关于提升行政事业单位国有资产管理质效的思考

钟飞霞

摘要：行政事业单位国有资产是国家资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、保障和促进各项事业顺利发展的重要物质基础。随着我国经济的高速发展，行政事业单位国有资产规模日益庞大，但资产的管理和使用却相对分散，如何提升行政事业单位国有資产管理质效，建立明确的产权关系，保障其安全和完整，同时推动合理配置及整合共享，提升使用效率，是国有资产管理的未来目标。本文分析了行政事业单位在国有资产管理中存在的实际问题，从建立完善国有资产管理制度、加强低效和无效资产清理、建立资产整合共享机制以及完善内外部监督管理机制四个方面，对国有资产提质增效的途径进行了探索。

关键词：行政事业单位;国有资产管理;管理制度

近年来，中国经济发展进入新阶段，从追求数量、粗放扩张转变为追求质量、提高效率，着力提高经济增长的质量和效益。政府改革对于推动整个社会的经济转型发展有着重要的意义，通过改革建立一个节约高效的政府，用规范化、程序化、信息化等手段提高精细化管理程度，达到降低管理成本、提高管理效能的目的。作为政府重要组成部分的行政事业单位，在国有资产管理方面需要积极改变原有的粗放式管理思维，摒弃模糊、随意性的管理经验，将管理工作做精、做细，全面提升国有资产管理质效，为政府转型和经济转型奠定坚实的基础。

一、行政事业单位国有资产管理的重要性

（一）是保障资产安全完整，防范廉政风险的必然要求

纵观国有资产侵吞舞弊及流失案例，均与单位资产管理混乱和缺乏相应的监督机制有关，混乱的资产管理既无法准确计量资产的数量与价值，难以确保资产的完整准确，更是创造了投机钻营、徇私舞弊、图谋私利的机会，使得国有资产处于巨大的风险之中，加大了行政事业单位干部职工的廉政从业风险。因此加强行政事业单位国有资产管理、完善内外部监督机制，有利于保障资产安全完整、防范廉政风险。

（二）是合理配置资产，建立节约型机关的必然要求

国有资产监管部门根据宏观调控、产业引导及民生需求等方向调配国有资源，引导各项公共事业健康有序发展，必须以准确的国有资产分布和使用现状为基础，才能提高国有资产使用效率，避免出现资产闲置无用、奢侈浪费等现象。因此提升行政事业单位国有资产管理水平，有利于国有资产的科学配置和合理使用，在保证顺利高效履行职能职责的同时，降低财力物力消耗，推进高效节约型机关的

建设。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）管理制度与流程不明确

长期以来，行政事业单位国有资产管理制度笼统而随意，主要依赖已形成的管理经验，没有形成具体、可操作的量化标准。一方面与行政事业单位重钱轻物，重采购审批、轻后期管理的思想意识有关，在这种思想的影响下，单位内控管理制度往往更加关注资金的管理和使用、费用的报销与审批，一旦资金转化为资产后，对实物资产的跟踪管理就显得十分粗犷且滞后，管理制度与流程设计跟不上;另一方面是由于行政事业单位精细化管理理念缺乏，不注重操作细化、管理细化、执行细化，管理制度与流程不明确主要体现在以下几方面。

第一，资产采购验收制度不明确。行政事业单位往往未制定清晰的采购验收及付款流程，以明确国有资产到货验收的责任部门、验收流程及付款条件，造成先付款资产到货后无验收、后付款资产付款依据不充分、领导审批不规范等现象。

第二，资产分类及管理制度不明确。未制定资产分类管理制度，资产管理人员往往对固定资产、低值易耗品等界定模糊，不能采取恰当的方式进行有效的台账管理;未明确资产的调配流程，存在人事调动或变动时，资产流出本单位或重复配置的情况;报废及处置程序不清晰，相关流程控制财务不参与审核，导致资产报废不入账，处置收入不入账的情况。

第三，资产管理岗位职责不明确。行政事业单位往往没有设置独立的资产管理岗位，由办公室行政人员或业务科室员工兼任，由于没有制定清晰的岗位职责，兼任人员往往对管理要求并不明确，加上资产管理经验缺乏、自身精力有限等原因，实物资产管理往往浮于表面且漏洞百出，即使单位制定了相关管理制度往往也难以得到有效执行，造成账实不符、资产流失的现象;同时由于岗位之间缺乏牵制，行政事业单位资产管理水平以及资产流失的风险往往只能取决于管理人员自身的职业道德和职业素养。

（二）大量低效和无效资产未及时清理

一方面，历史遗留资产无法核实，但又核销困难。很多行政事业单位成立时间久远，且期间经历过多次行政体制改革，变更、合并，造成很多历史遗留资产无法核实确认，比如在建工程的移交及具体去向不清楚、长期股权投资的资料丢失、其他应收款无法查证等，而资产的国有性质又造成了其核销困难，形成账面资产庞大而实际却无法使用、有账无实的现状。

另一方面，闲置、坏损和淘汰资产占用资源。行政事业单位由于职能调整、人员变动、资产更新换代等原因，会造成部分资产的闲置;同时部分资产由于年久失修、使用成本高等原因，在现有状况下无法得到合理利用，也会形成闲置。对于这部分资产，行政事业单位既不愿意投入大量维修维护费用使其重新利用，又不能随意清理处置，导致该部分资产占用大量资源，使用效率低下。

（三）资产整合共享力度不足

近年来，部分地区财政部门在国有资产的调配和共享方面做出了一系列行动，但从实施的效果来看，国有资产在行政事业单位间的调配和共享力度还十分有限，通过调配和整合等方式实现重新利用的资产比例比较低，部分闲置资产直至报废也未能再次被使用，造成实质性资产浪费和损失。资产整合共享无法顺利推行的原因主要有以下几方面。

第一，资产信息平台建设不成熟。信息共享是实现资产共享的基础和前提，目前的资产信息平台一方面由于资产提供方和使用方数量有限、范围有限、类别有限而没有形成良好的供需关系，单位之间彼此独立而且缺乏有效的沟通，导致资产共享不能实现;另一方面由于行政事业单位对资产信息平台的维护滞后，不能与本单位资产的实际存续和使用状态进行同步，导致信息平台的数据缺乏准确性、可靠性，降低了资产需求方的成交意愿。

第二，资产整合与共享意识不足，单位间存在相互攀比现象。一方面行政事业单位之间存在一定的壁垒和利益界限，共享资产特别是大型仪器设备势必会加重设备持有方的人力物力支出、仪器设备的损耗等，造成很多单位不愿意将大型仪器设备进行共享，共享共用意识不强;另一方面部分行政事业单位存在相互攀比现象，资产购置追求高标准、高性能，对于财政部门整合调拨的闲置资产不愿接受，造成人、财、物等资源的严重浪费。

第三，采购审批机制不健全，缺乏整合共享激励机制。目前对行政事业单位的采购审批主要依靠单位预算进行控制，通过调配共享等方式实现资产合理利用，解决需求单位资产需求的途径使用并不广泛。对于接受调配资产的单位，财政部门尚未建立合理的激励机制进行鼓励和引导。

（四）监督管理机制不完善

第一，内部监督难以落到实处。虽然很多行政事业单位按要求设立内部审计机构或配置了内部审计人员，但该机构往往设置于财务部门或综合管理部门之下，且人员多为兼职，内部审计机构难以独立开展审计工作。同时由于人员配置不齐全、知识结构不匹配、领导不重视等原因，对国有资产实物开展的内部监管活动或提出的审计整改建议往往不能落到实处。

第二，财政监管不全面。财政部门是行政事业单位国有资产管理部门，但目前财政部门的监管方式主要集中在资产采购预算审批、报废及处置审批一头一尾两个方面，即国有资产管理的“入口关”和“出口关”，对于行政事业单位执行国有资产规章制度情况，以及实物资产存续现状的监管活动很少开展，或者尚未形成

常态。

第三，审计监督主要为事后监督。目前我国审计机构实施的审计监督以事后审计为主，往往更关注发现的问题是否已造成实质性资产损失、相关责任人是否存在管理失职或舞弊行为等问题，而对于资产管理是否规范、制度执行是否严格、国有资产的实物数量及存续现状往往无暇顾及。

三、提升行政事业单位国有资产管理的对策和建议

（一）提高资产管理意识，完善资产管理制度

国有资产监督部门通过充分强调和宣贯，提高行政事业单位负责人对资产管理的重视程度，并在部门年终工作考核中增加资产管理考核内容，督促各负责人落实本单位资产管理责任，做好实物资产后续管理。

第一，完善资产采购验收制度、资产分类管理制度。确保资产采购从申請、审批、询价、签协议直至付款、验收、入库、管理、使用等各个环节均有明确的制度进行规范，且流程清晰、可操作性强，特别是账外资产的管理与控制，可移动资产的管理控制，确保不会由于人员的调动、离职等原因造成资产台账丢失和资产实物流失。在制度制定过程中，一是要根据资产类别、金额和性质，分别设置不同的审批权限和管理方案，提高管理效率;二是要根据流程设计，完善审批单、验收单、付款单、入库单等各类表单，使得所有控制流程均有章可循;三是要设定合理的问责条款，增强各个工作岗位人员的国有资产管理意识。

第二，合理设置资产管理岗位，做好岗前培训。根据不相容和牵制原则做好岗位设置，形成岗位间相互复核、相互监督的形态，确保数据准确、资产安全，防范职位舞弊。例如账外资产的台账管理人员必须与实物管理人员相分离、采购人员必须与验收人员相分离。对于承担或兼任资产管理岗位的人员，可能由于知识结构不匹配等原因无法胜任，在合理设置岗位的同时通过脱产培训、岗位实践、参观学习等方式提前做好人员培训，提高业务技能，推动国有资产管理水平的提升。

第三，明确岗位职责设置。行政事业单位资产管理岗位人员往往身兼数职，制定明确的岗位职责，一方面能细化工作内容、提供规范操作行为，提高工作效率和工作质量，减少违规行为的发生;另一方面能防止工作扯皮现象，为考核提供依据。具体到资产管理，岗位职责设置是相关制度能得以落实的基础和保障，例如在机构整合过程中财务人员的职责是接收被合并单位的资产账面金额和明细清单，资产管理人员的职责是查看资产实物，了解国有资产的位置和使用状态，制作资产台账并与财务进行核对，从而避免机构整合过程中的资产流失。

（二）加强低效和无效资产的清理

1.加强清理力度，确保账实一致

在行政事业单位开展全面彻底的资产清查工作，对于无法核实、有账无实的历史遗留资产按照相关程序报批后进行核销处理;对于损毁变价资产，按照评估价值重新入账;对于在合并分立过程中造成的重复入账以及漏入账资产，经核实后进行相应的调整，确保账实相符。

2.集中管理闲置或坏损资产，提高资产利用率

设立资产维护中心，负责接收行政事业单位坏损资产并根据资产状况进行维护后，再利用或直接报废、接收行政事业单位闲置资产并进行调剂使用或统一处置。资产维护中心能降低行政事业单位管理和处理闲置坏损资产的压力，避免该部分资产长期处于无效状态，同时统一专业的资产维修及管理，也能降低整体资产维护成本，提高资产利用率。

（三）建立行政事业单位资产整合共享机制

第一，建立行政事业单位国有资产共享信息平台，并适当扩大共享使用范围，要求行政事业单位指派专人对现有资产的完好率、使用率及使用寿命等信息统一评估录入系统，并定期进行清理，完善更新信息化数据。资产需求单位通过共享信息平台，能在一定范围内了解闲置共享资产的信息及分布状态。

第二，增强资产整合共享的开放意识，通过加大对节约型机关、资产共享共用等理念的宣传力度，将开放共享、提高国有资产使用率的要求融入日常事务中，潜移默化影响行政事业单位公职人员，在今后的办公中更好地推动和践行资产的共享理念，提高资产调配共享力度。

第三，加强对临时机构资产、专项工作资产的管理和使用，遵守优先调剂和厉行节约的原则，优先从工作牵头部门内部调剂解决，牵头部门内部不能调剂解决的，再采取全区、全市范围内调剂、租赁或购置等方式解决。

第四，财政部门在资产的购置进行审核过程中，严禁行政事业单位盲目购置资产，对共享信息平台中闲置但仍有使用价值、资产维护中心修复的资产应统筹调剂或调拨，发挥闲置资源价值，提高资源配置效率。

第五，设立一定的激励补偿制度，对提供共享资产、使用调配资产的行政事业单位给予一定的奖励或补偿，鼓励单位在盘活存量资产、提高资产利用率。

（四）完善内外部监管机制

第一，参照企业内审机构设置原则，在行政事业单位内部设置独立行使职能的内部审计机构，汇报对象为单位负责人，定期和不定期开展资产管理情况的专项审计，提出整改建议并督促整改，例如资产采购情况审计、账外资产使用情况审计、资产的完好率审计等。

第二，国有资产监督部门在资产行政审批过程中，通过大数据信息对比等分析方法，加强监管，及时发现国有资产管理中存在的漏记资产、重复登记资产和多记资产等问题;成立专家组对行政事业单位的资产需求和资产现状进行评估，对报废和处置资产进行实物考察，根据专家组意见确定资产的购置及处置意见。

第三，审计部门、纪律检查机构在对行政事业单位的各项审计和巡查过程中，除关注已形成的实质性资产损失等问题外，对资产管理中存在的不规范现象、潜在风险等也应关注并向被审计单位提出整改意见，将事后审计逐步转向事前事中审计，防范资产管理风险、提升资产管理质效。

四、结束语

国有资产管理相较于各行政事业单位的主职主责来说，并不能引起负责人太多的关注，随着国家机关对精细化管理要求的提升，国有资产管理也必须提质增效。尽管现有的资产管理模式距离精细化管理要求还存有差距，但随着管理意识的提升、体制机制的完善和信息化系统的成熟，国有资产管理也必将更为完善。

参考文献：

[1]罗莉.加强行政事业单位国有资产管理的思考[J].财经界，2021 （06）： 42-43.

[2]逯永紅，韩丽君.创新机制 规范运作 开创行政事业性国有资产管理新局面[J].行政事业资产与财务，2021 （03）： 4-6.

[3]侯凤芝.行政事业单位国有资产管理及对策分析[J].行政事业资产与财务，2021 （06）： 7-8.

[4]梅秀芹.关于行政事业单位国有资产管理的探讨[J].中国乡镇企业会计，2021 （04）： 118-119.

[5]徐月琴.提升行政事业性国有资产管理质效的几点思考[J].财会学习，2021 （20）： 143-145.