的体现，与人类活动和获得感密切相关，是一个较为复杂的多因子、多空间、多领域的关系。通过深化研究，提出将复杂问题简单化的工作路径，找准并提炼出相应评价指标，为推动高质量土地储备的评价和实施提供生动而又准确的科学依据。