乡村振兴战略背景下农村养老服务模式创新的动力要素及其实现路径

朱 浩

随着城镇化的快速推进和青壮年人口向城镇的转移，农村老龄化程度已经超过城市，在家庭代际赡养、集体经济不断弱化的情况下，农村大量空巢、失能、独居等特殊老年人以及职业农民、返乡农民工和失地农民的养老需求难以得到有效满足，如何为农村老年人提供低成本、高效率、高质量的养老服务成为当务之急。习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，强调在农业农村现代化的总目标中“不断提升农村养老服务能力”，这为多层次农村养老服务体系的发展提供了重要契机，其中城乡融合的制度保障机制在极大程度上推动了城市资源要素向农村倾斜，而农村自身组织、产业、人才、物质资源要素的整合和积聚更是为农村养老服务的发展创造了良好的环境和条件。在此情况下，地方政府不断摸索符合其自身发展的政策模式类型，推动了农村养老服务的快速发展。

目前，关于农村养老服务模式创新的研究，大多将其当作传统家庭养老模式受到冲击的一种结构性调整，从而以目标对象的需求为起点，关注不同类型的福利组合以及主体结构关系。由于模式创新一般基于“中央—地方”关系的框架展开，地方政府在特定制度情境下进行养老政策创新，因而地方政府创新行为也成为考察重点。关于农村养老服务模式创新的研究大体可以分为三块。一是，基于目标对象的需求而直接聚焦于模式创新，呈现分立和综合讨论两种取向。前者侧重于养老服务资源的特定主体力量，譬如田园综合体与旅居养老模式、互助养老模式等(贺雪峰, 2019；严勇, 2020)；后者则强调养老服务供给的系统化展开，譬如农村医养结合模式、“慈善+扶贫+产业”模式等(王彦斌,2017；张明锁,韩江风,2018)，深度考察了具体模式对于满足农村养老需求的特定意义。二是，关注养老治理结构困境而探讨主体结构关系的调整，基本形成“政府主导下多元主体共治”的共识，强调优化治理结构对于提升农村养老服务能力的重要性(张举国，2016；包先康,2016)。三是，关注地方政府创新行为而对养老模式创新的动力要素、作用机制展开讨论，此类讨论大多放在地方政府创新议题中，对其动力讨论大多涉及类型学或某一动力要素，尤其是对创新过程中的关键主体及其互动给予特别强调。譬如，郑军(2013)强调政府执政理念、制度价值取向以及传统养老文化等制度情境因素在政策创新中的重要性；戴卫东(2018)通过社会创新案例文本发现外“逼”与内“压”是地方政府创新养老政策的重要原因。这些研究成果探讨地方政府推动养老模式创新的政策过程，强调了制度分析在农村养老服务模式创新中的工具意义。

可以说，农村养老服务供给的严峻形势已经引起了理论和实务界的重视，但从乡村治理或农业农村现代化的角度来思考养老问题的研究还比较缺乏，理论上建立两者的关联机理还处于成长之中。同时，地方政府行为研究中较少关注农村养老议题，对其制度环境和内在驱动力等方面的分析不多。基于此，本文对当前农村养老服务模式创新的实践经验进行详细梳理,且基于现代化理论与制度分析的综合框架，对其模式创新的动力要素和实现机制进行深度阐述，试图为多层次农村养老服务体系的构建和完善提供有益思路。

一、农村养老服务模式创新：一个综合分析框架

改革开放以来，我国农村已经发生翻天覆地的变化，但是“三农”问题以及城乡二元结构的矛盾仍然十分突出，尤其是大规模的劳动力外流导致的农村空心化、老龄化和非农化(Wang et al.，2016)，使乡村衰落与城市繁荣呈现出鲜明反差，仿佛在论证乡村衰落是现代化的必然代价。事实上，从现代化理论的发展进程来看，经典现代化理论所坚持的“西方中心论”“单线进化”“理性至上”以及关于传统和现代的二元机械划分已经被证明难以解释发展中国家的经济社会发展。而20世纪80年代后现代化理论中开始强调现代化发展路径的多元化和差异化，认为各个国家应根据自身特点制定发展道路，同时主张现代与传统互补、人性关怀融入理性精神、内外部环境协调发展，从而使得那种否定乡村传统价值、否定城市与乡村可以同步发展、只强调工业化和城市化的现代化理论认识逐渐得以修正且重建。在中国，波澜壮阔的改革开放进程是一个在尊重现代化普遍原则和中国特色基础上的实践探索过程，从“四个现代化”到“新四化”，从“三步走”到“两个一百年”和“五位一体”，从“高度文明、高度民主”到“富强民主文明和谐美丽”，阐释了现代化理论的丰富内涵和中国特色社会主义特征。党的十九大、十九大四中和五中全会都进一步提出实施乡村振兴战略，将实现农业农村现代化作为总目标，强调要走一条中国特色社会主义农业农村现代化道路。它不是城镇现代化过程的简单复制，其发展的方向也不是城镇化，而是随着经济社会发展而进行的生产、生活方式的不断调整，最终达到乡村与现代社会发展相协调的和谐状态。它要求我们不能只强调工业化和城市化这些传统现代化目标，还应该正视现代化进程中明显的二元性特征，加快农业农村现代化发展，实现城市化、工业化和农业现代化的协调发展。

作为促进城乡均衡发展、提升农村公共服务水平的重要内容，农村养老服务体系的构建和完善需要在乡村振兴战略的总目标中来系统思考。乡村振兴战略肯定传统与现代并非对立而是呈现关系的“连续统”，其对城乡关系、工业化与农业现代化的重新认识，要求在农村养老服务发展中肯定乡村主体价值，乡村要根据政策情境、人口和产业结构等内容的变化，依靠自身要素资源的挖掘和整合来实现发展。譬如，基于村庄熟人社会的农村养老互助合作社以及在农村机械化推广下的老人农业，都在推进老有所养方面具有广阔的发展空间。当然也需要正视农村养老中资源要素和内生动力的严重缺乏和不足，不断强化城乡融合的政策保障机制，通过城乡要素、产业、居民、社会和生态等的全面融合，引导城市资源要素向农村流动，推动农村资源要素聚集和整合、生产方式转变、消费产业升级。这种现代化理论的阐释和判断成为多层次农村养老服务体系构建和完善的最基本理论依据，其围绕现代化目标所出台的一系列政策文件与老年人的特质需求、乡村自身资源要素等成为农村养老服务发展的重要条件。在此条件约束下，作为政策主体的地方政府和农村基层组织不断推进政策创新实践，形成了新时代多元主体协商共治的乡村治理景象。

作为政策创新主体的地方政府，其行动逻辑在制度分析中经常会谈及自上而下、自下而上两种基本划分。在中国单一的政治体制中，前者所采取的“制度—行动”框架被认为更有解释力，其将个体行动作为制度下的一种结果来考察，着重于分析制度如何激励行动者产生行动(陈先哲,2016)。行动者往往受制于场域中的制度规则、共同体属性和自然物质条件的约束，但是行动者并不是制度的被动接受者，其行为选择受到嵌入在制度情境中的成本与收益计算的影响(Nee,2002:8)。“行政发包制”“晋升锦标赛模式”以及“问责有限的分权”等模型清晰阐述了在地方政府政策执行中实现财政收益最大化的支配逻辑(李齐,李欢欢,2017)。因此，可以将地方政府的政策模式创新看作一种情境约束下的策略性行动。本文无意打开政策制定的“黑箱”，而是强调地方政府作为政策主体，其是否创新和如何创新是在情境约束下基于可利用的资源展开的策略行动，行为动机的形成是内外部要素驱动的结果。在自上而下的“中央—地方”权力关系中地方政府官员作为“政治理性人”进行的政策创新，是一种激励和压力竞合下的主动求变(张志辰,2011)。当然，这种自上而下式的权力分配关系并不否认乡村基层组织的主体地位，依靠农村集体组织的不断壮大和成长推动乡村进行自下至上式创新同样重要。这要求地方政府不断实现自身与乡村社会关系的调整，从而使得农村基层组织的发展与地方官员激励一道成为推进乡村治理现代化的重要内容，二者也构成农村养老服务模式创新的重要动力要素。

因此，可以将农村养老服务模式创新看作一个依据现代化目标要求而进行的政策创新过程。现代化理论强调应该正确看待传统与现代之间的关系，在推进传统向现代转型过程中两者不能割裂，而应该肯定乡村传统价值。同时，政策创新在实践中是府际关系的复杂性、动态性和竞争性的某种体现，要求对具体模式创新中的政策要素进行考察，这一过程包括输入端和输出端，输入端包括强制诱导因素、约束因素、能力因素等多组变量的相互结合影响其政策输出结果(英明,魏淑艳,2017)。其中，强制诱导因素包括目标对象需求、政治和权力利益等，约束因素则包括制度情境、资源优势和约束等，两者与组织能力因素一同影响政策创新的输出结果。基于此，本文从“目标—过程”两个层面形成农村养老服务模式创新的分析框架(见图1)，结合当前实践中模式创新类型的系统梳理，对其动力要素展开深度分析，并依此探索其模式创新实现机制的优化策略。

图1 农村养老服务模式创新的分析框架

二、农村养老服务模式创新类型及其动力要素

目前，关于农村养老服务模式的分类方法较多，其中姚兆余(2014)根据居住方式将其分为机构、集中居住、居家、社区四种模式，周娟(2016)则综合传统和新式养老服务模式将其分为家庭传统养老、共责式养老、邻里相助等七种典型模式。本文通过对文献和政策实践进行系统梳理和剖析，将既有农村养老服务模式创新分成三类(见表1，这里未谈及家庭养老、自我养老等传统模式)。资料来源于知网CSSCI核心期刊文献(2008—2019年)、《走进养老服务业发展新时代：养老服务业发展典型案例汇编》以及《人民日报》(2010—2019年)的公开报道等。其中，知网CSSCI核心期刊文献的时间起点为2008年(此前只有1998年一篇文献，但与主题无关，见图2)，故此本文选取2008—2019年内的CSSCI核心期刊文章，以“农村养老服务”为主题搜索得到127条文献，在此基础上筛选出模式类型；《走进养老服务业发展新时代：养老服务业发展典型案例汇编》由国家发展改革委社会发展司、民政部社会福利和慈善事业促进司、全国老龄办政策研究部编著，在全国范围内遴选75个养老服务业发展典型案例构成，本文摘取的是“农村养老”部分；《人民日报》报道的农村养老服务模式大多是典型的、比较成熟且产生相对影响力的模式类型(譬如河北肥乡区互助养老幸福院模式)。通过对这些资料的梳理，本研究试图尽可能覆盖实践中所有农村养老服务模式。

表1 农村养老服务模式创新类型划分

图2 “农村养老服务”核心期刊文献的可视化分析

(一)农村养老服务模式类型划分

1.基于养老服务的某一主体和资源的模式创新

这类模式创新强调农业农村发展中的某一主体要素和特有资源，或者相应的模式创新是基于某类载体和组织网络来展开的。前者包括田园综合体与旅居养老、以地养老两类。田园综合体与旅居养老是考虑到农村在休闲旅游观光资源方面的优势，吸引城市居民进行旅居式养老的一种模式。以地养老则是基于农民对于宅基地和承包耕地拥有的权益资源，尝试通过土地流转机制的创新来实现农民房产和土地资源的增值，从而提高农民养老的财产性收益(夏柱智,2018)。后者则包括互助养老模式、合作社养老模式、颐养之家模式、农村基层老年协会和慈善工程发展模式等。这些模式依托“颐养之家”“幸福院”和合作社等实现服务载体创新发挥其辐射作用，通过构建区、乡、村三级老年协会的组织网络实现各类养老服务资源的整合，为农村老人提供日间生活照料和精神慰藉等服务。互助养老充分考虑到村庄熟人社会中血缘、地缘以及宗教道德文化等因素，依托幸福院等载体和村委会、老年协会等组织网络，充分利用以老年人为主的各类人力资源，实现(准)老年人之间的自助和互助(刘妮娜,2019)。合作社养老则是依靠农民合作社和农业社会化服务组织等，为农村老年人在就业支持与收入保障、社会参与与生活意义创造、生活照料与情感支持、孝道泛化与文化传承等方面发挥功能价值(李俏,贾春帅，2018)。

2.基于养老服务资源系统性整合的模式创新

此类模式创新直接体现为两种或多种资源的链接和整合，着重于农村老年人的多元养老服务需求以及资源配置的网络化特征。其中，农村医养结合模式侧重推动农村乡镇养老院、敬老院向社区综合养老服务中心转型，为老年人提供居家养老、医疗护理、康复保健等医养结合型服务，强调养老机构发展和服务输送过程中的医养护资源一体化发展。譬如河北巨鹿和湖北随州的医养结合模式，他们依托农村幸福院，以合作或联建的方式实现养老院与卫生院(室)、个人诊所联合运行；或者通过整合农村老年人互助照料活动中心和村卫生室建设的方式，建立不同层级和不同经营类型的医养融合实体，实现医养资源供给效率的提升。与此同时，一些模式强调多种资源的融合以及推进互联网先进技术的应用。譬如，“慈善+扶贫+产业”模式就是在农村机构养老的发展中融合慈善、扶贫、产业三要素，通过整合政府、市场和社会等多元主体以及来自慈善、扶贫和产业等的多种资源，最大程度利用农村的内外部资源，实现养老服务的可持续发展(张明锁,韩江风，2018)；农村智慧养老模式则通过发挥移动终端、网络技术平台在整合养老服务资源和信息链接中的作用，构建一个融合居家养老、医疗卫生、生活服务等诸多服务的养老支持网络(张映芹，张瑞芳，2017)。以上这些因素在“整合式—网格化”综合养老服务模式中得以总结，其不仅强调各类资源的融合和选择，也重视技术的充分应用，从而提出为农村老年人搭建一个融合正式和非正式、社会养老与家庭养老的综合养老服务模式(原新，周平梅，2019)。

3.基于养老服务供给主体结构优化的模式创新

这类模式创新主要表现为政府、市场、社会组织、家庭等不同主体结构关系的调整和优化，突出了主体结构中的政府主导地位。其中“一核多元”型供给模式是基于政府、市场和第三部门三重失灵，强调以政府为核心，统筹社会组织、市场等组织化力量的一种农村养老服务模式(张举国，2016)。与其类似的农村养老服务协同供给模式也是强调政府主导，其他供给主体作为辅助和补充的一种主体结构关系。在四川平昌县公建民营模式和青海农牧区困难老人代养服务模式中也能看到这种政府主导下多主体协同合作的农村养老服务供给形态。前者采取“一院一公司”方式实施农村公办养老中心公司化改造，强化模式运作中市场化运营和专业化力量的积极作用；后者则通过政府购买和项目委托的方式引导敬老院、村级组织、老年协会等主体参与，实现农牧区困难老人的服务生产和供给。

上述模式创新大多侧重于农村资源要素优势的利用和整合、主体结构调整和优化以及养老服务网络的搭建，突出了资源要素、主体结构、组织网络和载体创新的重要性，具体体现如下。一是，强调农村自有资源优势。乡村所特有的熟人文化、田园和休闲资源、土地资源等都为农村养老服务发展和创新提供了基础性条件，特有要素的挖掘和整合成为模式创新的重要内容。二是，强调政府主导和主动创新。政府通过政策优惠、资金和人才支持以及社会组织培育等方式推进创新，许多模式总结在地方实践中通过政策扩散促成了在广阔农村中养老服务模式的普遍创新。三是，组织网络的搭建。农业合作社、老年协会、村委会等基层组织，通过颐养之家、敬老院、农村幸福院、卫生院(所)等载体，搭建和优化养老服务递送的组织网络，强化推进资源整合和多元主体之间的协同合作。可以说，当前农村养老服务模式创新理论和实践，契合前述现代化理论分析中关于农村传统价值、发展道路的多元性以及依靠城乡融合、组织化力量实现城乡协调发展的思路，同时也强调了农村养老服务模式创新是地方政府与农村基层组织在情境约束下的一种策略行动，突出了政策创新过程中的强制诱导、约束以及组织能力因素等对政策结果的影响。

(二)农村养老服务模式创新的动力要素分析

为了进一步对农村养老服务模式创新的动力机制进行分析，本文基于以上三种模式类型划分，选取江西新余市颐养之家模式、河北巨鹿县“医养一体、两院融合”农村养老模式、四川平昌县公建民营模式三个典型案例，利用“目标—过程”的综合分析框架对其进行深度剖析。分析结果如表2所示。

表2 农村养老服务模式动力要素分析

1.老年人需求变化：模式创新起点

一般来说，老年人的需求包括经济支持、生活照料、精神慰藉三种。对农村老年人来说，这三种需求通常在家庭内部通过代际赡养解决，但城镇化进程加快和家庭现代化转型，以及“中间少两头多”的人口结构使得传统家庭赡养不可支撑，农村老年人往往陷入经济困难、失能、空巢等多种困境。2016年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国有超过18.3%的老年人处于失能、半失能状态，农村完全失能老人达到829万人，是城镇的两倍多，空巢老年人(老年夫妇户、独居老人)占农村老年人口的51.7%，他们在上门看病、上门做家务和康复护理等多方面的需求难以得到有效满足。案例1所在的新余市作为劳务输出大省，2016年60岁以上的人口达到17万人，其中73岁以上的农村留守、独居老人为2.3万人，占该年龄段农村老年人口的60%，在家门口实现居家养老的需求随着城镇化的快速推进不断增长。案例2所在的河北巨鹿县作为曾经的贫困县，2019年老龄化程度达到17.8%，其中失能、半失能老人近4 000人，对机构照料需求较大。但是，传统的农村养老院、幸福院难以提供专业及时的医疗保障服务，这要求整合县乡村医疗养老资源，探索“医养一体、两院融合”基层医养结合模式，为那些失能、半失能老人提供医养服务。案例3所在的平昌县为百万人口大县，2017年特困供养对象为3 809人，低收入群体中的失能、半失能老人有3 826人，每千名老人拥有床位数远远低于全省平均水平，因此该县对于医疗和养老一体服务有着迫切需求。在这三个案例中，区域地理、人口和经济特征使其必须在最大程度利用现有资源的情况下，适应农村老年人的需求形成不同内容的创新。其资源的稀缺性使得模式创新必须满足老年人最紧迫的需求，新余案例主要满足留守和独居老年人对生活照料和情感慰藉服务的需求，河北巨鹿和四川平昌案例则侧重满足失能和半失能老人对机构照料服务、医疗和养老一体服务的需求，因老年人需求特征而形成模式创新内容的差异。

2.制度情境：模式创新的约束条件

地方政府推进养老服务模式创新是一个运用各种手段和方式实现特定目标的过程，其过程是在一系列情境约束条件下进行的。菲弗和萨兰西克(Pfeffer & Salancik，2003：43)认为组织行动对制度情境存在依赖，而这种依赖又使制度情境必然对组织行为施加外在的约束和控制，从而突出其对于其创新行动的规范性意义，良好的制度情境在某种程度上说是提升政策创新活力和效率的关键。党的十九大提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，此后习近平总书记进一步提出要从产业、人才、文化、生态、乡村组织等五个方面实现振兴。围绕这些要求中央相关部门相继出台了一系列政策规章，譬如《中共中央国务院关于贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴科技支撑行动实施方案》《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》等，不断推进体制机制改革，强化制度供给。这些制度规范和支持性政策文件，不仅突出了乡村振兴战略在地方政策实践中的重要性，也为农村养老服务工作的开展提供了资源支持和约束性条件。从案例1可以看到地方政府深刻贯彻国务院《关于推进养老服务发展的意见》的要求，2016年提出“但凡有需求的行政村,建设颐养之家,完善养老服务保障”目标,将其列入2017年重点民生工程，印发《关于在全市农村推行“党建+颐养之家”工作的指导意见》，并将其列入各级党政干部绩效考核内容。案例2所在的巨鹿县曾为国家级贫困县，医养资源比较缺乏且零散，需要充分挖潜，通过提高资源整合效率来增进公共服务供给。为此，其充分利用国家将医养结合服务纳入基本公共卫生服务范围以及《河北省推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见》出台的契机，打造“医养一体、两院融合”的养老模式。案例3所在的平昌县充分利用其作为四川省首批农村养老服务体系建设试点县的机遇，不断加强“民政给补助、乡镇给土地”的制度保障，通过推进政府与社会资本合作，采取公办民营的方式为老年人提供家门口的养老服务。三个案例中良好的政策目标规划和资源支持成为政策创新开启的窗口。可以说，这些政策供给创造了良好的制度情境，为养老服务的模式创新提供了规范依据和外生动力。

3.资源开发和利用：模式创新的要素条件

任何创新都需要基于自身资源和要素展开，尽管乡村振兴战略需要在城乡融合中推进，但其现代化目标中对于乡村传统价值的肯定、资源要素的重组、乡村基层组织结构的调整都强调肯定农村自身的主体性。因此，农村养老服务的创新也不能单纯模仿城市的养老形态，不是所有农村地区都适宜旅游休闲、慈善工程、互助养老等形式，而且城市中的嵌入式养老、高端养老等形态在农村地区很难复制。案例1的新余市“颐养之家”从一开始就具有社会力量的广泛参与，其最初由爱心企业家自发捐建，后到民政部门和商会共办，再到各级党委“一竿子到底”推动，充分发挥组织优势，明确由市县两级组织部门牵头，多部门共同参与“颐养之家”建设，且由四套领导班子带头挂点推进政策执行，同时充分发挥劳务输出大省农村拥有较多空置宅基地的资源优势，实现“颐养之家”全面铺开。案例2所在的巨鹿县充分发挥自身作为贫困县在政策上的倾斜和创新激励，利用其作为全省唯一的推出“长护险”险种的试点县，为推进“医养共同体”提供资金支持，致力推进机构合作“协议建”和医养资源跨界融合。案例3所在的平昌县通过综合考虑区域经济水平、地理条件、资源优势等因素开始公办养老院的改革试点，搭建政府与社会资本合作平台，择优选择充分调动市场优质资源向公办养老服务领域聚集，且突出“院办经济”在农村养老服务中的支撑作用，实现农村敬老院向区域性养老服务中心的转型升级且全部实现公建民营。在这三个案例中，既看到了组织化资源优势的重要作用，也看到了这些模式创新都是根据自身资源比较优势来展开的。可以说，其创新必须依靠和利用自有资源的开发和利用，不断推进传统、现代要素以及内外部资源的整合和优化。

4.地方官员政治驱动和农村基层组织赋权：模式创新的组织动力

地方政府作为寻求自身利益最大化的理性人，在中央—地方的二元框架中推进政策创新的最大动因在于政绩驱动，其表现出现的“上下逻辑、前后逻辑、左右逻辑”式创新(陈家喜，汪永成，2013)，在很大程度上都是基于“晋升锦标赛”式的干部任用和政绩考核机制。中央政府施行乡村振兴战略，在致力于推进农业农村现代化过程中，基于统筹推进“五位一体”的发展格局，从追求单纯GDP的增长走向对“三农”服务的全方位发展。中央对地方政府考核中民生改善等指标的权重不断加大，民生发展成为当前最大的政治问题；地方政府对财政收益最大化的追求动机可能会有所调整，在行政资源配置方面开始更多地倾向民生领域。中央政府的绩效考核激励和约束机制的转向可能使地方官员个体基于政绩需求而在民生领域增加投入，同时也由于民生领域的政策创新具有的“低风险取向”以及增进政治信任的特征，激励地方政府官员积极回应公众需求而进行政策创新。案例1中的“颐养之家”受到省、市政府主要领导持续关注和重视，且作为各级党组织书记领衔一号项目，其相关建设情况在地方官员政绩考核中占有较大比重。案例2将“医养一体、两院融合”模式的探索作为落实上级政府“双创双服”活动的重要内容，且作为“长护险”的首个试点县，政绩考核和“模式竞争”的内在驱动使其既需要寻求县乡村医疗养老资源整合，也需要突出自身特色强调与其他模式创新的区别。案例3所在的平昌县以其进入四川省首批农村养老服务体系建设试点县为契机，以推进公建民营模式为抓手，要求“率先”在全省实现公办养老机构向农村区域性养老服务中心转变，这种民生政治的内在驱动持续影响政策创新。可以说，养老服务作为落实发展中保障和改善民生的重要内容，虽然没有证据表明养老服务政策创新与政治晋升之间的密切联系，但是地方官员政治驱动所激发的政策创新意愿和动机，是农村养老服务模式创新的直接动力。

与此同时，农村集体组织、老年协会、合作社组织是养老服务供给的重要组织载体。作为扎根于农村熟人社会的自治组织，它们是链接服务对象与上级政府的枢纽，不仅直接为农村老年人提供生活照料和精神慰藉等服务，而且致力于村民利益的最大化，通过组织化的方式向政府反映自身的利益诉求。案例1中由组织部门和民政部门共同牵头构建“市县指导、乡镇领导、村级主导”的工作机制，打造“五强”村支书队伍，不断提升村支书工作能力。事实证明，基层组织和队伍在“颐养之家”的选址布点、场所建设、日常管理、制度完善中发挥着重要作用。案例2中强调打造县乡村三级医养服务保障网，构建“3+1”工作机制，充分实现乡卫生院、村卫生室和乡村养老院、幸福院整合，探索建立以“医养结合+护理险”为支撑、具有低价可及特征的农村养老模式，突出了村域范围医养资源的整合，要求村级基层组织主导介入，推动养老资源从“各自为政”向“互动融合”转变。案例3在区域养老服务中心成立院民自治小组，探索建立“1169”规范化服务管理模式，强化老人和敬老院的自治共管。这种由政府高位推动、村级基层组织主导的模式创新使其将农村居民主体性需求内嵌于村庄治理的网络化结构中，赋予乡村社会中多主体平等协商、充分参与的权利。同时，村庄自治空间中的权力主体与政府部门之间的策略性互动，推动政府在资源稀缺的情况下积极向农村基层组织赋权，从而不断实现政府与农村基层组织之间关系的调整。从社会转型发展的现实特征来看,有序赋权、合理放权、切实维权是实现农村基层善治的根本途径(李增元，程又中，2014)。其不仅包括基层政府对农村基层组织的赋权，也包括对自组织主体的赋权，这既需要肯定农村基层“两委”在村级事务管理中的核心领导地位，也需要强调政府对农村自组织的培育和扶持。通过充分赋权推动服务类、公益类、互助类农村社会组织的发展，激发农村基层社会的内在活力，弥补政府在农村基层养老服务供给上的不足。可以说，农村基层组织在乡村治理体系中发挥重要的建构性作用，它既可以是组织创新的载体，又可以是服务创新的组织化力量，是养老服务模式创新的重要动力源泉。

三、农村养老服务模式创新的实现路径

乡村振兴战略的农业农村现代化总目标要求，农村养老服务模式创新中需要强调传统和现代价值不对立、多元路径以及城乡融合发展等基本内涵。同时，政府作为模式创新的主导者和推动者，其政策创新的意愿和能力面临一系列激励、约束和组织化条件因素的综合影响，因而还必须考察其政策制定和执行的过程。从以上模式创新的内容和过程来看，其共同点和动力来源是在正视传统和现代关系的基础上，不断肯定农村老年人的主体需求以及农业、农村自身资源特质和优势，依靠强化外部制度供给，持续加大地方政府和基层组织主体的创新激励来实现的。因此，笔者认为基于目标—过程综合视角，农村养老服务模式创新机制的改进和完善可以从如下四个方面展开。

第一，肯定乡村传统在农村老年人需要满足中的价值意义，加强农村老年人异质化需求的政策回应。乡村振兴战略作为党和政府回应转型经济社会发展和人民需求的政治举措，其所强调的“提升农村养老服务能力”首先要满足当前农村老年人的异质性和多层次性需求，这要求农村养老服务的供给是多样化的。模式创新正是回应这种需求而产生的，因此也必须坚持多元化而非单一发展路径。在满足农村老年人需求的过程中，要看到转型社会中的农村老年人需求既与城市类似又存在不同，不仅要看到他们在经济保障、生活照料、精神慰藉等方面的相同需求，更要看到“乡村空间”在农村老年人精神世界中的价值意义，其追求的“幸福”与城市老年人存在差别。对农村老年人来说，村落地域中一系列行为方式和道德规范是其自身价值意义所在，其依附于群体的本体性价值在共同体中找到安身立命的归属感。因此，需要正确认识乡村传统价值，在当前转型期农村经济社会多种形态的发展阶段中不能以现代化来消灭“传统”，也不能以城市化中追求的效率原则来代替乡村文化伦理，乡村传统中的守望相助、村落生态系统以及道德教化观念等特质在现代社会仍旧具有生命力。其模式创新要考虑乡村的传统价值和本体性意义，在发挥传统家庭保障和以家庭文化为核心而扩展的家族、宗教、社区等保护制度的基础上，逐步完善多层次农村养老保障制度。既有模式创新中的互助养老就是基于农村传统展开的一种新型养老模式。农村特有的血缘、地缘以及自治特质所搭建的非正式互助网络，使老年人可以依靠一定组织形态的服务交换来实现自助养老；而以地养老、田园综合体与旅居养老模式也是基于土地和农村自有特质资源而进行的创新，凸显土地和农耕资源在现代化发展中仍旧具有独特的价值。这说明对农村传统资源的再利用是与现代化目标相适应的，农村养老服务模式创新必须立足于乡村自身价值来实现。

第二，以城乡融合引导城市资源要素向农村倾斜，推动城乡养老资源的均衡发展，为农村养老服务发展提供良好制度情境。我国城乡二元经济的不均衡不充分发展使得农村养老单纯依靠自身的资源力量难以满足老年人需求，必须依靠城乡融合发展实现城市与乡村一体化，强化城市资源要素、产业辐射等带动农村发展，引导公共与社会资源优先向农村投入和聚集(林志鹏，2018)。首先，可以通过加强产业政策规划和引导，利用城市在资金、人才和技术方面的优势带动乡村经济和社会发展。通过政策优惠和补贴引导城市产业向农村延伸其服务链条，为农民提供深加工、农业机械、金融、物流等方面的服务，施以科技、土地、户籍管理、就业等多方面的城乡融合配套政策，促进资金和人才向乡村流动，不断推动农村经济发展，从而通过增加农民家庭收入来提高老年人的经济保障水平。其次，可以在土地、设施、人才和资金等方面，对在农村开展养老服务的社会化主体提供补贴和政策优惠。鼓励城市从事养老服务的社会化主体主动将服务资源向农村辐射，发挥其在服务专业化和资源整合方面的优势，不断丰富农村养老服务资源以满足老年人的多层次和多样化需求。再次，构建城乡一体的公共财政制度，积极推动城乡养老服务均等化发展，不断补齐农村基础设施和养老服务短板。最后，要实现农村养老服务的发展，就需要依靠城乡融合发展的一系列制度供给创造良好制度情境和条件，实现农村内外部资源的积聚和整合，推进农村养老服务模式的不断创新。

第三，以现代农业为核心发展乡村经济新业态，促进资金、技术和人才等资源要素整合，实现内源式发展，为农村养老服务发展创造物质条件。农村养老服务发展的最大短板是缺少资金和人力资源，而以专业大户、家庭农场、农民合作社等为主体的休闲农业、乡村旅游、农村电商等乡村经济新业态，可以为其发展提供良好的物质条件。因此，要推动农村养老服务发展，必须强调农村自有资源的挖掘和利用。首先，政府要持续推动现代农业的发展，在土地政策、市场准入、财政税收、创业培训等方面向乡村休闲旅游、电商物流、农产品深加工等新业态进行政策倾斜，依靠特色村镇和“三区三园一体”空间平台不断推进农业资源和要素的优化配置，推动农村资金、科技、人才、项目等要素的聚集和整合，为农村社会化养老服务提供可利用的经济条件。其次，推进农村土地流转、金融体制改革和新型农村经营主体培育等制度创新，在提高农民经济收益的同时吸引年轻人在家门口就业，从而不断提升家庭代际赡养能力，确保农村老年人在家庭内部能够得到良好照顾。在上述许多模式中诸如田园综合体与旅居养老、“以地养老”以及“慈善+扶贫+产业”等养老服务模式都强调了乡村经济新业态成为农村养老服务的特殊要素资源，体现农业农村的内源式发展和创新是实现养老服务发展的重要物质基础。

第四，以治理创新自我推进机制的良好设计和建构，提升地方政府官员和农村基层组织的创新意愿和能力，为农村养老服务的发展提供组织动力。地方政府在“中央—地方”自上而下的压力机制中往往由于自利行为，缺乏创新和实现创新的动力，而农村基层组织则存在行政化、空心化现象，自治能力较弱，因而缺乏创新意愿和能力。对此，应该依靠治理体制和机制的创新不断加强乡村治理体系现代化建设，通过限制地方政府的自利行为和提升基层组织的自治能力来构建治理创新的自我推进机制。首先，从农村老年人的需求出发确立政策的民生导向，推动地方政府从竞争性政府走向“服务型政府”。当前，自上而下的官员考核机制以及财政分权下地方政府之间竞争性的不断加强，使得地方政府很多时候强调GDP优先，并以地方财政收入增长和干部考核来实现官员的约束激励，极大程度地限制了其在公共服务领域的创新动机。在这种情况下，一方面要建立以保障和改善民生为核心的政绩考核机制，另一方面要通过深化财税改革实现公共支出责任的合理界定与划分，保证各级地方政府的财权与事权相匹配，努力提高其保障和改善民生的能力，从而在强化地方政府创新意愿的基础上引导其将资源配置到养老服务等民生工程中来，并以法律规制来实现地方政府之间的良性有序竞争，确保养老服务模式创新在政策扩散中得以互相学习。其次，要理顺地方政府与农村基层政权组织、社会组织之间的关系，在充分赋权的基础上实现农村基层组织自治能力和服务水平的提升。当前，农村基层组织的发展受制于地方政府的行政约束以及自身的行政倾向，导致村两委在基层民主建设中难以有效整合资源和群众动员，也使其在村庄治理中难以真正关注到群众的需要。对此要求地方政府不断向农村基层组织赋权，肯定他们在村庄治理中的主体地位，尤其要肯定村两委在基层治理中的服务、资源协调和整合的功能发挥。村两委是农村基层服务创新的中坚力量，强调通过多主体协商对话的组织机制来推动公共利益目标的实现，有利于村庄政治建设与社会需求的链接以及村庄内部多类型组织的发育和成长，从而在村庄内部形成公共服务创新的内生动力。可以说，农村养老服务的发展离不开治理体制和机制的创新。地方政府内生动力的激发以及其向农村基层组织的赋权，可以引导内外部资源向养老服务的集中和聚集；而村两委以及基层社会组织在基层治理中主体地位的肯定，则为实现村庄事务的平等协商以及公共需求的满足提供了组织化条件，从而极大地提升了地方政府和农村基层组织围绕老年人需求展开养老服务政策创新的意愿和能力。

四、结束语

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，农村养老服务的有效供给是解决“三农”问题实现城乡统筹发展的重要内容。农业农村现代化作为实施乡村振兴战略的总目标，也是实现农村养老服务模式创新的重要制度情境，在产业、人才、文化、生态、乡村组织等多方面政策制度供给不断加大的情况下，以农村老年人的需求为起点，依托农村特质资源要素实现地方政府主体的创新激励，成为模式创新的重要构成部分。基于现代化理论所确立的价值理念、进化路径、内外部因素并重以及单一政治体制中的政府权力逻辑，要求在肯定乡村传统价值的基础上，不断实现传统与现代的融合发展，且考虑到我国农村发展水平和特质资源的差异性，基于农村自身资源要素特质来实现多样化的创新。与此同时，不断加大城市资源向农村的倾斜力度，依靠现代农业发展实现人、财、物回流到农村，实现其内源式发展。最后养老服务模式创新的落脚点仍旧回到政策过程本身，突出制度约束下官员激励机制的构建、农村基层组织的培育和成长在提升政策创新意愿和能力方面的特殊意义。因此，必须在乡村振兴战略的目标框架下，通过这些政策动力要素的系统强化，积极推动农村养老服务模式创新，最终实现农村养老服务能力和农村老年人获得感、幸福感的不断提升。