海南省“十四五”高标准农田建设选址方法探讨①

杨瑾文 文德广 卢钟贤 王丽翔

（海南省农垦设计院有限公司 海南海口 570226）

《海南省高标准农田建设规划（2011-2020年）》明确制定了海南建设318 000 hm2高标准农田目标和全省高标准农田建设规划的总体布局，为海南省高标准农田建设作出重要指示。通过多年高标准农业项目的实施，2011～2020年，海南共建设了277 033.33 hm2高标准农田。

1 十四五期间高标准农田建设存在的问题

1.1 选址难

以往海南省高标准农田建设项目主要采取市县指标任务分解方式，各市县依据《海南省高标准农田建设规划（2011-2020年）》划定规划区，优先选择条件相对优越（特别是水源条件）的农田，主要关注水源保障，若不具备水源条件，灌排设施建设再好也不能达到灌溉要求。“十二五”以来，海南各市县为完成建设任务，大部分条件较好的农田被选择实施高标准农田建设项目，使得“十四五”高标准农田建设规划项目选址（特别是未实施过高标准农田建设的区域）难度较大。为解决高标准农田选址问题，海南省农业农村厅下发了《海南省农业农村厅关于组织开展“十四五”高标准农田建设规划编制工作的通知》（琼农字〔2020〕203号），明显放宽了选址条件：糖料耕作区，坡度25°以下的兼种热带水果耕地，地块面积不低于20 hm2的耕地全部列为高标准农田建设项目区。

1.2 建设规划标准不统一

高标准农田建设的实施部门有国土局、农业农村局、水利局等多家单位，各单位投入的资金不尽相同，使得高标准农田投资资金分散，建设标准不统一，只能重点实施农田水利工程等有形实体工程建设，大多数项目仅仅对农田进行简易改造，远达不到我国高标准农田建设标准。且建设质量参差不齐，投资效益未能得到充分发挥，特别是投入标准较低的农田，不能实现高标准农田建设的目标。为解决多头管理问题，建议高标准农田建设规划由农业农村部统一部署。2020年，农业农村部办公厅印发了《关于规范统一高标准农田国家标识的通知》（农办建〔2020〕7号），对新建高标准农田建设标识进行规范［1］，为“十四五”高标准农田建设提供了良好的政策支持，但资金投入及建设标准仍然为“十四五”最关注的重要问题之一。

2 十四五高标准农田规划选址方法

2.1 资料准备

充分的资料准备有利于规划编制取得事半功倍的效果。高标准农田建设规划首先需要收集资料，根据海南实际，收集资料清单如表1所示。分析各类资料在高标准农田规划编制中应用价值，以期资料价值最大化。

表1 海南省“十四五”高标准农田建设规划资料收集清单

2.2 内业选址

2.2.1 选址原则

①“三调”确定为耕地，“多规合一”确定为基本农田或一般耕地。②水源水质较有保障，地块连片面积不低于20 hm2，地面坡度小于25度，区域土壤没有污染（以影响农作物生产为标准）。③优先选择耕地整治重点区域、基本农田保护示范区、两区划定的粮食主产区。

2.2.2 选址方法

以ArcGIS为基础平台，添加“三调”数据库、“多规合一”、卫星影像等，叠加分析相关数据并进行相应操作。

（1）整理规划底图

以第三次国土调查数据（市县）为基础，确保数据统计的精准性。根据海南省农业农村厅或市县高标准农田规划系列图件要求，调取市县调查电子底图，制作图例，并完成基础底图整理（统一转换为大地2 000坐标），以便在该底图上进行描绘项目区范围界线及其他内容。

（2）应用“多规合一”规划

首先，利用市县“多规合一”数据库，导出规划的基本农田和一般耕地图斑，合并成图层J（或保持两个独立的图层）。随后，将图层J导入基础底图库中，利用数据库系统功能把图层J与基础底图中的三调耕地图层G叠加，形成图层J与图层G的交集图层JG，把图层JG划为本次高标准农田建设规划选址的对象区。

（3）核减已实施项目

收集发改、国土、农综、水利、农业农村等部门2011～2020年已实施的高标准农田建设材料和项目矢量图，合并为图层Y。为保留各部门项目信息，在图斑属性中备注相关信息。把处理好的图层Y导入基础底图库，将图层Y与图层JG进行叠加分析，从图层JG中核减掉图层Y，最后形成图层JG-Y，作为新增高标准农田建设规划选址的图斑对象。

（4）锁定重点规划区

收集海南省“两区划定”的验收成果，特别是粮食主产区成果，把粮食主产区矢量图斑做成图层L。将图层L导入到基础数据库，与图层JG-Y进行比对，将图层JG-Y包含图层L较多的图斑（以≥20 hm2的图斑为重点）用设置好的图例红线进行描绘，以权属界线（乡界及村界）、山脉、沟路渠为主要边界线，初步绘制出一批高标准农田建设项目预选区YX。根据《海南省农业农村厅关于组织开展"十四五"高标准农田建设规划编制工作的通知》（琼农字〔2020〕203号），将当地粮食、糖料耕作区、坡度25度以下的兼种热带水果耕地，地块面积不低于20 hm2的耕地全部列为高标准农田建设项目区，综合分析资料，把符合要求的耕地划入高标准农田建设项目预选区YX。

（5）卫星影像矫正

将已绘制好的预选区YX转换为线格式文件，形成带有大地2 000坐标的闭合项目区范围界线。导入规划市县的卫星影像图作为判读参照图，通过坐标衔接将项目区范围界线与卫星影像图进行叠加。判读项目区范围线与卫星影像图，把明显非耕地区域扣除，矫正预选区YX，优化为项目调查区YX-J。

（6）制作野外调查底图

按照一般野外调查底图的制作方法，以影像图为底，矫正后的调查区YX-J为图斑线，整理图例、图框、图名等要素，最终打印出彩色调查底图，为外业核查做好准备。

2.3 外业核查

2.3.1 项目区水源

高标准农田建设选址的首要条件为水源情况，倘若项目区内无水源，即便拥有良好的灌溉设施，也没用武之地。因此，制作外调底图时，应同时叠加整个市县区域内水库以及重大渠道，以方便项目区水源调查时查找进水口。若同时拥有出水口，则说明该区水源条件良好；反之，项目区若无进水口，又无其他水源，则判断为该区不具备水源条件，不列入高标准农田建设选址区。

2.3.2 区域交通

核查区域交通主要是为该区域农产品运输能力预判提供依据。若区域交通条件较好，则可判定该区域农产品运输能力较强，适合农产品生产，可适当扩大项目区建设规模；反之，则不适宜建设较大规模农产品生产基地，可标记为非重点建设区。

2.3.3 田间要素

（1）灌排系统

灌排系统是高标准农田建设的重要内容。在外业调查过程中，确定项目区应首先关注灌排系统情况，重点为灌溉渠道，包括灌溉斗渠和农渠（斗渠以上的支流农沟、干渠、水库等，均视为水源，不列入灌溉系统进行论述）。斗渠是一种由支渠向毛渠或灌区引水而成的渠道，是高标准农田工程区连接供水和用水的重要设施，也是高标准农田建设及投资重点。因此，调查斗渠时，应重点记录取水口、渠道规格等。农渠为斗渠引水至各田块的渠道。农渠建设直接影响项目区用水效率，若农渠建设不完善，水源充足也无法保障灌溉用水的有效利用。其次，要关注排水系统，重点关注核心排沟是否满足极端天气排水要求。

（2）田间道路

田间道路主要用于满足各种农业生产物资运输、农业耕作以及其它农业生产经营活动，为高标准农田建设的重要工程。田间道路按种类可以划分为田间道、生产道。田间道应保证项目区内外的高效、便捷，注重硬化程度、建设密度、通达率等；生产道为下田作业的直接道路，较田间道要求低，重点关注覆盖率、建设密度等指标。

（3）土壤

土壤是农作物赖以生存的物质基础，是供给农作物生长所需要的水、肥、气、热的主要源泉。土壤是高标准农田建设的重要技术指标，财农〔2019〕46号文件明确提出土地平整、土壤改良、灌溉排水、田间机耕道等与土壤有关的内容可以作为重点建设和补助的工程。野外调查应重点核查农田土壤类型、肥力等，为后续农田建设选址、投资测算提供重要依据。

（4）电力

在野外调查时，涉及可能用到电力辅助生产的地区，必须认真查实电力基础情况并做好记录。

（5）防护

农田防护工程主要包括防护林网、其他防护工程等。是野外调查中必要的核实内容。

3 选址确认

3.1 影像核准

野外调查完成后，应根据野外调查相关照片、记录等资料，以田洋为单位，影像为基础逐个进行判读，对预选项目区进行梳理，最终核准、纠正相关内容。

3.2 优化范围界线

影像核准后，以图斑为单位，对图斑线、项目区范围线等调整、纠正，形成“十四五”高标准农田建设项目分布矢量图，完成高标准农田建设项目选址。

4 讨论与建议

4.1 提高认识，高效推动

提高思想认识，切实把加快开展高标准农田建设作为工作的重中之重，作为我国实现乡村经济振兴、促进农民就业增收的重要举措。进一步理顺项目审批与项目主业关系，明确项目监管主体和项目建设主业的责任，市、镇、村互相配合，通力协作，层层压实责任，努力把项目建设抓实抓细，抓出进度，抓出成效。

4.2 实施对标任务，挂图行动

对标任务，明确差距，倒排项目工期，挂图作战，全力推动，确保按照时间节点顺利完成项目建设任务。

4.3 加强质量控制，严把产品质量关

始终把质量控制贯穿在项目设计、立项审批、招标投标等每一个环节，严把项目质量控制关、技术指标关、现场管理关、信息化管理关，形成了全方位、整体质量监督格局。

4.4 建立管护机制

高标准农田工程建设项目经过验收审核合格后，应及时公示相关文件，设置高标准的农田环境保护标识，建立完整的项目档案，实现信息化管理。及时与家族农场、专业合作社、职工服务协会、涉农企业以及村集体等进行协商，签订保护合同。按照以谁受益、由专人负责管护的基本原则，建立管护工作长效机制，并将其作为工程项目验收的重点组成部分，落实管护主体、管护资金、管护措施。同时预留一定工程设备后期保养管护经费，专门负责设施维护和后期保养。