成渝双城经济圈经济空间优化研究
2022-03-29钟汶君
钟汶君
摘 要:重庆、成都是中国西南地区重要的中心城市,两个城市历史渊源深厚,经济社会联系紧密,中心城市与区域经济互动显著,是改革开放以来内陆地区发展最快的区域之一。建设成渝地区双城经济圈、打造带动全国高质量发展的重要增长极,是新时代优化全国区域经济布局的重大战略部署,也是加快构建新发展格局的重大举措。在深入分析成渝地区空间结构和联系特征的基础上,按照尊重客观规律、落实国家发展战略要求、统筹把握历史和未来的总体要求,以“双城驱动、两翼突破、轴带拓展、极点支撑”的思路优化空间结构,形成优势互补、全域共兴的发展格局。
关键词:成渝地区双城经济圈;空间变化;新发展格局
一、引言
双循环新发展格局下,中国经济发展的战略思路有了重大调整,从21世纪前20年着重强调深度融入国际经济循环转为新时代以国内大循环为主体,推动国内国际双循环相互促进,[1]区域经济发展中的治理结构与治理范式也将随着新发展格局发生重大调整。2019年,中央财经委员会第六次会议提出,将成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心和科技创新中心、改革开放新高地和高品质生活宜居地。2020年10月,中央政治局会议讨论通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,为成渝地区明确了成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地的战略定位。成渝地区双城经济圈建设重点在于提升重庆市主城都市区和成都大都市区 “双核”城市能级并发挥其辐射带动作用。新时代西部大开发进程中,重庆、四川两个省级行政区的区域经济一体化发展亟需构建区域治理一体化的新框架。鉴于此,在新发展格局下,基于区域复合治理理论,构建成渝地区双城经济圈建设的双循环框架,并剖析其体制机制变革的制度逻辑和变革要点,成为理论界和决策层重要又迫切的研究课题。
二、成渝双城经济圈的发展状况
(一)成渝双城经济圈的发展脉络
1.成渝城乡综合配套改革试验区建设探索阶段:1999年9月,党的十五届四中全会正式提出西部大开发战略。成渝地区是西部大开发中最重要的经济增长极,成渝两地也随着西部大开发战略的启动而进行了更为密切合作。随着成渝两地经济合作的不断深化,2007年6月,国家发展改革委下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体[2007]1248号),正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,使得成渝两地得以共沐国家综合改革试验区建设春风。这是继上海浦东新区、天津滨海新区被国务院批准为国家综合改革试验区之后,国家首次批准在西部地区设立综合改革试验区。从学理上看,综合配套改革实验是一项源自中国经济发展实践的制度创新,也是发展经济学及“增长极”理论在中国区域经济发展的具体运用。建设国家综合改革试验区的目的,在于通过深化综合配套改革,积极探索现代区域模式创新发展的新路径。国家提出的明确要求是,重庆市和成都市要从两地实际出发,根据统筹城乡综合配套改革试验要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破和大胆创新,尽快形成統筹城乡发展的体制机制,促进两市城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用。
2.成渝城乡区域一体化发展阶段:成渝经济区建设在全国统筹城乡综合配套改革试验区建设的基础上,全面推进成渝经济区建设,能够更好推动区域一体化发展,深化统筹城乡改革,提升发展保障能力,发展内陆开放型经济以及构建长江上游生态安全屏障。2011年5 月,国务院批复实施《成渝经济区区域规划》,将成渝经济区建设上升到国家战略高度。作为综合性区域经济社会发展规划,该规划涵盖了空间结构优化、统筹城乡发展、产业体系升级、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护、机制体制创新等多个方面内容,为成渝经济区建设提供了重要指引。结合成渝地区发展历程可知,《成渝经济区区域规划》的出台有着厚重的发展基础。早在2001年,成渝两地共同签订《重庆—成都经济合作会谈纪要》,提出携手打造“成渝经济走廊”。2004年2月,川渝两地签署“1+6”合作协议,在交通、旅游、农业、公安、文化、广播电视等6个领域取得合作共识。2007年3月,国家发布《西部大开发“十一五”规划》,明确提出推进成渝经济区等重点经济区率先发展,要求成渝经济区实现“分工合理、协作配套、优势互补”。在此基础上,2007年4月,川渝两省市联合研究签订了《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》,首次确定了“成渝经济区”的地理范围,建立统一的工作和协调机制,并就基础设施建设、一体化市场体系、产业合作、共建生态屏障等一系列问题达成协议。
3.成渝城镇群协调发展深化阶段:成渝城市群建设党的十八大报告指出,“科学规划城市群规模和布局,增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”[3]。城市群作为新型城镇化的主体形态,是促进区域协调发展、深化国际竞争合作,进而推动我国经济向高质量发展转型的空间载体。早在2011年1月,住房和城乡建设部、重庆市政府、四川省政府就已共同编制并印发了《成渝城镇群协调发展规划》,旨在探索城乡统筹的新型城镇化道路、优化国家城镇化空间格局。但是,“城镇群”不同于“城市群”,两者在群组结构、数量构成、发育规模、竞争能力、空间分布、发展前景等方面都存在着本质区别[4]。相较城镇群而言,城市群具有发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强等特征,更能发挥区域增长极作用。围绕党和国家的相关精神,2015年5月,川渝两地签署《关于加强两省市合作共筑成渝城市群工作备忘录》,强调发挥两地特色资源丰富、产业基础较好等优势,合力打造在全国有重要影响力的产业链和产业集群。在此基础上,2016年4月,《成渝城市群发展规划》正式出台,将成渝城市群发展提升到国家战略高度。按照规划要求,成渝城市群应发挥重庆和成都双核带动功能,不断培育发展成为引领西部开发开放的国家级城市群,以之强化对“一带一路”建设、长江经济带发展、西部大开发等国家战略的支撑作用。
4.成渝地区双城经济圈成熟阶段:成渝地区双城经济圈建设毋庸置疑,成渝城市群在近年来的建设中取得了长足发展。但是与此同时,成渝城市群仍然面临着中心城市带动作用不强劲、经济圈功能定位不协调、城市分工与产业分工不合理、区域间要素流动不畅通、内部利益共享机制不健全等发展不平衡不充分问题。破解这些问题,需要准确把握城市群发展的肯綮所在,科学认识中心城市、经济圈、城市群三者之间的层次关联。2019年国务院政府工作报告明确要求“坚持以中心城市引领城市群发展”,这强调的是中心城市在城市群发展中的核心引领作用。同时,发挥好中心城市对城市群发展的应有作用,还需要充分考虑作为“中介层”的经济圈发展。对于成渝城市群而言,要以重庆和成都两大中心城市为核心带动经济圈建设,进而促进整个城市群发展,从而遵循“以核带圈,以圈促群”的城市群发展逻辑。正因为此,2020年1月3日,中央财经委员会第六次会议提出推动成渝地区双城经济圈建设这一战略部署,并明确了成渝地区双城经济圈建设的战略定位和战略目标,开启了成渝地区发展新征程。而且,近年来,一方面市场和资源两头在外的国际大循环动能明显减弱,另一方面依托内需潜力释放的国内大循环活力日益强劲,客观上形成此消彼长的态势。针对这些新变化,党中央提出,要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[6]。在此背景下,2020年10月16日,中共中央政治局召开会议,审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,并着重强调推动成渝地区双城经济圈建设是构建新发展格局的一项重大举措。
(二)成渝地区在全国区域战略中的定位
为明确成渝地区在全国区域发展战略中的定位和发展方向,国家在“十二五”时期分别颁布了成渝经济区和成渝城市群规划。2011年年颁布的《成渝经济区规划》,确立了成渝地区“西部地区重要经济中心、全国重要现代产业基地、深化内陆开放试验区、统筹城乡发展示范区、长江上游生态安全保障区”的发展定位,规划了重庆与成都双核、沿长江发展带、成绵乐发展带、成内渝发展带、成南(遂)渝发展带、渝广达发展带的“双核五带”区域布局框架,并对产业、城镇、生态、基础设施等提出了明确目标。2015年颁布的《成渝城市群发展规划(2016—2020年)》,确立了“全国重要的现代产业基地、西部创新驱动先导区、内陆开放经济战略高地、统筹城乡发展示范区、美丽中国先行区”的发展定位,明确了城镇化发展的方向和任务。上述规划赋予了成渝地区引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力等重要支撑功能,指导了该区域“十二五”和“十三五”时期的发展。
(三)双城经济圈的提出与定位
2020年1月3日,中央财经委员会第六次会议提出推动成渝地区双城经济圈建设,开启了成渝地区双城经济圈建设时代.这一战略明确了成渝双城经济圈“具有全国影响力的重要经济中心、具有全国影响力的科技创新中心、具有全国影响力的改革开放新高地、具有全国影响力的高品质生活宜居地”的发展定位,提出了“加强顶层设计和统筹协调、突出中心城市带动作用、强化要素市场化配置、牢固树立一体化发展理念”的发展原则,确立了“加强交通基础设施建设、加快现代化产业体系建设、增强协同创新发展能力、优化国土空间布局、加强生态环境保护、推进体制创新、强化公共服务共建共享”等任务。从成渝经济区、成渝城市群、成渝双城经济圈,成渝地区的战略概念经历了3次完善和提升.相较于成渝经济区和成渝城市群,成渝双城经济圈的战略概念更加强调中心城市成都与重庆在区域高质量发展中的增长极和引领带动作用,突出了成渝地区经济社会空间组织的双核结构,以及区域经济社会活动总体上仍处于向两大中心城市集聚的发展阶段.基于上述空间结构与发展阶段特征,成渝地区的快速发展能够为我国中西部其他城市群发展提供经验借鉴,具有重要的示范意义。进入新时代以来,我国经济社会全面开启高质量发展方式,新机遇和新挑战将交织并行,错综复杂的国际环境下不确定性因素将长期存在,成渝双城经济圈建设将促进成渝地区的快速发展,支撑该地区在新时代全国区域协调发展格局中发挥越来越重要的作用,为中西部地区其他城市群的发展提供先进经验和可复制的模式[1]。
三、成渝双城经济圈的发展优势研究
成渝地区一体化发展进展从重庆经济协作区建设,到成渝经济区建设,再到成渝城市群建设,都为成渝地区双城经济圈建设提供了较好的基础条件。
(1)国家高度重视成渝地区一体化发展国家历来重视成渝地区一体化发展,川渝两地也积极谋划发展。1988年3月,作为长江流域四个中心城市之一,重庆牵头成立重庆经济协作区,并签署了《重庆经济协作区深化合作巴中宣言》。2005年10月,国家“十一五”规划把成渝地区列为国家“十一五”重点发展区域之一。2007年12月,重庆市荣昌区牵头成立渝西川东八区县经济社会发展协作区[2]。2011年4月,成渝直线经济联盟成立。2011年5月和2016年4月,国务院先后批复同意《成渝经济区区域规划》和《成渝城市群发展规划》。2020年3月,川渝党政联席会议召开,通报了《深化四川重庆合作推动成渝地区双城经济圈建设工作方案》《推动成渝地区双城经济圈建设工作机制》《深化四川重庆合作推动成渝地区双城经济圈建设2020年重点任务》等。
(2)跨省市基础设施不断完善成渝地区基础设施互联互通建设不断巩固,通道骨架基本成型。成渝地区作为“四极”之一,国家综合立体交通网规划的“6轴7廊8通道”骨干网,有“3轴2廊2通道”在此交汇。川渝间已建成高速公路13条。成渝高铁、兰渝铁路等铁路建成运营,成渝中线、渝万、成南达万、渝西、渝昆等高铁项目加快建设。能源建设方面,为防止“电荒”,川渝两地增强电网联系,实现了“水火互补”。长江、嘉陵江、渠江航道整治顺利推進。
(3)毗邻地区合作示范区建设持续开展支持毗邻地区合作发展是推进区域一体化发展的重要手段。2007年,川渝毗邻的31个县(市、区)签署《川渝毗邻地区合作互动框架协议》。2011年,四川省遂宁市安居区磨溪镇和重庆市潼南区双江镇、花岩镇签约,共同探索建立成渝经济区边界乡镇合作先行示范带。2019年7月,重庆市党政代表团赴川考察,在成都举行推进川渝经济社会发展全面合作座谈会,并签署了“2+16”个协议(方案)。2020年7月,重庆市渝北区与四川省邻水县合作共建高竹新区。
四、成渝双城经济圈的发展困境研究
成渝地区双城经济圈高质量发展的瓶颈制约川渝同属省级行政区,主要在以下五个方面对成渝地区双城经济圈科学高效治理形成瓶颈制约。
(1)产业发展竞争大于合作川渝两地资源禀赋相似,比较优势不突出,发展水平相当,产业结构相似,产业发展和招商引资各自为战,产业定位趋同、项目重复建设、同质化竞争问题突出。如,重庆、成都两大都市发展水平相当,在产业发展布局、高端平台建设等方面的竞争大于合作。四川省泸州市、内江市和重庆市荣昌区、永川区的主导产业都有装备制造、生物医药等。
(2)基础设施互联互通仍存在不少短板成渝地区在基础设施互联互通方面仍存在不少短板。川渝两地毗邻区县间还有许多“断头路”。川渝两地间目前只有一条高铁线路,区域高铁网络尚未建成。成渝高铁规划标准较低,最快的高铁班列通行时间仍超过1小时。成渝地区多式联运体系尚未形成,制约区域交通运输体系建设。交通物流信息化平台建设滞后,制约着成渝地区交通物流信息的互通和共享。
(3)科技创新协同联动不足成渝地区打造全国性科技创新中心存在不少瓶颈。一是科技创新平台较少。成渝地区拥有国家重点实验室22家、国家工程技术中心26家,均仅为长三角城市群的1/3、京津冀城市群的1/4。二是科技创新协同不够。川渝两地科技创新活动联系少、资源共享不足、要素流动不畅、合作交流不够,缺少高质量的科技协同创新规划和促进政策,有效的科技成果转化扩散机制和利益协调机制尚未形成。三是科技创新资源配置浪费与严重缺乏并存,科技创新资源行政化配置导致的分散、重复、封闭、低效等问题突出,科技创新成果向现实生产力转化的难度较大。此外,成渝地区还存在知识产权资源与产业资源的空间匹配度低、知识产权创造和运用环节的空间整合度不高、知识产权资源向现实生产力转化面临行政壁垒等问题[3]。
五、成渝双城经济圈经济空间差异成因分析
(1)经济发展基础成渝城市群地处四川盆地、气候相对湿润,自古以来有“天府之国”的美誉,从而使盆地内拥有较早的开发历史,形成了较为完备的产业体系;重慶上升为直辖市后,盆地内逐步形成经济发展的“双核”格局。而区域边缘地区均为山地地区,秦巴、武陵、乌蒙等山区环绕,自古以来其交通道路发展相对滞后,有着“蜀道难、难于上青天”之说,其开发历史相对较短,经济发展处于相对滞后水平。在循环累积因果效应的作用下,区域经济差异会逐渐拉大。
(2)交通区位条件交通区位通过区域人流、物流等资源影响区域内经济发展水平。可达性是评价区域交通优劣状况的重要指标之一,为此本文在路网行车速度设置基础上对区域县域平均时间成本进行测算,其中,具体行车速度设置为:高铁250km/h、铁路120km/h、高速公路100km/h、国道60km/h、省道40km/h,县乡道30km/h,默认值设置10km/h。成渝城市群内形成了显著环状分布的高水平可达性县域,而区域边缘地区受山地丘陵地形、河流影响形成可达性低水平区;而随着区域内南渝高速、渝万高速、达渝高速公路及沪汉蓉高铁的开通,成渝中部地区可达性得到显著提升。
(3)产业结构调整县域经济的发展离不开产业结构的调整,县域经济发展的好坏实质在于其产业发展水平,而主导产业对产业结构和经济发展起着重要的导向作用。成都核心区和重庆核心区是成渝城市群工业分布最密集的区域。成渝城市群内二、三产业比重高值区集中分布在成渝双核主城区内;而在川北和渝东北边缘山区县域,由于其产业体系还不完备、投资硬件及软件设施相对滞后,其二、三产业比重较低、产业结构调整速度迟缓,部分县域仍处于传统的“一、二、三”产业结构类型。
(4)区域发展战略区域经济发展与政府实施的区域发展战略密切相关。成渝双核作为成渝城市群的中心城市,其发展拥有诸多政策叠加效应;1997年,重庆上升为直辖市,成为带动城市群内部经济发展的重要核心;而西部大开发战略则进一步提升了双核在成渝城市群乃至整个区域内的主导地位。同时,从城市群内部发展策略来看,成德绵乐同城化、渝西经济走廊、重庆一小时经济圈等战略进一步促进了成德绵轴带、沿江轴带、成渝双核地区的经济发展。而随着成渝城市群“一轴两带、双核三区”空间发展战略的提出,区域内经济发展将形成多个次级增长极,双核效应将进一步释放,城市群内部经济水平将得到明显提升、区域差异逐步缩小。
六、对策研究
1.增强“双城动力源”一是做优成渝“双核”。优化重庆主城和成都功能布局,增强国际门户枢纽城市辐射功能和全球资源配置能力,培育发展现代产业集群,全面提升成渝“双核”发展能级和综合竞争力。发挥长江黄金水道、国际枢纽机场、国际铁路港及中欧班列等比较优势,完善立体大通道体系,高效联通国际国内主要市场。通过推进新型基础设施建设,优化综合性国家科学中心等国家级战略平台布局,提升重庆主城、成都在电子信息、生物医药、人工智能和新能源汽车等领域的技术创新、产业创新和工程研究能力,大力发展科技金融等创新服务,塑造创新生态体系,打造高等教育、医疗等国家级公共服务区域分中心。二是做强成渝“双圈”。加快编制实施重庆、成都都市圈发展规划,培育发展成渝两大现代化都市圈,辐射带动周边城市和县(区)高质量发展。发挥市场配置资源的决定性作用,顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势,适度疏解成渝主城区非核心功能,创新合作方式,共同建设区域性大型基础设施项目和新型产业发展平台,推动都市圈内各城市间的专业化分工。建立中心城市牵头的都市圈协调推进机制,以轨道交通为重点健全都市圈交通基础设施,探索建设跨行政区的都市圈轨道交通体系,有序规划建设城际铁路和市域(郊)铁路,推进中心城市轨道交通向周边城镇合理延伸,实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程,畅通中心城市辐射带动周边县(区)发展的通道,加快构建都市圈1小时通勤圈。
2.丰富“极点支撑”一是补齐成渝中部地区“短板”。以南充、遂宁、潼南、资阳、内江为重点,着力破解发展动力不足、成渝“双核”辐射带动作用不强的困局。加强机场、轨道等交通基础设施布局,搭建川渝毗邻地区产业合作发展平台,推动遂宁—潼南、资阳—大足等一体化发展,主动承接成渝地区和东部沿海地区产业转移,强化为成渝“双核”配套服务的能力,完善城乡融合试验区相关政策,建设成渝中部产业聚集区。二是支持绵阳建设省域副中心城市。依托中国(绵阳)科技城,适当疏解成都的教育、医疗和科技服务,发展电子信息等特色优势产业,增强区域服务功能。三是支持县域经济发展。以县城城镇化补短板、强弱项为抓手,促进县城(县级市城区)完善基础设施,增强要素承载能力,集聚更多人口,扩大市场规模。四是支持具备一定合作基础的邻近市(县、区)抱团发展。支持内(江)自(贡)同城化、阆苍南一体化、明月山绿色发展示范带等先行先试,形成多极点共同支撑成渝地区双城经济圈发展的新格局。
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