周边国际组织与中国的周边外交

张贵洪 余 姣

(1.复旦大学 国际问题研究院，上海 200433；2.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433 )

周边是中国外交政策和对外关系的重要依托，周边外交在中国总体外交中居于首要地位。对于“周边”，可以从多个视角进行审视：从范围来看，有小周边、中周边和大周边之分①；从地理上看，又有陆上周边和海上周边之别；从区域来看，中国周边包括东北亚、东南亚、南亚、西亚、中亚和南太平洋等。周边外交在中国特色大国外交中占据特殊地位。改善和加强同周边国家的关系，对实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴和周边国家共同发展，都具有重要意义。

新中国成立以来，中国周边外交经历了冷战时期的酝酿期、世纪之交的形成期以及党的十八大以来的成熟期三个阶段[1]。特别是党的十八大以来，党中央在保持外交大政方针稳定性的基础上，突出周边在我国外交全局中的重要地位。2013年10月，习近平在周边外交工作座谈会上发表讲话，强调无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义[2]296。这次会议还为我国在新形势下更好地推进周边外交做出了顶层设计，确定了我国未来5到10年周边外交工作的战略目标、基本方针和总体布局。

中国总体外交布局是周边、大国、发展中国家和多边。无论是从地缘、历史还是现实利益看，周边在中国对外关系中一直处于特别重要的地位，周边外交在中国特色大国外交总体布局中的地位越来越突出。新冠肺炎疫情大流行加速百年未有之大变局，对我国总体外交布局的顶层设计、整体推进和督促落实都提出了更高的要求。在我国外交总体布局中，“周边是首要，多边是舞台”，充分凸显了周边在我国发展和外交大局中的重要地位，为我们实现中国周边外交的战略目标指明了方向。国际组织作为国家间交往的“中介”，发挥着不可替代的平台作用[3]。我国周边有大量国际组织，发展与周边国家的关系，多边机制是一个重要途径和舞台[4]。周边国际组织是周边研究的重要内容，也是实现多边与周边互动、多边促周边的重要载体和路径，周边国际组织理应成为中国周边外交工作的重要对象和内容。

一、中国周边国际组织的类型和特点

中国周边存在众多国际组织，它们是周边地区国际关系的重要行为体和周边国际合作的重要平台，也是推动周边地区一体化的重要力量。中国拥有地域广阔的陆海地缘带，与之相应存在众多类型多样的周边国际组织，并呈现出不同特点。

(一)中国周边国际组织的类型

中国幅员辽阔，地处邻国众多且关系复杂的亚洲地区。中国周边集聚了众多类型的周边国际组织,具体来看，中国周边国际组织包括以下几种类型(见表1)。

第一，次区域国际组织，其成员和活动主要涉及东南亚、南亚和中亚等中国周边次区域。东南亚国家联盟(以下简称“东盟”)、南亚区域合作联盟(以下简称“南盟”)、欧亚经济联盟、上海合作组织(以下简称“上合组织”)等，是中国周边次区域国际组织的重要代表。东盟的前身是由马来西亚、菲律宾和泰国于1961年7月31日在泰国曼谷成立的东南亚联盟，现已成为由东南亚十国组成的区域合作组织，经过50多年的发展，东盟现已成为东南亚地区以经济合作为基础的政治、经济和安全一体化合作组织，并建立起一系列合作机制。南盟是南亚国家共同建立的互助合作组织，现包括印度、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国、不丹、斯里兰卡、马尔代夫和阿富汗8个成员国。自2007年新德里首脑会议以来，南盟一体化进程取得了一定的进展，并在南南合作和南北对话中发挥着重要作用。上合组织是在1996年创建的上海五国会晤机制基础上建立的一个新型次区域性国际组织，旨在加强边境地区军事领域的相互信任。面对复杂严峻的安全形势，上合组织成员国密切合作，在打击恐怖主义、分裂主义、极端主义“三股势力”和毒品走私等跨国犯罪活动方面发挥了重要作用，成为维护中亚地区和平稳定的重要力量。

第二，跨地区国际组织，其成员既包括中国周边地区国家，也包括区域外的国家，例如，亚太经济合作组织(以下简称“亚太经合组织”)是亚太地区层级最高、领域最广和最具影响力的经济合作机制，其成员国除了日本、韩国和泰国等周边国家，也涵盖了美国、秘鲁和墨西哥等美洲国家②。自1989年成立以来，亚太经合组织致力于提升区域经济一体化水平，已成为世界经济增长中最强劲、最活跃的一个板块，为构建开放型世界经济、支持多边贸易体制、引领经济全球化发挥了积极作用[5]。亚洲开发银行是跨地区国际组织的又一重要代表，成员从成立之初的31个扩大到现在的67个，其中48个来自中国周边地区，19个来自其他地区[6]。亚洲开发银行在实现繁荣、包容、有适应力和可持续的亚太地区以及消除极端贫困等方面的贡献不容忽视。

第三，中国和若干周边国家参与的新兴多边组织和机制。随着新兴经济体和发展中国家的纷纷崛起，国际社会不断涌现出诸多新兴多边组织和机制。金砖国家、二十国集团和亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)等正是在这样的大背景下应运而生，这些新兴多边组织和机制对于促进世界和平与发展、推动实现全球善治以及丰富全球治理体系有着不可替代的作用。二十国集团和金砖国家是最有影响的两个新兴多边机制[7]。二十国集团由七国集团发展而来，成员总人口占全球的三分之二，面积占全球的60%，国内生产总值占全球的85%，贸易额占全球的80%，涵盖面广、代表性强。二十国集团从部长级会议提升为领导人峰会，从一个危机应对机制迅速成为国际经济合作的首要论坛，兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域平衡，在全球事务中发挥着至关重要作用，是共同应对全球性问题的有效多边机制。金砖国家既是世界经济变迁和国际格局演变的产物，亦是大国实力对比发生重大调整的产物，也是全球治理体系和治理格局变革的重要体现，对于促进全球稳定、共同安全和创新增长以及捍卫多边主义具有重要意义。此外，由中国倡导成立的亚投行既是对现有全球多边开发性金融体系的补充，也将为亚洲和世界各地的国家或地区提供新的发展机遇。

第四，会议和论坛类的准国际组织，如东亚峰会、博鳌亚洲论坛、亚洲相互协作与信任措施会议(以下简称“亚信会议”)等。东亚峰会作为“领导人引领的战略论坛”，是亚洲治理的关键力量③，成立以来，东亚峰会在流行病防治、粮食与能源安全、灾害管理、气候变化和粮食变化等非传统安全领域起到了重要作用，在平衡推进政治安全合作与经济社会发展、促进各成员间互信以及保持东亚合作势头方面作出积极贡献。亚信会议是亚洲覆盖范围最广、成员数量最多(27个成员国和13个观察员国家、国际组织)以及代表性最强的地区安全论坛，现已建立国家元首和政府首脑会议(峰会)、外长会议、高官委员会会议、特别工作组会议等议事和决策机制。亚信会议确立的军事政治、新威胁新挑战、经济、人文和生态五大领域信任措施，不仅是亚信成员国加强对话与合作、增进互信和同谋发展的重要基石，也将助力实现亚洲地区和平、安全与稳定。

表1 中国周边国际组织一览表

第五，联合国系统的多个机构在中国周边设置区域办事处。位于曼谷的亚洲及太平洋经济社会委员会是联合国负责亚太地区区域发展的附属组织，联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国人口基金会、联合国难民署、世界卫生组织和国际劳工组织等联合国系统在亚太地区都设有区域和国家办事处。

(二)中国周边国际组织的特点

中国周边国际组织在运行和发展过程中，不断凸显出其多样性、不平衡性和创新性等特点。

第一，中国周边国际组织的发展具有多样性。中国周边聚集了类型多样的国际组织。国际组织自身发展及各国参与程度的差异，造就了中国周边国际组织的多样性特征。东盟和上合组织是综合性的国际组织，代表了周边国际组织发展的最高水平。2015年底，东盟宣布以政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体三大支柱为基础的东盟共同体正式建成，成为亚洲地区建成的首个次区域共同体，这标志着东盟跨入共同体新时代，必将对更大范围的经济融合、政治安全和社会进步产生示范和带动作用[8]。从人口总量看，截至2019年底，东盟10国人口近6.61亿，是世界上人口较集中的地区之一，约占世界总人口8.6%[9]。从经济贡献看，根据《2019年全球竞争力报告》，全球参加排名的141个经济体中，东盟国家中有7个排名在100位之内，其中新加坡排名第1位[10]。根据世界银行《2020年营商环境报告》，全球190个经济体中，东盟有7个国家排名在100位之内，其中新加坡排名第2位，菲律宾从上年的第124位跃居为第95位，营商环境得到显著改善[11]。上合组织以打击恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”起步，现已开展包括政治、安全、经济、司法和人文等领域的广泛合作，已成为欧亚地区和国际事务中重要的建设性力量。金砖国家和二十国集团反映了新兴发展中大国在国际事务中影响力的不断上升，其组织化程度也在不断提升。东亚峰会和亚信会议在推动亚洲政治和安全合作方面发挥了重要作用，也在一定程度上弥补了亚洲安全领域缺乏国际组织的不足。另外，中国倡导和主导成立的上合组织、博鳌亚洲论坛和亚投行等，秘书处(或总部)设在中国，体现了国际组织发展的新趋势，即中国在国际组织将更多地发挥引领作用。

第二，中国周边国际组织的发展具有不平衡性。以东盟为代表的东南亚地区国际组织发展较早，也比较活跃，并发展出东盟地区论坛、东亚峰会、东盟“10+1”、东盟“10+3”和对话伙伴国等衍生机制。以上合组织为主的中亚地区国际组织发展势头良好，在不断扩大和深化合作的同时，不断吸收新成员。南盟是南亚地区唯一的国际组织，但由于其先天不足，加之深受印巴争端的掣肘，南盟区域合作进展缓慢，效果远未达到预期。特别是自2016年以来，南盟几乎停摆，未能有效推动本地区的合作和发展[12]。东北亚地区则尚未建立本区域的国际组织。六方会谈机制是为解决地区重大问题而由中国倡导建立的合作机制，但因朝鲜退出而搁置多年。与此同时，中国周边国际组织主要以贸易和经济合作为主，政治和安全合作相对滞后，反映了中国周边经济贸易发展迅速但政治安全矛盾突出的现实。除了东北亚，中国周边次区域都存在不同类型的国际组织，但还没有形成覆盖整个亚洲的国际组织。

第三，中国周边国际组织的发展具有创新性。作为发展中国家组成的地区组织，东盟表现出独特的多边机制特征，这集中体现在其合作过程中形成的以协商一致、不干涉内政和非正式性为主要特点的“东盟方式”[13]，同时，由于东盟成立的依据是一份共识性的《曼谷宣言》，它既不是宪章，也不是条约，因此，“东盟方式”的内涵被称之为“不写下来的规范(norms)，非正式的理解(understanding)”[14]。上合组织在发展进程中形成“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”。习近平指出：这是国际关系理论和实践的重大创新，开创了区域合作新模式，为地区和平与发展作出了新贡献[15]。习近平在亚信会议第四次峰会上发表重要讲话，提出共同、综合、合作、可持续的“亚洲安全观”，其被写入会后发表的《亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上海宣言》，成为与会各国的重要共识。亚投行是由发展中国家主导、重点支持基础设施建设的新兴多边开发性金融机构，在内部治理、资本构成、组织结构、运营模式和数字化平台等方面有许多创新和突破，开放和创新是中国周边国际组织发展的特点和亮点。

二、中国在周边国际组织中的角色

中国一直重视加强同周边国家的合作，不断深化同周边国家的睦邻友好关系，积极参与周边各种合作机制，推动区域合作深入发展。周边国际组织为全面发展同周边国家的关系、深化互利合作提供了重要平台，是我国做好周边外交工作的重点方向。从我国的外交实践来看，中国在周边国际组织中扮演了重要角色，为促进周边和平、稳定发展发挥了重要作用，这不仅有利于为我国发展争取良好的周边环境，也有助于使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展。具体而言，中国在周边国际组织的发展中，主要扮演了三种积极角色：其一，中国是周边国际组织的倡导者和主导者；其二，中国是周边国际组织的参与者和推动者；其三，中国倡议催生新的国际组织和国际机制。

(一)中国是周边国际组织的倡导者和主导者

进入新世纪以来，中国全面参与了大量亚太区域性国际组织，并在其中扮演着积极倡导者和主导者的角色，特别是在上合组织与亚投行的创办和发展过程中，中国都发挥了至关重要的引领和主导作用。

上合组织以中国的城市命名，秘书处设在北京，是中国倡导和主导成立的第一个周边国际组织，该组织的形成，经历了中国同前苏联接壤地区的边界谈判、“上海五国”元首会议等过渡阶段[16]。2001年6月15日，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦六国元首在上海签署了《“上海合作组织”成立宣言》，最终实现了从“上海五国”到“上合组织”的历史性跨越。上合组织由此成为了一个具有明确纲领和宗旨、健全的组织机构以及严格运作规则的现代国际组织[17]。20年来，面对国际风云变幻，上合组织一直继承和弘扬互信、互利、平等、协商以及尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，取得重大成就，成为世界上具有重要影响的综合性区域组织[18]。中国作为上合组织发起国和诞生地，一直是“上海精神”的坚定捍卫者，并通过以构建新型国际关系和构建人类命运共同体为核心的一系列新理念进一步丰富了“上海精神”的内涵。近年来，国际和地区格局呈现新的复杂态势，上合组织开始扮演新的地缘政治和地缘经济角色。中国在积极推动上合组织并且加强政治、经济、安全和人文等领域合作中，表现出较强的主动性和创造性。在数字经济新领域，“中国-上海合作组织技术转移中心”“中国-上海合作组织数字经济产业论坛”有助于促进上合组织各成员国开发和利用技术创新进一步推动经济发展。在人文交流领域，中国一直支持上合组织在教育、文化、旅游、体育、媒体和妇女等领域开展交流合作，并为各方开展创新合作与民心沟通搭建平台。在司法合作领域，2018年习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话中说，未来3年，中方愿利用中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地等平台，为各方培训2000名执法人员，强化执法能力建设[19]。截至2020年12月，中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地已为各方培养司法人才千余人[20]。在此基础上，2019年2月12日，中国政府还主导设立了“中国-上海合作组织法律服务委员会”，为深化上合组织有关国家(包括成员国、观察员国、对话伙伴国)政府部门法律服务领域的交流合作、维护中外当事人合法权益、促进区域安全稳定提供法律保障以及为增进国际社会对中国法律制度的了解和认知提供了重要平台。

由此可见，在“上海五国机制”转制为上合组织、在制定和践行“上海精神”以及在推动上合组织全方位合作特别是司法合作中，中国都发挥着引领和主导作用。

亚投行是首个由中国倡议成立的多边金融机构，也是中国推动国际金融体系改革的重大举措，还是继上合组织后中国主导成立的又一个跨地区国际组织。中国在亚投行形成和发展过程中的主导作用体现在筹建过程、认购股本和组织架构等三方面。首先，从筹建过程来看。2013年10月，习近平主席和李克强总理先后出访东南亚时提出筹建亚投行的重大倡议。在之后的两年时间里，从最初的21国签署备忘录到57个创始成员国先后签署意向书，从亚投行协定的签订到正式开业，中国与相关国家进行了5次多边磋商，无数次双边磋商，召开了8次筹建首席谈判会议，最终将亚投行这一倡议变为现实[21]，目前，亚投行已有104个成员国[22]。其次，从认购股本来看。2015年6月，亚投行成立之初，其法定股本为1000亿美元，中国以297.804亿美元认缴股本成为亚投行第一大股东[23]，这意味着，根据投票公式，中国可以拥有大约25%到30%的投票权，在重大事项上，中国可拥有唯一的一票否决权[24]。最后，从组织架构来看。《亚洲基础设施投资银行协定》明确规定，亚投行的总部设在北京，同时，首届理事会主席(楼继伟)和首任行长(金立群)都由中国人担任。2020年7月28日，亚投行第五届理事会年会选举中，亚投行第二任行长仍为金立群[25]。中国是亚投行的最早倡议国，是这一新兴多边金融机构的主要发起国，在其初期筹建谈判及后期发展过程中都扮演着主导性引领的角色。

(二)中国是周边国际组织的参与者和推动者

除了扮演积极的倡导者和主导者角色，中国还在一些周边国际组织中扮演着参与者和推动者的角色。我国高度重视与东盟和南盟等周边国际组织的合作，积极参与东亚和南亚区域合作并在其中发挥重要作用。

中国积极支持和参与东盟主导的地区合作，东盟与中国的关系大致经历了从对立到接触、从建立对话关系到建立合作机制、从建立战略伙伴关系再到在“一带一路”倡议下开展更广泛合作等阶段[26]。2003年，中国成为最先加入《东南亚友好合作条约》的东南亚之外的大国，也是首个与东盟建立战略伙伴关系的东南亚之外的大国，这为双方提升政治与外交关系、增强战略互信提供了新的动力。2010年，中国-东盟自贸区全面建成，中国与东盟间的贸易投资驶入“快车道”，这是我国对外商谈的第一个也是最大的自贸区，有力地促进了双边经贸关系，展现了发展中国家互利互惠、合作共赢的良好模式。中国与东盟双边贸易额由2010年的2928亿美元增至2019年的6415亿美元，2020年1～10月，中国-东盟贸易额逆势增长7%，东盟历史性地成为中国第一大贸易伙伴，形成了中国与东盟互为第一大贸易伙伴的良好格局，并将走向新的“黄金10年”[27]。除此之外，中国还积极参与东盟“10+1”、东盟“10+3”、东盟地区论坛和东亚峰会等东盟主导的东亚合作机制，维护以东盟为主导的区域架构。多年来，中国-东盟合作一直保持良好势头，为地区稳定繁荣发挥重要作用。李克强在总结中国与东盟的关系时指出，在东盟对话伙伴中，中国创造了多项“第一”：第一个加入《东南亚友好合作条约》，第一个同东盟建立战略伙伴关系，第一个同东盟商谈建立自贸区，第一个明确支持东盟在东亚区域合作中的中心地位[28]。事实证明，中国-东盟合作成为亚太区域合作中最为成功和最具活力的典范。

南盟是中国与南亚国家开展多边外交的重要舞台，也是中国与周边国家多边外交体系的重要组成部分。时任外交部发言人华春莹表示，中国重视南盟的地位和作用，也高度重视发展与南盟的友好合作关系[29]。2005年，中国正式取得南盟的观察员地位。2007年，中国首次以观察员国的身份出席了南盟峰会，这是中国在南亚地区多边外交的一个重要突破，标志着中国与南亚国家关系进入一个新的阶段，也意味着中国开始通过多边和制度的途径发展与南亚国家的关系[30]。自中国成为南盟观察员国以来，曾先后五次派高级代表团出席南盟峰会，日益扩展与南盟的各领域合作④。中国不仅重视与印度这样的周边大国提升关系，还注重在南亚的均衡发展，重视中小国家在这个地区所发挥的作用，发展与这些国家的战略合作关系，其中，斯里兰卡与中国的传统友谊极为深厚，是中国与南亚整体地区关系的斡旋者，也是促成中国与南亚区域合作联盟深入合作的好伙伴[31]。为寻求对南亚政策的新思路，2014年9月，习近平出访南亚，先后对南盟成员国马尔代夫、斯里兰卡和印度进行国事访问，这一出访安排既表明了我国对南亚地区的重视，也体现了我国对均衡外交的重视[32]，但是，南盟深受南亚地区的多重利益碎片化桎梏，自身发展建设依旧滞后，不能为各方所满意[33-34]。同时，如何处理好与印度的历史遗留问题及现实争端，如何做大中印关系的共同点而缩小分歧，进一步加强合作积累战略互信也相当关键，这都在一定程度上影响了中国对南盟的深度参与和全方位合作，未来仍有上升空间。

(三)中国倡议催生新的国际组织和国际机制

中国倡议和推动的“一带一路”将在中国周边催生新的国际组织和国际机制。多边推动是“一带一路”建设的新思路和新路径[35]。“一带一路”作为国际合作平台，需要遵循国际规则、与国际组织进行战略对接协作。中国与国际组织合作共建“一带一路”正取得重大进展，同时，在推进“一带一路”建设过程中，需要创新国际机制开展合作。

2015年9月，海陆丝绸之路城市联盟在联合国系统多边合作框架下成立，以积极响应“一带一路”倡议，该联盟作为一个跨机构、跨区域的联盟合作机构，通过城市间的交流合作，发挥丝绸之路沿线城市资源，对共建丝绸之路经济带的贸易投资、人文交流等起到积极促进作用[36]。2016年，亚投行正式开业，以配合“一带一路”建设，其虽然是国际多边金融机构的后来者，但在短短几年时间里，亚投行充分展现了作为国际金融组织的专业性，彰显了高效和行动力，并通过制度建设和机制创新，实现了可持续发展。亚投行已经用行动证明这是一家按国际高标准运行的多边金融机构，是一家具有21世纪公司治理标准的开发机构，是一个全球的联盟[37]。

在推进共建“一带一路”进程中，媒体发挥着独特而重要的作用。2017年，在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上，20多个国家的30多家媒体发起成立了“一带一路”新闻合作联盟，截至2019年4月，已有来自亚洲、非洲、欧洲、拉丁美洲、中东和欧亚地区98个国家的208家媒体加入联盟[38]。现在，全球范围内与“一带一路”相关的衍生机构和联盟持续涌现，如“一带一路”科研院所联盟(2018年6月)、“一带一路”非洲研究联盟(2018年10月)、“21世纪海上丝绸之路”大学联盟(2018年10月)、“一带一路”国际智库合作委员会(2019年4月)等，为“一带一路”建设提供了新的动力和新的发展契机。

中国正吸引越来越多的国际组织设立总部和分支机构。1997年成立的国际竹藤组织是第一个总部设在中国的国际组织。除了上合组织秘书处和亚投行总部设在北京，新开发银行、联合国工业发展组织上海全球科技创新中心、联合国教科文组织教师教育中心、联合国训练研究所上海亚太地区信息化人才培训中心则落户上海。2015年，习近平在纽约联合国总部宣布中国将设立南南合作与发展学院、国际发展知识中心，这两个机构具有准国际组织的性质，现已成立和运作。2020年，在中国政府的努力和大力支持下，又有三大联合国机构落户中国，即设在广州的联合国全球人道主义救援应急中心、设在北京的联合国可持续发展大数据国际研究中心和设在浙江德清的联合国全球地理信息知识与创新中心，这些国际组织为中国推动周边与多边的互动带来许多便利。

此外，永久会址设在中国的世界互联网大会(浙江乌镇)和世界工业设计大会(浙江杭州)在塑造国际话语权、建构国际规则方面具有重要意义，未来也有可能发展成为国际组织。

三、利用周边国际组织推动中国周边外交

党的十八大以来，中国外交布局更加优化组合，周边外交地位愈益凸显。周边国际组织在推动构建周边新型国际关系和周边命运共同体、高质量建设“一带一路”以及更好应对我国周边面临的威胁和挑战等方面具有独特的“身份优势”。多边与周边互动、以多边促周边以及利用周边国际组织应成为中国周边外交工作的重要内容，也应该成为中国周边学新学科研究的重要内容。

(一)利用周边国际组织，推动构建周边新型国际关系和周边命运共同体

推动构建新型国际关系和构建人类命运共同体是新时代中国特色大国外交的总体目标，周边国际组织是推动构建周边新型国际关系和周边命运共同体的重要路径和抓手。

第一，周边国际组织具有成为构建周边新型国际关系和周边命运共同体先行先试地区的先天优势。周边国际组织为构建周边新型国际关系和周边命运共同体提供了重要的机制性保障，例如，上合组织自成立以来，在安全、经济和人文领域签署了一系列文件，奠定了成员国合作的制度基础，同时，上合组织建立了相应的合作机制，提供了组织保障。

第二，周边国际组织是推动构建周边新型国际关系和周边命运共同体的重要平台。中国在亚信会议上倡导“亚洲新安全观”，通过上合组织践行“上海精神”，支持以“东盟方式”加强东亚合作，利用亚太经合组织推动亚太自由贸易区建设，倡议成立亚投行以促进亚洲的互联互通，主办博鳌亚洲论坛传播亚洲声音、凝聚亚洲共识和促进亚洲合作，这些都是构建周边新型国际关系和周边命运共同体的成功实践。

第三，中国与周边国际组织的良好关系为构建周边新型国际关系和周边命运共同体铺平了道路。上合组织夯实了中国与中亚成员国之间的关系，太平洋岛国论坛架起了中国与南太岛国之间合作与交流的桥梁，东盟是强化与东南亚国家稳定关系的关键力量。同时应该看到，构建新型国际关系和构建人类命运共同体作为人类社会的一个远大理想和远大目标，不是短期就能实现的，必将是渐进、漫长甚至曲折艰难的过程，必须做好打持久战的准备。在此过程中，不能急躁冒进、急于求成。中国周边学的终极目标就是要为构建周边命运共同体提供理论支撑和战略思维[39]。未来，中国周边学应研究在继续利用好这些国际组织的同时，探索如何在中国周边的东北亚、南亚和海上等通过多边方式推动构建周边新型国际关系和周边命运共同体。

(二)利用周边国际组织，推进“一带一路”建设

“一带一路”建设，沿线周边国家是基础，但还需要与周边区域发展协调以及与周边国际组织战略对接。

“一带一路”与周边国际组织具备对接合作的良好基础来源。首先，两者存在地理范围上的重合。截至2021年12月9日，中国已与145个国家、32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件[40]，参与共建“一带一路”的相关国家已由亚欧延伸至非洲、拉美、南太平洋等区域，而从“大周边”的内涵来看，东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚和南太平洋地区都属于我国周边范畴，周边国际组织的成员也都属于该范畴。其次，“一带一路”倡议与周边国际组织在目标和内涵上具有一致性。从近期目标看，“一带一路”倡议与亚太经合组织加强基础设施建设、推进服务业发展的目标高度契合。从长远目标看，“一带一路”与周边国际组织都是对于亚洲、亚太地区的区域或次区域构想，两者对于实现地区共同发展、深化区域一体化的长期宗旨是一致的。第三，“一带一路”倡议与周边国际组织在合作原则上具有一致性。“一带一路”建设所秉持的“共商、共建、共享”原则，与亚太经合组织、东盟和南盟等周边国际组织所秉持的“自主自愿”“平等”“协商一致”等原则相符，都体现了新型国际关系的精神内核。

周边国际组织是推进“一带一路”建设的重要平台和路径。东盟和南盟处于“一带一路”的陆海交汇地带，是推进“一带一路”建设的优先方向和重要伙伴。中国-东盟博览会是中国-东盟共建“一带一路”的区域合作典范。“一带一路”建设与《东盟愿景2025》《东盟互联互通总体规划2025》对接合作有助于区域互联互通、和平稳定、经济繁荣和可持续发展。2019年11月，中国与东盟国家领导人共同对外发布了《中国-东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》(以下简称《联合声明》)[41]。从历史上看，这是中国与东盟国家强化双方发展战略的共识得到落实的成果体现，也是双方2016年以来致力于推进发展战略对接的延续；从内容上看，《联合声明》的发布意味着双方的合作与对接将呈现出更加全面、务实与成熟的特点；从影响来看，《联合声明》的发布将持续强化双方目前正致力于推进合作关系“提质升级”，为已迈入“提质升级”新时代的中国-东盟合作关系发展注入新动力[42]。

“一带一路”和欧亚经济联盟是欧亚大陆最重要的两大发展规划，对接合作已初见成效，并有早期收获。2018年5月，中国与欧亚经济联盟正式签署《中华人民共和国与欧亚经济联盟经贸合作协定》，该协定是中国与欧亚经济联盟在经贸方面达成的首个重要制度性安排，有助于推动双方经贸合作从项目带动进入制度引领的新阶段。俄罗斯总统普京表示，中国是欧亚经济联盟的战略伙伴，欧亚经济联盟建设应与“丝绸之路经济带”建设对接好[43]。俄罗斯总理米舒斯京也表示，与“一带一路”倡议对接对欧亚经济联盟来说至关重要[44]。与此同时，我国还需要加强与上合组织、亚太经合组织、金砖国家组织、二十国集团、非盟和欧盟等不同类型国际组织的对接合作，以便“一带一路”在周边区域的整体推进。

(三)利用周边国际组织，积极应对周边威胁和挑战

中国周边地区发展不平衡不充分、安全难题和非传统安全威胁突出，在应对周边威胁和挑战中，周边国际组织可以发挥独特的作用。

新冠疫情的全球大暴发，冲击了美国主导的国际体系，全球治理机制受到重创，全球化进程被削弱，进一步推动“东升西降”格局的变化，大国关系面临重组。面对这种史无前例的疫情冲击及随之而来的国际秩序调整，百年未有之大变局呈现出许多新问题和新特征，中国周边外交面临一系列新的挑战。第一，抗疫之路任重道远。中国邻国众多，彼此之间在经贸、人员等方面往来密切，只要全球特别是周边国家疫情尚未得到有效控制，我国就必须时刻绷紧疫情防控这根弦，慎终如始、再接再厉，持续抓好外防输入、内防反弹工作，决不能让来之不易的疫情防控成果前功尽弃[45]。第二，中美战略竞争持续升温。自2017年以来，中美战略竞争不断加剧，加之在抗疫斗争中两国在国内政治凝聚力和国际领导力的差异与异位现象突出，致使美国对华政策更加强硬。美国不仅借助疫情“甩锅”污名化中国，拉拢和压迫其盟友对中国采取集体行动，还利用中印边界争端在中国周边制造事端，更甚至直接在南海和台海对中国施加军事压力，致使中国周边环境进一步恶化。第三，西方国家炮制的“中国瘟疫论”“中国误导论”“中国赔偿论”等不实国际舆论，致使我国在周边国家的正面形象受损。此外，中国能否继续保持和增强国内经济持续发展的强劲动力，也是我国周边外交面临的严重挑战。

国际组织的基本功能是协商与合作，可以为周边地区的发展和安全提供解决之道。疫情暴发后，中国和东盟率先开展了抗疫合作。在世界经济遭受疫情严重冲击下，中国-东盟通过经贸合作克服疫情影响，实现稳定增长。2020年前三季度，中国-东盟贸易总额达4818.1亿美元，同比增长5.0%，东盟成为中国第一大贸易伙伴；中国对东盟全行业直接投资达107.2亿美元，同比增长76.6%，充分展现了双方合作的坚实基础和发展潜力[28]。多年来，东盟在推动东亚合作和东亚一体化进程中发挥了关键作用，正如李克强所言，东盟是亚洲第一个次区域共同体，是维护地区和平稳定、促进区域一体化和世界多极化的重要力量[46]。上合组织是东亚地区安全的稳定锚，上合组织始于安全合作，为顺应地区国家安全关切，其首次定义了“三股势力”，并明确了成员国合作打击“三股势力”的方法、原则，走出了一条富有成效的安全合作之路。从成立塔什干上合组织地区反恐怖机构执行委员会，到举行“和平使命”“天山反恐”等系列联合反恐军演，再到开展打击毒品走私、跨国犯罪、非法移民和边防等领域合作，上合组织成员国协作能力逐步提高，安全合作范围不断扩大，成就了中亚地区的和平与稳定。

尽管如此，中国周边仍然充满危机、风险和挑战，中国的崛起引起一些周边国家的担忧。如何突破周边制约、消除东南亚国家的安全焦虑以及如何应对东亚国家的对冲战略等问题，伴随着中国崛起应运而生[47-49]。同时，中国-强国-邻国(“中强邻”)关系是制约中国周边外交的重要因素，南海、钓鱼岛和朝核等周边热点问题，依然没有根本性解决的良机⑤。我们可以通过“中国+周边国际组织”的合作模式平衡“中强邻”三方都较为满意的双多边关系，例如通过“中国+东盟”以实现中-美-东南亚关系的平衡发展，通过“中国+太平洋岛国论坛”可以平衡中-澳-南太关系的平衡发展，等等，同时，东北亚地缘政治的复杂性表明多边安全机制是东北亚走出安全困境的根本出路。中国周边海上安全风险和非传统安全威胁也需要通过多边方式和国际组织来应对，积极利用多边组织与周边国家凝聚共识、增进互信、打造互联互通以及实现共商共建共享，成为中国周边外交的重中之重和中国周边学研究不可或缺的重要内容。

四、结语

周边国家、周边地区和周边国际组织是中国周边外交的三个层次。周边国际组织类型多样、各具特点，为中国的周边外交提供了广阔的活动空间。中国既是许多周边国际组织的参与者和支持者，更是某些周边国际组织的倡导者和主导者。积极利用和发挥周边国际组织的作用对于中国周边外交具有十分重要的意义，不仅如此，周边国际组织还是中国周边外交、多边外交、大国外交和发展中国家外交的汇聚点。加强周边与多边互动、以多边促周边，应成为中国周边外交的新思路和新路径。

注释：

① “大周边”的概念超越了传统的地理范围界限，包括那些与中国领土、领海不直接接壤，但同中国海上、陆上有相同战略需求的国家和地区。界定中国“大周边”地理范畴需要考虑三个因素：最大程度上有利于巩固我国地缘战略依托、我国自身实力以及对周边的有效影响力以及实施周边外交的成本与收益。基于上述三个因素的综合考虑，东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚和南太平洋地区这“六大板块”应该作为中国的“大周边”地理范畴，同时，我们也反对随意扩大对中国“周边”范围的界定，以避免导致周边国家误认为中国在扩展其“地缘政治势力范围”。参见祁怀高：《构建面向未来十年的“大周边外交战略”》(《世界知识》，2014年第4期)；祁怀高，石源华：《中国的周边安全挑战与大周边外交战略》(《世界经济与政治》，2013年第6期)；陆忠伟，张蕴岭，傅梦孜，等：《解读中国大周边》(《世界知识》,2004年第24期)；陈向阳：《中国推进“大周边战略”正当时》(http://comment.cfisnet.com/2015/0116/1300445.html)。

②亚太经合组织目前共有21个国家和地区，包括：中国、中国香港、中国台北、澳大利亚、文莱、加拿大、智利、印尼、日本、韩国、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、巴布亚新几内亚、菲律宾、俄罗斯、新加坡、泰国、美国和越南。

③截至2020年11月14日，东亚峰会已成功举办15届，在流行病防治、能源安全、气候变化、粮食变化以及促进经济发展等领域达成多项共识并签署了相关协议：《东亚峰会吉隆坡宣言》和《关于预防、控制和应对禽流感东亚峰会宣言》(2005年)、《东亚能源安全宿务宣言》和《气候变化、能源和环境新加坡宣言》(2007年)、《东亚峰会五周年纪念河内宣言》(2010年)、《东亚峰会互利关系原则宣言》和《东亚峰会关于东盟互联互通的宣言》(2011年)、《东亚峰会金边发展宣言》和《关于疟疾防控和应对疟疾抗药性区域合作宣言》(2012年)、《第八届东亚峰会主席声明》和《东亚峰会关于粮食安全的宣言》(2013年)、《东亚峰会领导人关于合作促进地区经济稳定增长的声明》(2020年)等。

④自2005年中国成为南盟观察员以来，南盟峰会共举办5次：(1)2007年，第十四届南盟峰会，时任中国外交部部长李肇星率团出席；(2)2008年，第十五届南盟峰会，时任中国代表团团长、外交部副部长刘振民率团出席；(3)2010年，第十六届南盟峰会，时任中国代表团团长、外交部副部长王光亚率团出席；(4)2011年，第十七届南盟峰会，时任中国外交部副部长张志军率团出席；(5)2018年，第十八届届南盟峰会，时任中国外交部副部长刘振民率团出席。原定于2016年由巴基斯坦主办的第19届南盟峰会因故至今尚未举行。参见：南亚区域合作联盟(https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nyqyhzlm_673297/jbqk_673299/)。

⑤在周边地区，中国外交在多个方向都面临着“中强邻”关系的格局，大概有下面几组重要的“中强邻”关系：(1)中国-美国-周边地区美国的盟国，(2)中国-俄罗斯-中亚国家，(3)中国-印度-部分南亚国家，此外，在更小的规模上，还有中国-澳大利亚-部分南太国家等。参见周方银：《周边环境走向与中国的周边战略选择》(《外交评论(外交学院学报)》，2014年第1期)。