23个中央一号文件背后 | 回顾2020、2021年一号文件出台：决胜全面建成小康社会，迈向乡村全面振兴新征程

张菀航 耿瑞蝶

2020年2月，新世纪以来第17个指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》正式对外发布。对标对表全面建成小康社会目标，文件明确提出要集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农” 领域突出短板两大重点任务，直面新冠肺炎疫情以及特大洪涝灾情考验，全党全国以更强决心、以决战姿态，慎终如始保持攻坚力度，锚定全面建成小康社会目标，做好“加试题”、打好“收官战”。

“在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。”2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“无论是雪域高原、戈壁沙漠，还是悬崖绝壁、大石山区，脱贫攻坚的阳光照耀到了每一个角落，无数人的命运因此而改变，无数人的梦想因此而实现，无数人的幸福因此而成就！”

山乡巨变的改革画卷仍在接续铺展。“十四五”开局之年，中央一号文件指明“把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”，“三农”工作重心发生历史性转移，从脱贫摘帽、全面小康到乡村全面振兴，从胜利迈向新胜利的征程，乘势开启。

收官关键期，深刻认识“三农”工作的特殊重要性

从十六大到十九大，从全面建设小康社会到全面建成小康社会， 内涵越来越丰富，目标越来越具体。党的十九大以来，党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出的重大部署以举世瞩目的成就不断证明其正确性。

数据显示，2012年到2019年， 我国贫困人口从9899万人减少到551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上;贫困地区农民人均可支配收入由2013年的6079元提高到2019年的11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。

“特别是党的十九大以来， 党中央围绕打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略作出了一系列重大部署，在短时间内消除了现有标准下的农村绝对贫困，且未出现规模性返贫，成就了人类减贫史上的奇迹。”中国农业大学经济管理学院特聘教授、国务院参事何秀荣在接受采访时表示，与此同时，乡村止颓转振，全国进入了乡村振兴新征程。具体来看，2019年我国人均粮食占有量超过470公斤，远远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线，粮食安全得到稳定保障;乡村居民可支配收入增速连续十年超过城市居民可支配收入增速，城乡居民收入倍差持续整体缩小，由2008年的3.33缩小至2017年的2.71和2020年的2.56;贫困地区基本生产生活条件明显改善，公共基础设施建设大有成效。

2020年中央一号文件突出强调，“全党务必深刻认识做好2020年‘三农工作的特殊重要性，毫不松懈，持续加力，坚决夺取第一个百年奋斗目标的全面胜利。”此前，习近平总书记曾于2019年12月的中央农村工作会议上指出，小康不小康，关键看老乡。脱贫质量怎么样、小康成色如何，很大程度上要看明年“三农”工作成效。关键之年，抓好“三农”领域重点工作，对如期实现全面建成小康社会意义重大。

“2020年‘三农工作的特殊重要性，可以从内审和外察两个维度进行理解。”中国农业大学经济管理学院农业经济系教授苏保忠在接受采访时表示，内审即审视我国“三农”工作状况，其特殊重要性主要体现在工作性质和使命要求上。

就工作性质而言，解决好“三农”问题不仅关系到国民经济的整体发展，还事关全社会的稳定和国家的长治久安。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国“三农”发展成就斐然。但也应看到， 中国经济增速放缓的趋势未改， 2019年底暴发的新冠肺炎疫情带来了前所未有的挑战，有效防范经济下行和物价上涨“双碰头”带来的社会风险，特别是确保食物供给安全的难度加大。基于此，从战略高度强调做好2020年“三农”工作的特殊重要性，对确保我国经济和社会持续平稳运行具有至关重要的意义。

就使命要求来说，解决好“三农”问题不仅是践行党的根本宗旨的必然要求，也是新时代坚持以人民为中心的发展思想的集中体现。“三农”问题的核心是农民问题， 而农民问题是贯穿党领导人民群众从革命到新中国成立再到改革发展全过程的中心问题，也是实现党的第一个百年奋斗目标的关键问题。可以说，没有农民的小康就没有全面小康。彼时脱贫攻坚面临的都是难啃的“硬骨头”，“三农”短板依然突出，特别是农民增收难度加大，农村公共产品和服务供给依然不足，高质量打赢脱贫攻坚战任务仍然十分艰巨。因此，要切实把党的重点决策部署落到实处，亟需在特殊年份通过响鼓重槌来强化“三农”工作的使命感、责任感和紧迫感。

苏保忠进一步分析，“外察” 即外观世界经济发展态势，这一特殊重要性体现在全球经济的不确定性加剧及其可能对中国发展产生的影响。一方面，2019年全球经济增速整体明显放缓，国际贸易摩擦加剧，但传统国际经济治理体系难以回应世界经济新变局，从而导致全球经济的不确定性上升;另一方面，受新冠肺炎疫情全球大流行的冲击，全球产业链、供应链和价值链面临前所未有的挑战，特别是一些人为因素造成的粮食流通和供应受阻，加大了我国合理利用国际粮食市场的风险。

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打贏脱贫攻坚战收官之年。何秀荣强调，全面完成脱贫任务，巩固脱贫成果，做好考核验收和宣传工作，防止规模性返贫和接续推进减贫工作的政策稳定是2020年需要明确的工作重点。在此基础上，全国乡村振兴工作正在蓬勃开展，脱贫地区要做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接工作，补短板成为乡村振兴工作的主要内容之一。另外，国内外环境复杂多变，国内经济虽总体平稳，但稳中有变、稳中有忧。在此背景下，2020年中央一号文件成为“十三五”目标任务圆满实现、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的收官关键期聚焦硬任务和布局新工作的基本遵循，且对于守好“三农”这个战略后院，对经济健康发展和社会大局稳定增添底气和回旋余地也有着深远影响。

锁定脱贫补短板，确保如期实现全面小康

“今年中央一号文件贯彻落实中央经济工作会议精神，对‘三农工作作出了全面部署。一是明确了工作重点，提出集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康‘三农领域突出短板两大重点任务;二是强化了政策举措，提出了一些含金量高、可操作性强的政策举措，进一步强化了补短板的政策支撑保障;三是强调了抓好落实， 确保如期完成两大任务。”2020年2月5日，中央一号文件公开发布当天，时任中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在接受媒体采访时指出。

全面建成小康社会的任务目标贯穿中央一号文件全文，5大部分27项具体举措紧紧围绕这一中心任务展开。其中，坚决打赢脱贫攻坚战、对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板以及保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收处在尤为突出的位置。

“2020年中央一号文件不仅明确了必须如期脱贫的硬任务，还就打赢脱贫攻坚战的质量提出了高要求。”苏保忠指出，文件从全面完成脱贫任务、巩固脱贫成果防止返贫、做好考核验收和宣传工作、保持脱贫攻坚政策总体稳定和研究接续推进减贫工作5个方面进行了具体部署，从“促脱贫、防返贫、谋发展”三大层面呈现了一套打赢脱贫攻坚战的系统收官方案，即通过瞄准深度贫困地区这一难啃的“硬骨头”和老弱病残等特殊群体攻克最后堡垒以实现脱贫，通过建立监测预警机制以防止返贫，通过保持政策总体稳定和构建相对贫困治理长效机制以谋划发展。

2020年是脱贫攻坚战收官之年，最后的堡垒必须攻克。在党中央的坚强领导下，脱贫攻坚已经取得决定性成就，現行标准下农村贫困人口绝大多数实现脱贫，而未实现脱贫的人口主要集中在深度贫困区，其中因病因残致贫家庭还占相当比例。为此，文件明确提出， 进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，瞄准突出问题和薄弱环节集中发力，狠抓政策落实。对深度贫困地区贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的县和行政村， 要组织精锐力量强力帮扶、挂牌督战。对特殊贫困群体，要落实落细低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策，实现应保尽保。

文件指出，健全监测预警机制，加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，可为巩固脱贫成果提供制度保障，确保稳定脱贫。随之，为贯彻中央一号文件精神，就建立防止返贫监测和帮扶机制，《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》于同年3月出台。《指导意见》要求，坚持事前预防与事后帮扶相结合、开发式帮扶与保障性措施相结合、政府主导与社会参与相结合、外部帮扶与群众主体相结合等原则，明确了监测对象、监测范围和监测程序，确定了产业帮扶、就业帮扶、综合保障、扶智扶志以及其他创新帮扶等举措，为巩固脱贫成果、确保高质量全面打赢脱贫攻坚战提供保障。

早在2018年，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中，就已将农业农村基础设施建设和公共服务供给摆在了突出地位。该《规划》着眼推进城乡一体化和农业农村现代化目标，为基础设施建设和公共服务供给聚焦了方向，部署了新任务，同时配套了一系列重大工程和行动计划，侧重解决农民生活性公共服务问题。2020年中央一号文件进一步对标对表全面建成小康社会目标任务，创新性地提出了一系列加快补上农村基础设施和公共服务短板的细化安排。

何秀荣梳理道，文件对道路、电网、通讯、供水、人居环境等农村基础设施和教育、医疗、社保、文化、生态等公共服务作出具体要求，并在财政、用地、人才、科技等方面给予保障安排。

截至2020年6月，按照现行标准贫困人口饮水安全问题得到了全面解决，八成以上的农村人口喝上了自来水;全国所有建档立卡贫困户均已实现住房安全有保障。截至2020年8月，农村卫生厕所普及率超过65%;生活垃圾收运处置体系覆盖90%以上行政村。截至2020年9月，农村通光纤和4G覆盖已达到98%以上。

党的十八大报告提出2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标任务，这也是全面建成小康社会的硬指标。

韩长赋就2020年中央一号文件细则答记者问时指出，保持农民持续较快增收的势头不减弱、趋势不逆转，才能持续缩小城乡收入差距，让农民群众在小康之年有更多获得感、幸福感、安全感。在当前宏观经济下行压力加大背景下，农民增收形势不容乐观，必须主动作为，多渠道促进农民持续增收。

“对此，文件主要着眼两大方面，一是以打赢脱贫攻坚战为目标聚焦增加贫困人口收入，坚持精准扶贫，在普遍实现‘两不愁基础上，全面解决‘三保障和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫。二是在保障重要农产品有效供给的同时促进农民持续增收，主要措施包括稳定粮猪生产，加快现代农业设施建设，发展富民乡村产业，稳定农民工就业。”中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员刘合光在接受采访时表示。

产业发展是促进农民增收的有效途径。文件重点指出，支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群，推动农村一二三产业融合发展。加快建设各类产业园及农村“双创”基地，重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链。同时继续优化农业结构， 打造地方知名农产品品牌，增加优质绿色农产品供给。

稳住农民工就业对稳定农民增收至关重要。对此，文件提出要加大农民工稳岗工作力度，落实根治欠薪各项举措，确保农民工工资按时足额发放。要实施家政服务、养老护理、医院看护、餐饮烹饪、电子商务等技能培训，鼓励地方设立乡村保洁员、水管员、护路员、生态护林员等公益性岗位，深入实施农村创新创业带头人培育行动。

“目前来看，2020年中央一号文件在促进农民持续增收方面的政策成效显著。”刘合光介绍，据国家统计局发布的2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年贫困地区农村居民人均可支配收入12588元，比上年增长8.8%，扣除价格因素，实际增长5.6%。2020年农村居民人均可支配收入17131元，比上年增长6.9%，扣除价格因素，实际增长3.8%，增长速度连续11年超过城镇居民人均可支配收入增长速度。与此同时，乡村产业持续呈现良好发展态势。农产品加工业持续发展，营业收入超过23.5万亿元， 比上年增加1.5万亿元;乡村特色产业加快发展，涌现了一批“乡字号”“土字号”特色产品，培育了34个产值超100亿元的优势特色产业集群;乡村休闲旅游业恢复发展， 直接带动吸纳就业人数1200万， 带动受益农户800多万户;农村创业创新持续推进，返乡创业人员首次超过1000万，带动农村新增就业岗位超过1000万;产业融合水平稳步提升，全国农业产业化龙头企业达9万家，各地建设农产品加工园1600多个。

以习近平同志为核心的党中央在脱贫攻坚伟大实践中，立足我国国情，把握减贫规律，出台了一系列超常规政策举措，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系，走出了一条中国特色减贫道路，形成了中国特色反贫困理论。

国务院新闻办公室于2021年4月发表的《人类减贫的中国实践》白皮书中指出，占世界人口近五分之一的中国全面消除绝对贫困，提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标。

如期高質量打赢脱贫攻坚战， 创造了中国减贫史乃至人类减贫史上的奇迹。中国社科院马克思主义研究院研究员李瑞琴在接受采访时表示，中国扶贫成效引起全世界范围的热烈、广泛关注，有不少国际著名人士从中国共产党及中国政府在脱贫问题上的责任担当、“精准扶贫”的理念与实践中，肯定了中国减贫治理对世界发展的巨大贡献。

李瑞琴介绍，有外媒在报道中将中国的扶贫事业置于全球范围加以考量，通过一组组数据，生动彰显出中国在反贫困方面取得的历史性成就。

也有外媒指出，“中国将消除贫困作为社会经济发展的主要目标， 并为实现这一目标制定了明确的时间表，不断寻求减贫领域的灵活政策。世界银行发布数据显示，中国在减少世界贫困方面的贡献已超过70%。中国的扶贫成效在规模和时间上都是空前的，在人类历史上从未看到有那么多人摆脱了极端贫困。中国消除贫困的模式和经验为世界提供了解决全球性减贫问题的‘中国版。”

平稳过渡有效衔接，书写乡村全面振兴新篇章

2021年2月21日，中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式对外发布。

“与往年相比，今年一号文件的出台有三个新背景。”何秀荣说，一是作为“十四五”规划起步之年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年;二是我国如期打赢脱贫攻坚战，转向巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接;三是我国正处于立足新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局，以高质量发展为主题推进各项工作。

何秀荣进一步指出，2021年中央一号文件的重大意义在于承前启后，指明了从前一个战略阶段进入新一个战略阶段的定位和中心任务，争取取得农业农村现代化重要进展。为此，文件立足当前、着眼长远，着重在加快推进农业现代化、大力实施乡村建设行动、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接三大方面作出部署。同时，在政策层面也更强调制度化和“长牙齿”的硬举措，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供有力支撑。

可以说，2021年中央一号文件是对党的十九届五中全会关于“三农”问题若干决议精神的全面落实，强化了工作的可操作性。

针对十九届五中全会提出的“加快农业农村现代化”，文件就“如何实现”展开了细化部署。如今， 在应对新冠肺炎疫情和国内外各种风险挑战背景下，迫切需要统筹发展，夯实稳住农业基本盘，进一步加快农业现代化显得尤为重要。

“没有农业现代化，国家的现代化既不完整，也无法全面实现。”苏保忠说，2021年中央一号文件的鲜明主题就是全面推进乡村振兴加快农业农村现代化。首先， 加快推进农业现代化可以提升农业综合生产能力，推进产业升级， 实现农业生产效益最大化，确保国家粮食安全。其次，通过农业现代化，可以有效提升种粮农民收入， 进而缩小城乡居民收入差距，最终实现共同富裕。第三，加快推进农业现代化，利于完成建设社会主义现代化强国任务。农业现代化与工业化、城镇化和信息化同步发展， 是新时代国家经济和社会发展题中应有之义与内在要求。

文件围绕现代化这一关键词， 具体提出如下改革侧重点：一是提升粮食和重要农产品供给保障能力;二是打好种业翻身仗;三是坚决守住18亿亩耕地红线;四是强化现代农业科技和物质装备支撑;五是构建现代乡村产业体系;六是推进农业绿色发展;七是推进现代农业经营体系建设。

刘合光认为，这些政策背后都有其深刻含义和意图。第一项强调保障供给安全，即通过增强粮食和重要农产品的供给保障能力有效保障农产品供给安全，夯实经济社会发展的基础，发挥好农业“压舱石”的作用。第二及第三项强调粮食安全，即抓住种子和耕地这两个要害，保护好农业的“芯片”和粮食生产的“命根子”，从基础上确保国家粮食安全，把控好农业现代化发展的命脉。第四项强调发挥科技创新在推进农业现代化中的核心作用，其意图在于为农业现代化插上科技的翅膀，为农业走好现代化征程提供现代化物质装备支撑。科技是农业现代化的重要动力引擎， 物质装备是农业现代化提档升级必备的物质条件，只有拥有雄厚的科技动力和物质装备条件，农业现代化才能稳步快步迈进。第五项和第七项指明构建现代农业的三大体系，即现代化的产业体系、生产体系和经营体系。第六项要求贯彻绿色发展理念，强调推进农业绿色发展，进一步把“绿水青山就是金山银山”的理念在农业生产上贯彻落实，为保障国家农产品质量安全、促进农业高质量发展奠定绿色发展基础。

“特别是在构建体系方面，文件提出了一系列统筹安排，要求实施种业发展战略，加强农业种质资源保护开发利用;强化现代农业技术装备，实施大中型灌区续建配套和现代化改造;构建现代乡村产业体系，打造农业全产业链，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群;推进现代农业经营体系建设，突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。”苏保忠说。

针对十九届五中全会提出的“实施乡村建设行动”，文件同样就“如何实施”提出了具体要求。苏保忠梳理道，文件重点围绕四个方面展开。一是在行动理念上要求坚持科学谋划和分类指导。在实施乡村建设行动中，要精心绘制蓝图，建设美丽乡村;要因地制宜， 体现乡村特色，保留乡村风貌;要按照不同农村功能合理布局，分类指导。二是在行动重点上明确强调缩小城乡基础设施和公共服务差距。作为公共基础设施建设的重点，农村基础设施建设要覆盖到村，延伸到户;要着力实施道路畅通、供水保障、清能建设、数字乡村建设以及村级综合服务系列工程，提升村庄基础设施便利性，让农民能享受到和城市大体相当的基础设施和公共服务。三是在行动方向上突出了县域内的城乡融合发展之路。要通过强化县城综合服务能力和经济带动能力，提升县城的辐射能力和服务水平;要加快推进小城镇公共服务能力建设，充分发挥其连接城乡的优势;要通过培育支柱产业和鼓励创新创业，大力发展县域经济，提升就业吸纳能力，进而促进县域城乡融合。四是在行动机制上强调了政府、市场和社会的协同推动作用。通过加大公共投入， 强化政府主导作用;利用市场机制配置资源，发挥其激活农民内生动力的先天优势;发动社会各方力量， 凝聚推进乡村建设的强大合力。

特别是在改革进程中承前启后的特殊节点，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接， 无疑是关键的阶段性任务。何秀荣认为，“ 有效衔接” 有两层含义。一是巩固，其核心是不能出现规模性返贫。这对于“三区三州” 等原深度贫困地区压力较大，之前有些适用于战役式的短期性措施和做法在新发展阶段不再适用，而且外部产业环境变化也会给这些脱贫地区带来新挑战。二是拓展， 即脱贫地区的乡村工作要扩面、提升，要从原来以收入为核心的脱贫工作扩展到产业、农村基本公共设施、社会治理、生态环境等乡村振兴全领域。

因此，政策发力也主要紧扣以上两个方面。何秀荣说，在巩固脱贫攻坚成果方面，文件设立五年过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移;健全防止返贫动态监测和帮扶机制，开展农村低收入人口动态监测，开发式帮扶和民政救助等社会保障手段多管齐下;持续加大就业和产业扶持力度，在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程，持续做好对接市场、劳务输出、以工代赈等工作。在接续推进脱贫地区乡村振兴方面，发力重点是在党的领导下有效发展产业和大力实施乡村建设行动;在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持，尤其是继续完善脱贫地区移民安置区配套基础设施、产业园区配套設施、公共服务设施等。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记代表党和人民庄严宣告，“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。”

“在打赢脱贫攻坚战、实现全面小康后，‘三农工作迈入全面推进乡村振兴的新阶段。”苏保忠认为，一方面，要做好全面小康前后消除绝对贫困与缓解相对贫困之间的工作衔接;另一方面，要进一步补齐全面建成小康社会过程中“三农”的突出短板。虽然小康社会的全面建成意味着改革取得了关键成效，但依旧要认清“历史欠账”及其对实现乡村振兴战略目标的影响。因此，“三农”工作还要在更广领域和更深层次上下功夫。

何秀荣表示，当前，在2021年中央一号文件指引下的一系列改革实践，围绕补齐农业农村短板弱项、推动城乡协调发展、提高农民收入等关键方面，将致力构建农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足的“两高、两宜、两富”新格局，对整个“十四五”乃至更长时期的农业农村工作起到了关键性的指导作用，具有开好局、起好步的深远影响。

一步接一步，步履坚实，乡村全面振兴的时代伟业接续向前。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的正式发布，我国未来五年以及到2035年的“三农”图景愈加清晰：走中国特色社会主义乡村振兴道路， 全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。

来源：《中国发展观察》2021年第24期