绩效实践探索

◎ 姚欢洋 谢荣安 张仿超

对于“绩效”一词，许多人既熟悉又陌生，说熟悉，是因为绩效概念成为现实中最为热门和时髦的话题之一。说陌生，是因为绩效的真正的含义和效用是什么，却并没有人去真正盘根问底过，人们对于绩效总有些雾里看花的味道。

我们结合中国传统文化中的常理和绩效管理实践，初步窥探到了绩效的一些奥妙，现在呈献出来供批评指导。

我们发现，绩效是一个人类社会的普遍现象，人的一言一行、一举一动当中都包含了绩效。绩效构成了人类社会进步和发展的最基本元素，这不仅是绩效的选择特性使然，而且还是绩效累进特性的作用。绩效自然应该归结为一个哲学层次的概念，既体现了人类的认知、实践，也反映了人类的思维智慧和实践的行为智慧。既是一个抽象的概念，也是一个世俗和现实的概念。现在，我们将学术形而上的绩效概念撇开，用跟我们日常生活紧密相关的通俗话语来描述绩效，使得人们能够认识和理解绩效，并在工作、学习和生活中能够掌握和运用绩效。

一、解决问题才是绩效

绩效是一个十分平常的观念。只要一个人对自己有所要求，对于工作、学习任务力求圆满完成，那么他的行为中就包含了绩效，因为他要解决任务中的问题，要化解任务中的矛盾，最终完成任务的目的，这是十分浅显的道理。“行百里者半九十”，只要还差一步，就不能够说你到达了目的地。所以，工作成绩的取得是与解决问题、化解矛盾密不可分的，谁也不能看到问题不去解决就可以把工作任务完成的。我们说解决问题并不难，难的是树立起“解决问题才是绩效”的观念。我们有些人很勤快，一天到晚很忙碌，却劳而无功，总结起来往往还振振有词：我没有功劳有苦劳。这显然不是绩效。我们有些人只求把事情做了，并不考虑把事情做好，往往是应付差事式地潦潦草草地完成工作任务，结果往往要挨批、返工，这种工作态度显然也不是绩效。这就是形式主义，做什么事都是花里胡哨的，好像很轰轰烈烈，好像什么该走的程序步骤都走了，形式的东西样样具备，然而事情一件也办不成，问题依然还在。对于形式主义地解决问题，只能给其下一个结论就是“伪绩效”。绩效的解决问题是来不得半点虚假的，必须是扎扎实实地解决了问题，化解了矛盾才是真绩效。

在我国的财政绩效管理中，要解决的主要矛盾、核心问题是部门财力切割和固化问题，其次才是财政资金的使用效益少花钱多办事的问题，当前阶段的财政绩效工作主要体现在对这种问题的解决上，化解财政资金的收支管理矛盾。只有解决了部门财力切割和固化问题，才可以说实现了绩效。因此，澄清真假绩效十分必要，衡量、判断真假绩效的关键就是“解决问题才是绩效”这个标准。

二、用最简单的方法解决最复杂的问题是最有绩效

大道至简，解决问题的办法越是简单，就越有绩效，不仅解决问题可靠有效，而且成本最小。能不能做到以最简单的方法解决最为复杂的问题，是大象无形，大音希声，最近于道的东西。从三十多年前开始，邓小平同志用“摸着石头过河”“不管白猫黑猫抓到老鼠就是好猫”“发展是硬道理”，几句简简单单的大白话就把中国何去何从的大问题解决了，才有了三十多年来的令世人惊叹的改革发展成就。说明了最平常不过的常理是最管用的道理，只要按照常理去寻找解决问题的办法，通常解决问题是最有效的。

在财政绩效管理当中，有些人把绩效管理神秘主义化，搞出谁也弄不明白的计算模型，搞出一大堆的指标体系出来，以为这就是绩效。殊不知，这是本末倒置的做法，一旦用指标体系来分析问题的时候，就会把问题的真相掩盖，所有的问题方面都变成一个同质化的数字，就再也找不到主要矛盾和主要矛盾方面。我们可以通过对事物的定性分析研究找出问题的主要矛盾方面或者主要矛盾，只要找到解决办法，问题就可以用很简单的方法解决。这就是牵牛鼻子和四两拨千斤的最有绩效的方法。

三、智慧的思维和行为相统一产生绩效

我们解决问题的时候往往会“眉头一皱，计上心来”，这个眉头一皱就是表明人的思维在起作用。这个思维就是掌握情况，从实际出发，然后进行分析、判断，找出问题产生的原因，对症下药，解决问题的办法就有了。思维的解决问题过程是要能够使动因、计划、目的三者统一。这就是孔子的“预则立不预则废”的道理所在。有了办法还不够，还得行动，并对实施过程加以控制和管理，才能够使行为上实现开始、执行、结果的三者统一。人的思维来自于实践，实践就是解决问题。智慧的思维和行为来自于实事求是。问题的产生是在现有条件作用下的结果，而思考解决问题的办法也必须以现有条件为前提，对现实条件的尊重主要体现在“因人、因时、因地、因事”制宜，任何一个条件的变动，我们的思维和行为就要对应进行调整改变，都要与时俱进，以防止刻舟求剑的错误发生。

在财政的绩效管理工作中，有些人迷信西方的绩效预算概念，视其为金科玉律，“以绩效目标为导向的预算”，仿佛这就是真理，从本本教条出发，从概念出发，而不是从社会现实出发，从人的绩效产生常理出发。认为既是目标导向，问题就很简单了，将绩效目标设定出指标体系出来，要求部门单位必须实现，而不管这种指标主义的做法有没有作用，解不解决问题，解决什么问题都不管，将绩效管理本身的绩效目标遗失了，变成了为绩效而绩效，绩效管理的手段性变成了目标，这就不是财政绩效管理，而是财政绩效形式主义管理了。做这种形式主义的绩效管理比不做的社会危害程度更加大。

四、“做有绩效的事，有绩效地做事”的统一实现绩效

解决问题需要我们开动脑筋，理出解决问题思路，制定出实施计划。思维上要强调智慧，在行为上也要有智慧，行为智慧就是“做有绩效的事”和“有绩效地去做事”。“做有绩效的事”就是选择解决什么问题，“有绩效的去做事”就是怎样地解决所选择的这个问题。“做有绩效的事”表示方向、价值判断和利益导向，是决策层面的问题。“有绩效地做事”表示做事的过程、价值判断和利益实现，这是执行决策层面的问题。“做有绩效的事”与“有绩效地去做事”必须实现统一，才能保证真正解决问题。“做有绩效的事”的选择上必须确实落实为最为重要、急迫的事情，否则，我们的资源配置到了不重要、不急迫的事情上，所产生的绩效必定小于重要和急迫的事情，不仅如此，资源的机会成本就会增大，重要的问题不解决，就会影响整体效应的实现。“做有绩效的事”的问题解决了，下来就是如何解决“有绩效地去做事”。首要的问题就是“有绩效地去做事”必须紧扣“做有绩效的事”的题目要求，保证问题解决的一致性；其次，要实现简单性、经济性和有效性地执行决策，否则决策绩效就会大打折扣；第三，实施前的计划方案，实施中的过程管理，实施后的总结也必须科学，否则，随意而为，信马由缰，之前的努力就是“瞎子点灯白费蜡”。

在财政绩效管理中，解决财力切割、固化的问题最为重要和急迫；在财政资金安排上，解决民本、社会稳定，社会和经济发展的关键问题最为重要和急迫。现实中，每个部门都从本部门的视野看问题，都强调本部门工作的重要性和急迫性，不能形成财政资金对整个政府职能履行的通盘把握，要么是胡子眉毛一把抓，分不清轻重缓急；要么是撒胡椒面，谁都给一点，谁都不能解决问题。因此财政绩效管理的第一要务就是要将所有的专项资金安排在一个平台上分个轻重缓急出来，从而实现集中财力办大事。其次就是要解决挂羊头卖狗肉的问题，保证资金项目设立目的与解决问题的一致性问题。第三是解决问题的技术路线是否最科学、最经济。第四就是至为重要的实施计划和过程管理，把这个管理阶段管理好了，政府部门的政策执行力才能够提升上来，才能够真正办好事。

五、责任与能动性的统一实现绩效

责任是维系社会和组织生存和发展的根本，一个人有什么样的身份就自然具有什么样的责任。责任是一个人在组织中、社会中安身立命的根本，也是社会、组织对于个人进行管理的根据和手段。离开了责任这个根据和手段，社会和组织的管理就会失效，整个社会或者组织就会处于一个分崩离析的状态。责任具有主动和被动之分，凡是主体的自我强制尽责这是主动态的责任，凡是主体被强制尽责这是被动态的责任。绩效管理的任务就是鼓励主动态的责任，约束甚至强制被动态的责任。《西游记》中孙悟空由一个自然人转化为社会人的过程，就是通过赋予护送唐僧西天取经的责任，通过紧箍咒的约束将其由被动态的责任转化为主动态的责任完成的。

现实中的财政绩效管理应该针对财政资金使用责任做文章，单位责任缺失，需要在制度、管理、分配机制上补足漏洞，落实预算单位经管专项财政资金相关人员责任的强化管制和约束，迫使责任被动态的人员遵从绩效预算的游戏规则，让其适应这种约束，最后调适到主动态的责任上来。与此同时，在财政绩效管理中，不要让老实人吃亏，绩效预算的资金安排上，老老实实按照绩效预算的游戏规则操作的要鼓励，不老实，有意规避绩效预算管理的，该报预算的时候不报，等到事情不办不行的时候才来要求追加预算的单位责任人要从严管理。实现了区别对待，财政绩效管理的效用才能得到真正发挥。有些从事财政绩效管理的人员在思想上忽视预算单位人的存在，凡是没有对责任进行绩效管理只能说是伪绩效管理。

六、选择、竞争是绩效的方法

货比三家比较，是人们常用的选择方法。选择是一个十分普遍的行为，几乎人们每天都需要作出种种选择，无论是理性选择，还是直觉思维和经验思维的选择，只要这种选择的结果是解决了问题，化解了矛盾，带来利益的增进，就可以说这就是绩效。趋利避害是人们的天性，在自然环境中，人们要防范各种危险，保存自己；在社会实践中，人们要改革制度，以利于人的权利和自由的实现；在社会管理中，人们设置法律和道德规则，对于敢于违反法律的人要予以制裁，违反道德的人进行谴责；在组织管理中，人们设置制度和规则，对于违反制度、规则的人要追究责任，使其利益受损。因此，趋利避害是人们作出选择的动因。

财政绩效管理中的选择性的应用很广泛，主要是要解决两个大的方面的问题，一是财政预算怎么分配的问题，就是该不该花这笔钱？该花多少钱？优先顺序怎么排？二是选择什么样的方式解决部门财力切割、固化的问题，零基预算、竞争性分配、绩效预算、绩效评价、第三方评价、参与式预算等等，就算是绩效预算也有定性的绩效预算方式和定量的绩效预算方式需要选择。在绩效理念上还有与和谐分配的差异。广东在实践中选择了竞争性分配方式和定性、和谐分配的绩效预算方式。竞争性分配方式主要解决部门二次分配问题的，主要适用于政府对社会、上级政府对下级政府一对多的专项资金分配；绩效预算主要是解决财政对预算单位一对一的分配问题的，对于总预算的分配来说也可以实现竞争性分配，不是所有的专项资金都能够分到钱，这里面同样有选择性和竞争性，从而实现财政资金使用的优选和优化的目的，达到绩效的要求。

七、唯有实践产生绩效

“火车不是推的，牛皮不是吹的”，鲜活的群众语言告诉我们一个道理，绩效是在实践中产生的，而且是唯有在实践中才能够产生。离开了实践，绩效就是无源之水，无本之木。同时，也并不是所有的实践都能够产生绩效，好心办坏事，帮倒忙的事情在现实生活中是经常发生的，所以，绩效又能够对实践进行区分，有绩效的实践和没有绩效的实践，建设性实践还是破坏性实践。不仅如此，绩效还能够优化实践。当我们说“唯有实践产生绩效”的时候，说的是实践是绩效产生的充分必要条件，实践是绩效实现的载体，说的是绩效是实践的结果；当我们说“绩效能够优化实践”的时候，说的是绩效是实践的约束条件，说的是绩效使实践更加具有能动性。明白实践与绩效的这层关系，可以使我们自觉地树立实践第一的观点，可以使我们在实践中建立绩效的思维方式，从而完成卓有绩效的实践。

绩效的实践性是不言而喻的，财政绩效管理的实践性任务也是十分明确的，但是，现实当中的财政绩效管理滥竽充数的很多，以为照搬了洋人的绩效理论，上了绩效手段，订立了指标体系就是绩效管理实践，然而，却忘记了或者根本就不知道，绩效管理实践的结果是要出绩效的这个标准，也就是解决了问题才是绩效，也不知道绩效的思维方式能够优化管理的实践，使绩效管理的实践仅仅停留在一知半解，不求甚解的阶段，缺乏实践的自我超越精神，缺乏实践主体的自我反省和能动精神，更加缺乏马克思所倡导的实践的自觉精神。

八、绩效的累进和统一观

“积土成山，风雨兴焉；积水成渊，蛟龙生焉；积善成德，而神明自得，圣心备焉。故不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海”，荀子的《劝学篇》将学习是不断积累的现象表述得淋漓尽致。实践是一个连续不断的过程，绩效也是如此，今天取得的绩效，是对昨天取得绩效的超越，也是明天绩效取得的起点。绩效的成果是不断积累扩大的，绩效的思维能力也是在实践中不断提升的，这就是绩效的累进观。在汉语成语中有“胸有成竹”“窥一斑而知全豹”，还有“盲人摸象”“只见树木，不见森林”，这两组成语从正反两个方面表述了什么是绩效的思维方式，什么不是绩效思维。所谓绩效的思维方式，就是要全面、整体、系统地看事物，把握事物发展的过程。不能孤立、片面、固化和碎片化地看待事物和过程。这样认识事物和把握事物就是绩效的统一观。绩效的统一观要求我们要将认识和思维与行为相统一；将做有绩效的事与有绩效地去做事相统一；将事情的思维起因、计划和目标相统一；将做事的起点、过程和结果相统一；将责任与能动性相统一；将外在约束与内在的自我约束相统一；将绩效方法的选择与竞争方式相统一等等。同时，我们还应当从社会、政治、经济、文化诸方面，从历史、现在和未来的过程，从个体和整体的关系，从中外的关系来统一把握，要从“理念、思想、理论、制度、机制、方法”六个层次的统一性上把握社会事物的全貌；从道理、利益、方法三个方面相统一看事物。在绩效的管理中，管理者与被管理者都应该懂得选优法和改进法的道理，并且运用到工作和生活中去，用于最有效率地解决问题。

财政绩效管理的目的除了解决财力切割、固化问题以外，还应该注意帮助部门单位不断改进工作，帮助部门单位出业绩，让其感受财政资金绩效管理的重要意义，从而心甘情愿地自觉地做出工作绩效。把握今天，就是部门在编制预算贯彻“预则立不预则废”要求，将专项资金的使用谋划好，实施方案策划好，实施进度把握好，保障措施建立好，这样，不仅部门有望将工作做好，财政资金的统一协调安排也能够做好。将解决财政分配方式问题与解决部门单位的执行力结合起来；将科学化、精细化的预算与部门单位的实施方案结合起来；将财政部门的少花钱与部门单位的办好事结合起来；将党政领导的决策与部门单位的执行要求结合起来；将政府决策与财政资金保障结合起来；将财政资金的绩效管理与部门单位的内在责任要求结合起来；将绩效预算、过程管理、绩效评价结合起来。只要是与化解矛盾、克服困难、解决问题相关的因素都纳入到了思维的视野，这才是实现了财政绩效管理的累进观和统一观。