村庄经营：农民农村共同富裕的先行探索与政策优化

靳启伟，孙丹丹，刘传磊，3

（1.光明日报社，北京 东城 100062；2. 浙江农林大学 经济管理学院，浙江 杭州 311300；3. 浙江农林大学 浙江省乡村振兴研究院，浙江 杭州 311300）

引 言

村庄经营是习近平同志提出的重要理念。2005 年，时任浙江省委书记的习近平同志在“千村示范、万村整治”工程现场会上明确指出：“因地制宜地把村庄整治建设与特色产业的开发结合起来，认真总结推广安吉、临安等地大力开展以优势产业为依托的特色村建设的经验”［1］165。习近平同志还多次撰文强调要“以发展强村”“以建设美村”“抓反哺富村”“促改革活村”“强班子带村”等，这些文章都体现了村庄经营的理念。开展村庄经营，对于推进新型农村集体经济发展，促进农村共同富裕具有重大意义。

杭州市临安区是全域范围内推进村庄经营改革试点的先行地区。2020 年11 月，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台的《村级集体经济巩固提升三年行动计划》指出：“推广杭州市临安区村庄经营的做法，鼓励片区组团、联盟、联合等发展模式，积极探索党组织领导、公司化经营、经理人运作、老百姓受惠的经营机制。”2021 年2 月，杭州市印发《村级集体经济巩固提升三年行动实施方案》再次指出：“推行村庄经营，整合乡村资源优势，培育一批乡村经营公司，采取村集体自主经营、股份合作、租赁经营等方式，实施三产项目开发、承接物业管理与农村小微工程等，积极探索党组织领导、公司化经营、经理人运作的村级集体经济发展新模式，助推村级集体经济增收。”临安区村庄经营的改革举措，也引起了安徽省黄山市、甘肃省张掖市等浙江省外地区的关注，推广运用了该经验做法。

本研究采用案例研究方法。2019 年起，课题组对杭州市临安区14 个镇（街道）所属的50 余个村（社）进行了实地调研，参与了相关的文件起草、工作推进与试点总结。通过3 年的跟踪调研，积累了系统全面的研究资料。资料主要包括三类：一是典型村庄的访谈资料，二是历年集体经济年度报表等数据资料，三是村庄经营改革试点政策等文件资料。

一、村庄经营的概念界定

村庄经营是一个基于实践提出的概念，经常与“经营村庄”［2］“乡村经营”“乡村运营”等混同使用。有的学者认为，经营村庄是村庄治理理念的转换和创新，是把现代科层制结构组织起来的企业的管理办法和经验，应用于按以派系为核心的差序格局组织起来的村庄社会，使村庄成为一个经济实体，通过经营促进集体资源开发与集体资产增值［3,4］。经营村庄是在多元激励下乡镇政府借助项目进村的形势要求，集中体制内资源打造某个村庄［5］。在脱贫攻坚过程中，乡村产业运营是在基层党组织的领导下，充分发挥龙头企业或合作社的优势，发展本地区比较优势产业，帮助农民特别是贫困人口实现脱贫增收［6］。也有学者指出，经营村庄主要指以村集体为经营主体，村庄精英、社会组织等共同参与，对单个村或多村合作进行村庄经营性治理，旨在壮大农村集体经济的新型农业经营体系［7］。在乡村振兴背景下，地方政府基于政绩考核，通过资源持续性输入打造亮点，替代村级组织主导村级发展，利用招商引资对乡村景观进行资本公司化运作，从而实现对村庄的整体性经营［8］。而乡村经营是以村干部为代表的村集体对乡村农业产业、乡村新产业和新业态、农村三产融合发展等全方位的经营［9］。将政府投资建设的固定资产转换为现金流收益，是乡村运营时代所要完成的重要任务［10］。回顾文献可以发现，由于村庄经营是乡村建设过程中新兴的探索实践，各界关于村庄经营的概念理解不同，不仅不利于学术界的深入探讨，也影响了各地实践的深入开展。深入探讨村庄经营，亟需清晰界定村庄经营的内涵。

掌握村庄经营的实践探索情况是界定村庄经营概念的基础。村庄经营是伴随乡村建设提出来的，乡村建设为村庄经营提供了“资源变资产”的机会［11］，村庄经营可以将乡村建设过程中的大量投资有效利用，真正做到从建设“美丽乡村”到发展“美丽经济”。村庄经营的主体是村集体经济组织，只有村集体掌握发展主动权，农民才可能更多的分享到产业链增值收益，农村才可能实现共同富裕［12］。因此，本文认为：村庄经营是基于村庄资源资产的产权边界，在乡村建设的基础上，以农村集体经济组织为主导，多元市场经营主体广泛参与，对村庄资源资产进行市场化经营，促进农民农村共同富裕的发展方式。

二、村庄经营的先行探索

掌握村庄经营的实践探索情况，是理解村庄经营的基础。各地关于村庄经营自发探索的典型案例较多，如陕西省礼泉县袁家村、四川省成都市郫都区战旗村、杭州市临安区西墅村等。本文首先以杭州市临安区西墅村为例，探讨村庄经营的自发探索实践经验。

（一）村庄经营的自发探索

西墅村位于杭州市临安区城郊结合部，面积2.77平方公里，下辖6个村民小组，森林覆盖率达76.8%。西墅村虽然地理位置优越，但是村集体经济改革开放后长期发展缓慢。2008 年，西墅村集体经济固定资产总额仅为690万元，房屋租赁年收入仅有13 万元。为更好发挥地理位置优势，积极开展村庄经营，西墅村于2008 年12 月成立村级独资的杭州西墅房地产开发有限公司，先后开发了7个房地产项目，总面积达到了32.5 万㎡，保留村级集体用房5.31 万㎡。公司累计为村集体创收10.8 亿元，上交国家税收1.14 亿元。2017 年，西墅村村级净资产已达到14.47 亿元，房屋租赁年收入达到1506万元。

表1. 2008年和2017年西墅村集体经济对比表

村集体独资的杭州西墅房地产开发有限公司成立后，村集体开始了闲置宅基地和农房整治，先后在西墅村原有土地上开发了西墅花园、西墅锦园、西墅保锦苑、西墅绿洲、西墅文体中心、西墅会所和村办公用房等多个项目。村集体还通过收购、回购、司法诉讼等措施大量回笼土地，再对土地、房屋进行租赁。在村集体资产不断增加的基础上，西墅村成立西墅实业投资有限公司，从事理财业务，为集体获得利息净收入7000 余万元。此外，西墅村先后成立了西墅农业开发有限公司、西墅酒楼有限公司等，开展香榧种植、乡村旅游等业务。

西墅村是村庄经营自发性探索的典型，其内生动力是村集体以房地产开发、租赁等方式占有土地增值收益，而不是被外来房地产商占有。通过经营村庄的土地，真正实现了农村土地资源的盘活，推动了集体经济和农户的共同富裕。2017年年底，西墅村进行集体收入的分红，西墅村股份经济合作社每位社员股东按照10 万元/股的标准发放。2018 年，西墅村撤村建居后，仍保留了大量的资产，为社员带来丰厚的分红。相对而言，周围没有开展村庄经营的撤村建居社区，股份经济合作社经营性收入较低，甚至有合作社面临解散的风险。

（二）村庄经营试点的谨慎开启

2019 年开始，临安区农业农村局以“村股份经济合作社公司化经营改革试点”的名义，组建第一批集体经济发展有限公司。政府部门做出县域村庄经营顶层设计，谨慎开启了改革试点。

首先，创建村庄经营主体。临安区村股份经济合作社公司化经营改革试点方案指出：“村股份经济合作社自身可以经营的领域，如土地流转发包、特色农产品经营、农业产业社会化服务等，鼓励其按照市场经济规则积极开展经营。村股份经济合作社无法或不适宜经营的领域，如工程项目承建管理、村落景区运营管理、物业项目开发、有限额第三方投融资等，扶持其组建独资、控股、参股的企业，实行公司化运营。区、镇两级帮助建立配套政策体系、整合资源，指导公司规范运行。”由于村股份经济合作社是特别法人，不能有效地适应市场运行规则，而村股份经济合作社作为股东成立的集体经济发展有限公司，作为按照《公司法》运行的市场经营主体，更为灵活高效。

其次，拓展村庄经营范围。临安区村庄经营的重要突破是乡村建设项目的承揽。2019 年7 月，临安区推进农村集体产权制度改革全国试点工作领导小组办公室印发《关于规范村股份经济合作社在公司化经济试点工作中承揽工程建设项目的暂行办法》，提出：“凡国有、集体投资或国有、集体投资占控股或主导地位，项目概算建安费（或合同估算价）在200 万元以下的6 大类12 项工程建设施工项目，村集体性质的公司可以直接承揽。”

再次，建立村庄经营机制。临安区逐步建立了村庄经营运行管理机制，推动三产融合发展，实现村集体和农户共同增收。光明村等首批试点村庄，摸索出了一套村集体经济发展有限公司运行管理机制，取得了较好的经济效益和社会效益，村集体的经营性收入明显提高，村集体资产得以有效保值增值。

（三）村庄经营试点的稳妥探索

2020 年，临安区开展了第二批改革试点。2020 年8 月12 日，为进一步探索农村集体所有制的有效实现形式和适应市场经济的运行新机制，临安区推进农村集体产权制度改革全国试点工作领导小组办公室印发《临安区村股份经济合作社公司化经营改革试点扩面实施方案》，指出要完善首批改革试点村集体公司内部管理制度、进一步规范财务管理、吸引专业人才参与公司经营等，新增7个改革试点。通过改革试点扩面，发挥集体经济发展有限公司在优化资源配置中的引领带动作用，建立以市场经济为基础、企业法人为主体、有限责任为核心、公司企业为形式的农村集体所有制实现新模式，为实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型农村集体企业制度奠定了基础。

青山湖街道郎家村是临安区村庄经营第二批改革试点之一。郎家集体经济发展有限公司主营业务为三大类：一是农业生产。2021 年初，公司承包经营了村集体流转的250亩土地，用于种植水稻、小麦等粮食作物，注册了“溪谷朗家”稻米品牌。“溪谷朗家”大米市场均价为6 元/斤，为村集体增加经营性收入30 万元。二是承揽乡村建设项目。2020 年7 月，公司承接郎家村“美丽乡村”建设项目，利用本村劳动力和工匠，为集体增加经营性收入近40 万元。2021 年，公司承接青山湖街道征迁区块的围挡工程项目，获得净利润50 万元。三是提供物业服务。2021 年，通过承包经营青山湖街道区域范围内的公厕保洁业务，村集体增加经营性收入10万元。

郎家集体经济发展有限公司建立了规范的工程管理制度。第一，承接工程建设业务流程规范。公司承接的各项工程由公司统筹安排，充分利用本村工匠和闲置劳动力实施项目施工，对于技术要求较高、专业性较强的部分工程，公司采用寻找合作伙伴的形式进行施工。第二，采购流程严谨，公司有严格的采购制度和出入库制度。参照简易工程招投标办法，建立价格比选机制，公司在项目施工中所需的材料，经过三家以上单位询价比选后，组成三人小组负责采购。第三，用工机制规范，确定施工人员，建立工匠名录库。雇佣劳务工本村村民优先，年龄控制在70周岁以下，在公司报名后择优录取，并购买意外保险。第四，村集体“三资”管理规范。在区委巡察、区纪委督查、区财务审计中没有违纪违规情况，村“三资”分级管理评级为最好等级。

（四）村庄经营试点的扩面推进

2021 年，临安区进行了第三批的改革试点。2021 年4 月13 日，为完成村级集体经济巩固提升目标，临安区推进农村集体产权制度改革全国试点工作领导小组办公室印发《关于深化村股份经济合作社公司化经营改革试点工作的通知》，新增53 个改革试点。7—10 月先后增补了6 个改革试点单位。

新的政策对村集体经济发展有限公司做出了更多限定。第一，制定了参与改革试点的最低标准，“三资”分级管理评定结果为红牌的村，不得单村组建集体公司参与改革试点。第二，进一步明确了不同经营主体承揽工程建设业务的额度限制，镇（街道）当业主可以承揽200 万以下的6 大类12 项的工程建设项目，村集体当业主只能承揽30 万以下的工程建设项目。第三，强化了对集体经济发展有限公司的监管。属地镇（街道）作为监督责任主体，每年对村集体公司实行财务审计；村集体公司财务报表每季度报镇（街道）“三资”服务中心负责人审核备案，每半年报区农业农村局备案。同时，增加了对村集体经济发展公司的金融保险支持，一是对集体经济公司提供免息金融贷款支持，二是为60—70 岁务工人员提供特殊保险政策。

第三批改革取得了重要成果。青山湖集体经济发展有限公司于2021 年8 月由全街道18 个村集体经济合作社平均入股联合组建成立。主要业务是农业生产、工程建设以及参与乡村运营。农业生产方面主要是从农户手中流转田地，进行统一经营。一是打造高端稻米品牌，除郎家村的“溪谷郎家”外，还有洪村的“径山禅米”，“径山禅米”大米销售价格达到8 元/斤，以“村企联盟”的形式建成常态的销售渠道，增加了村集体经营性收入。二是以“企业认养基地”的形式将企业与基地绑定，企业出资、村集体负责种植收获。三是乡村运营基础建设。集体公司参与乡村运营，负责打造乡村运营的产业基地或者其他工程，集体公司负责乡村产业建设，而乡村运营师负责营销。

镇（街道）政府主导的“抱团发展”的村庄经营模式，不同于单村经营。一方面，镇（街道）政府在社会资本面前的谈判能力更强。青山湖街道与当地国有资本青山湖科技城投资集团有限公司合作，长期为其提供劳务派遣服务，集体经济组织从中得到一笔管理费用，村民作为劳务派遣获得劳务收入，三方实现共赢。另一方面，“整镇抱团”资源整合程度更高，与下属村级集体经济组织的协调能力也更强。以青山湖街道青南村为例，青南村主要以“矿文化”为主要文化元素，根据矿坑和窑洞打造“矿文化”产业，在窑洞里面做酒吧和咖啡吧等，打造网红打卡点。打造了770亩的高标准露营基地，露营基地附近的民宿可以为游客提供饮食、住宿，以获取收益。同时还建立了蔬菜基地，出售特色农产品，解决特色农产品销售问题。青南村的乡村建设与乡村运营的协调机制匹配度高，村集体公司负责建设，运营公司负责运营，都由村集体和镇（街道）统筹。

（五）村庄经营试点的全域推广

2022 年，临安区进行了第四批改革试点，开始在全域范围内推广村庄经营改革试点。2022年3月23 日，临安区推进农村集体产权制度改革全国试点工作领导小组办公室印发《关于公布2022 年深化村股份经济合作社公司化经营改革试点名单的通知》，扩大了改革试点范围。同时，进一步规范了相关管理制度，印发了《关于规范强村公司直接承揽工程建设项目的暂行办法》和《关于规范强村公司直接承接服务采购项目暂行办法（试行）》等。

第四批试点范围更广、力度更大。第一，进一步深化了村股份经济合作社公司化经营改革试点工作，共新增71 个改革试点。第二，提高了镇街一级公司直接承揽工程建设项目的额度限制，额度限制从200 万提高到400 万，并采取分级管理制度，村集体当业主的工程建设项目额度限制保持不变。第三，拓宽了可直接发包给集体经济发展有限公司工程建设项目的范围，从无需相关资质的“六大类十二个项目”拓展到“七大类十八个项目”。公司治理体系较为完善，村庄经营成效显著。

不过，村干部也提出了试点中的一些问题。其中，最突出的是承揽工程建设项目的额度限制问题。村为业主的工程项目最高额度仅为30 万，这个限制导致很多工程项目集体经济发展有限公司不能承揽。此外，村干部也建议，可以依据集体经济发展有限公司的审计评级来解决这个问题，如，“评级为绿牌的就给提高至200 万的额度，评级为红牌的就终止公司经营的权限”①。这些问题有待通过进一步的改革来解决。

（六）其他地区的借鉴

临安区村庄经营取得了较好成效，产生了良好的经济效益和社会效益，也得到了一定推广。2021 年9 月，杭州市富阳区农业农村局起草了《杭州市富阳区村股份经济合作社村庄经营改革工作方案（试行）》，在设立组建集体经济发展有限公司方面，基本引用了2020 年临安区关于开展村庄经营“建立集体公司准入条件”。2021 年11 月，黄山市在借鉴临安区村庄经营经验的基础上，制定了《关于开展乡村运营机制创新试点的实施意见》，立足黄山乡村生态资源优势，创新乡村运营机制，发展乡村特色产业，组织实施涉农工程项目，探索政府引导、村集体、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续发展的村级集体经济实现路径，打造黄山乡村运营特色品牌。2022 年3月，德清县4 个村庄分别与4 个乡村策划运营团队签约，提出通过“乡村策划运营团队”吸引更多会策划、懂营销，具有投融资、农文旅运营经验的专业人才扎根农村，推动乡村振兴和农民增收致富。

三、村庄经营的政策优化

临安区村庄经营改革试点取得了初步成效，摸索出了一套村集体性质公司运行管理机制，为农村集体经济发展找到了一条有效的增收途径，取得了较好的经济效益和社会效益。但是，村庄经营也遇到了一些实践难题。

（一）村庄经营的实践问题

第一，发展政策不完善。一方面，工程建设限额低。村集体当业主的工程建设项目可直接发包给集体经济发展有限公司的限额为单项合同估算价从200 万元下调至30 万元以下（不含30 万元）。限额下调导致村集体很多工程业务没办法承接，影响了村集体经济发展公司的业务收入。另一方面，优惠政策享受难。新修订的《民法总则》规定，农村集体经济组织为特别法人，从法律层面上确立了农村集体经济组织的主体地位，但与企业相比，不仅经营范围有限，而且面临着税务登记、资产抵押等一些实际困难，不是独立的完善法人。只有成立公司，才能拓展业务范围。但是，国家对集体经济发展有限公司并无税收优惠，税收成了村集体经济发展有限公司的一大负担。

第二，村干部经营能力有待提高。根据相关规定，村股份经济合作社董事长大多数都是由村基层党组织书记兼任。农村基层党组织书记兼任合作社董事长，有利于保障群众共享发展成果，但是，基层党组织书记不一定具备村庄经营的能力和潜力。在试点推行过程中，一方面，农村基层干部的综合素质不同会导致其对村庄经营的重视程度不同，部分农村基层干部存在年纪较大、业务能力较差、发展集体经济不积极的问题；另一方面，村庄经营过程中不可避免地会优先考虑村集体班子战斗力强、班子成员团结、有强烈发展愿望的村，带来的就是村干部综合素质高的村得到了更多的机会、更好的发展，收入差距进一步扩大。此外，村庄经营的推广不是无条件的，县域层面的政策引导、镇（街）层面的支持力度、村集体班子的综合素质、各地的资源禀赋差异等都是影响村庄经营推广的因素［13］。

第三，农村土地资源经营领域尚未突破。农村土地制度改革，明确指出要实行土地“三权分置”，“三权分置”要求土地所有权归集体、承包权归农户、经营权可流转，目的在于土地收益的分配，是为了把土地在经营过程中的利益体现出来。一方面，土地所有权的收益就是集体的收益，经营权的流转即成为农户的收益，也有利于发展适度规模经营。另一方面，土地“三权分置”带来的好处是农村集体经营性建设用地可以入市。湖州市德清县东横村仅集体经营性建设用地入市项目就为村集体增收9000 万元左右，并为整体产业发展起到了重要促进作用。反观作为村庄经营先行地的临安区，没有一宗集体经营性建设用地入市的案例。

（二）村庄经营的政策优化

村庄经营仍需要在实践中不断深化改革。完善村庄经营运行机制，构建农村新型集体经济，实现乡村振兴，需要通过顶层制度设计、集成改革突破。

1．完善集体经济支持政策

一是盘活乡村闲置的国有资源和资产。在乡镇撤并过程中，大量国有闲置资产逐渐荒废，比如原有的粮站、银行等，应通过合作，支持村集体经济组织盘活位于其村庄范围内的闲置国有资源和资产，出租给各类企业，发展“吃租经济”。二是参考临安区对镇（街）一级承揽工程项目额度分级管理制度，对村一级承揽项目也实行额度分级管理，在确保村一级操作规范、财务廉洁的前提下，扩大其可承揽项目的范围，促进村集体增收。三是制定相应的税收优惠政策，对村集体经济的发展给予政策上的支持。

2．提高乡村干部经营能力

重视村干部村庄经营意识和能力的提升。农村干部队伍结构已经发生重大变化，具有经商经历的年轻村干部比重不断增加，可以多管齐下提高村干部村庄经营能力。一是要重视村干部培训，选派优秀村干部到村庄经营的典型村庄考察学习，提升村干部村庄经营意识。二是通过招收大学生村官、招录专兼职人员等方式途径，把“一懂两爱”的优秀人才吸引到农村，为农村基层干部队伍注入新活力。三是调动村干部积极性。建立村干部工资增长机制，开展评先选优工作，对村干部进行物质和精神激励。

3．推进乡村集成改革

推进以土地资源经营为核心的乡村集成改革，深化村庄经营业务领域。一是土地政策方面，做好农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”。二是税收方面，就“特别法人”权益加强研究，尽快出台配套细则，制定相关税收规费优惠政策。三是金融方面，为村级集体经济组织提供增加授信额度、降低贷款利率等优惠。进一步发挥集体经济有限公司实现集体产权制度和公司治理结构有机融合的创新优势，推进乡村集体经济发展壮大。

注释：

①访谈记录：20220427LJCLGZ。