英国将启动实施《国家安全与投资法案》

高荣伟

英国不久将正式启动实施《国家安全与投资法案》，法案针对外国投资新设了范围广泛的审查制度。专业人士指出，相较现有的《企业法》，英国新的《国家安全与投资法案》将取代《企业法》，其立法目的是就外商投资涉及的国家安全问题进行实质性变革， 以加强政府在调查和干预可能威胁国家安全的收购及其他交易方面的权力。

英国政府认为，针对可能对国家安全造成风险的外国收购方购买英国企业、资产和技术的活动，现有立法无法提供充分保护。2021年4月29日，英国议会正式通过了《国家安全与投资法案》。

英国政府在 2021年3月发布的政策文件《竞争时代的全球英国》中解释称，该法案促进对内投资，同时尽可能减少对英国国家安全造成的潜在风险，并通过审查制度来加强英国的国防和安全。该法案要求企业对覆盖资产收购、知识产权出售的一切潜在交易都得到政府批准，行业涉及国防、能源、运输、人工智能和加密等领域。具体来看，《法案》确定了敏感领域，包括先进材料、先进机器人、人工智能、民用核能、通信、计算硬件、政府关键供应商、密码认证、数据基础设施、国防、能源、军民两用、量子技术、卫星和空间技术、应急服务供应商、合成生物学以及运输等领域，涉及国家安全风险的核心领域为国家基础设施行业、先进技术、军民两用技术，以及政府和紧急服务部门的直接供应商。

《法案》规定，上述重点行业依法应申报的收购活动须遵守强制申报要求，并须经过英国政府相关国务大臣的批准。《法案》将赋予英国政府的相关国务大臣新的权力，可审查并干预“恶意”的外国投资。他们可以对任何行业的投资进行审查，评估投资所涉及的国家安全风险，向可能对国家安全造成不可接受风险的交易施加先决条件乃至阻止这类交易，从而化解长期以来人们对某些交易可能會危及国家安全和重要基础设施的担忧。

《法案》将为投资者提供更有效的收购审查流程，明确政府可以审查的交易类型，并提高审查流程的透明度，同时也意味着为企业制定了新的规则。

一旦《法案》开始实施，政府将能够对任何人（包括企业和投资者）进行可能危害国家安全的某些收购行为进行审查和干预，但这项权力将具有针对性和适应性。《法案》规定了三种审查方式：自愿申报、强制申报及主动调查。其中，针对特定行业的交易引入强制申报制度，对其他所有行业引入自愿申报制度，从而大幅改进了此前只能事后主动调查的模式。

自愿申报：对于不适用强制申报的交易，立法鼓励交易方就可能涉及国家安全的交易进行自愿申报。强制申报：规定要求股权或投票权的收购者在对一些经济敏感行业的公司或其他实体完成收购前，须寻求授权并获得国务大臣的批准。《法案》规定，未经批准完成依法应申报的收购活动不具备法律效力。国务大臣在行使“召见”权时必须考虑：标的风险——标的之性质和活动;触发事件风险——所收购的控制权类型和程度及其使用方式;收购方风险——收购方引发国家安全忧虑的程度。需要说明的是，资产收购不适用强制申报制度，但可能会被“召见”。

国务大臣的主动调查：当合理怀疑某一交易可能存在国家安全风险时，国务大臣有权主动调查。当可获得控制权的资产收购属于以下几类时，可能会被纳入审查范畴：土地、有形动产（例如，用于制作国防装备部件的机器），或具备工业、商业或其他经济价值的方案、信息或技术（例如，设计、源代码或软件）。相关资产的范围包括：位于英国境内，或者资产使用方式与在英国开展的活动相关，或者向英国境内人员供应商品或服务。调查通知可在交易中或交易完成后的任何时间发出，或在交易完成后5年内、国务大臣获悉交易完成后的6个月内发出通知。

如果违反新法案，受影响方将承担民事责任、刑事制裁和强制执行（例如暂停、取消交易）。如未依法完成应申报的收购活动，将面临民事和刑事处罚，包括最长5年有期徒刑、最高1000万英镑（或全球营业额的5%，以较高者为准）罚款以及取消董事资格（取消期限可能长达 15 年）。值得注意的是，《国家安全和投资法案》具有溯及力，适用于自《法案》首次公布以来发生的所有交易。这一反规避机制使得英国政府有权自《国家安全和投资法案》生效之日起，对符合条件的交易进行审查。《法案》规定，这些权力不适用于该法案提交议会（2020年11月11日）之前发生的收购。

一旦《法案》开始实施，政府将能够对任何人（包括企业和投资者）可能危害国家安全的某些收购行为进行审查和干预，但这项权力将具有针对性和适应性。《法案》规定了三种审查方式：自愿申报、强制申报及主动调查。

根据《法案》规定，收购行为将在30个工作日内完成评估。具体说来，商务、能源及产业策略部拥有30个工作日的初始评估期用于审查交易。交易方通常会签署附条件的收购协议，并等待审查结果。如果存在顾虑，初始期限之后可能会有45个工作日的额外期限，而在收购方同意的情况下，还可能存在更长的自主期限。

此外，英国商业、能源和产业战略部设置了一个专门部门——投资安全中心，为希望了解该法案并向政府通报交易的企业提供单一联络点。该部门将审查交易并协调跨政府活动，以识别、评估和应对外国直接投资带来的国家安全风险，确保企业不会成为潜在敌对行为者的利用对象。英国商务大臣阿洛克·夏尔马表示，“敌对势力在英国没有后门。这项法案将代表着，英国可以持续欢迎创造就业的投资，同时把可能威胁英国人民安全的投资拒之门外”。

英国对国外企业的贸易控制制度可以追溯到1973年的《公平贸易法》和1975年的《产业法》。其中，《公平贸易法》主要关注消费和竞争，涉及有关垄断、合并、金字塔式销售和商品说明等内容，某种程度上近似反垄断审查。《产业法》首次赋予了国务大臣干预非英国实体收购重要英国制造企业的权力，前提是收购行为将损害英国利益，但迄今为止英国政府从未使用该权力阻止任何对英国企业的收购。

2002年11月7日，英国颁布了《企业法》，规定了新的并购控制制度，该法创设了两个独立的执法机构：公平贸易办公室与竞争上诉法庭，并赋予竞争委员会更多的责任和任务。《企业法》制定了新的外商投资审查规定，该法规定工贸大臣有权以“公共利益”为由干涉外商对重点企业的投资收购。“公共利益”在英国的法律语境下包括以下内容：国家安全（包括公共安全）、媒体所有权和金融稳定。受疫情影响，2021年6月公共卫生突发事件被纳入“公共利益”范畴。《企业法》对上述权力的行使规定了较高的门槛：如果兼并目标是英国企业，该企业营业额超过7000万英镑，占市场供应份额超过25%，就要接受审查。首先公平贸易办公室就将以保护市场竞争和消费者的利益为由，指示竞争委员会对该并购案进行“竞争测试”，然后作出否决、批准或有条件准许的决定。

据英国知名律所史密夫·斐尔律师事务所统计，《企业法》颁布以来，英国政府以国家安全为由审查了12桩交易。正是因为《企业法》基于国家安全的介入权很少被适用，2017年10月17日，英国政府发布了《国家安全和基础设施审查》绿皮书，旨在加大对外资并购英国企业的审查力度。新的提案大幅降低政府介入门槛，使相关部门可以审查在英国营业额超过100万英镑企业的兼并，并取消了市场份额的要求。涉及的行业包括军民两用、军工以及先进技术行业。

对此，英国商务、能源与产业战略大臣格雷格·克拉克指出，每个国家都有针对海外投资的监管制度，英国只是根据现实情况做了一些政策调整，并不是要限制外国投资，更不会拷贝其他国家的模式。2019年12月，现任英国首相鲍里斯·约翰逊明确表示将提出一项新的法案。至2020年11月11日，《国家安全与投资法案》正式以法案形式面世，并将于2022年1月4日正式启动实施。英国政府表示，其打算继续建立健全新的国家安全和投资体系，特别是关于法律适用、强制申报形式和所需二级立法的相关指引等。

编辑：薛华  icexue0321@163.com