组建自然资源部背景下的城市规划发展趋势的研究

刘于平

(东明县自然资源和规划局 山东菏泽 274500)

1 自然资源部的研究背景

自然资源部的组织和建立，是我国自然资源管理的标志和体现。其中，国务院机构改革方案在十三届全国人大代表会上表决通过，意味着我国自然资源部的成立与建设。在这个背景下，国土资源部实现了一定程度上的升级。自然资源部的重要职能包括开发、利用并保护自然资源，对其实施有效的监督和管理工作，并且建立空间规划体系，进行统一、全面的调查和确权登记。此外，还包括建立相应的使用制度，对自然资源进行有偿使用，以及测绘、地质勘查管理等工作内容。根据改革方案，新成立的自然资源部，将会对所有的国土使用空间进行规划和管制，并且进行统一保护和修复[1]。

从某种意义上说，这也代表了国民经济的发展已经从土地财政转化为生态文明的新型发展模式，而且过去的土地城镇化阶段，也逐渐转化成人民城镇化阶段。这就意味着未来将会由自然资源部和生态环境部进行主导。而空间规划的含义是指一个国家、地区政府对掌管的空间资源，进行长远的谋划和统筹设计，以实现国土空间的科学治理和有效管理，并且促进保护和发展之间的平衡、长远、稳定[2]。

2 自然资源部管理体系的结构及现状分析

可以说，自然资源部的组成基本上包含了所有的空间规划，将其归纳到一个部门进行管理，实现了规划权的统一性、完整性。所以，这既是一次重大的创新，也是自然资源管理体系的一次重大改革，且此次改革也是在一定的价值观引导下进行的。自然资源部的建立，具有极其深刻的社会意义，也是为了可以有效管理和统一自然资源的资产所有者的职责，并且对空间的用途及生态的修复和保护进行统一管辖[3]。

自然资源管理的理念，是坚持人与自然和谐发展。通过树立尊重自然、爱护自然、顺应自然的发展理念，实现社会建设的稳定、持续的建设和发展。此外，以分类管理为基础、以综合管理为发展方向，可以实现自然资源的顺应管理体系。设置政府机构的目的，是为了落实和执行国家的各项职能，贯彻政府的发展战略，确保公共资源调配的公平性、高效性。一些自然资源的划分，如土地、水流、森林、草原、荒地等，分别是由不同的行政机构进行管理。比如：森林是由原国家林业局进行管理，水流是由水利部进行管理，土地是由原国土资源部、城乡建设部共同进行管理等[4]。可是各部门之间，由于利益的协调与自我保护，所以并没有形成实质性的统一整体。

2.1 规划数量过多

目前，国土资源的空间使用和各种规划没有真正落实，其管理处于杂乱、复杂、多样的状况。比如：城乡建设部制订的城乡规划、水利部制订的水资源规划、原农业部制订的草原规划、原国土部制订的国土资源总体规划等。尽管看起来是由多种规则与制度相互管理，可是由于各个部门之间都是高度关注自身的利益，部门与部门之间几乎处于分离、独立的状态，这很明显对城市的资源规划造成一定的影响。

2.2 没有实际明确资源所有者的职责

由于没有明确自然资源所有者的职责，其资产属性就没有得到充分的体现。比如：水利部主要负责水资源的调查及确权登记和管理的职责，原农业部主要负责草原资源调查及确权登记和管理的职责等。不同的自然资源管理，由不同的管理职能部门进行负责，可是各部门过于对自身利益进行考量，以至于很难在同一个平台上对自然资源进行整体的保护。所以，自然资源的开发、利用、保护的工作存在缺位的现象[5]。

2.3 自然资源管理体制的基本结构

在当前的情况下，自然资源部管理包含内设机关、直属部门事业单位、土地督察局、林业与草原局。其中，内设机构包含17个部门，如耕地保护司、调控检测司等；土地督察局包含9个部门，如上海局、北京局等；直属事业单位包含20个部门，如地质调查局、油气中心等。

在管理职责方面，自然资源部经历了部门的撤销、重组、合并等，是在各个相关部门的基础上，对原部门进行集合归纳和管理。所以，其主要职责也可以说是开发、利用、保护自然资源，建立空间规划体系，并且对其进行监管等。

3 城市的规划与发展趋势

自然资源部的组织与建立，同样也给现代城市的空间规划带来新的机遇和挑战。现代城市的规划，开始朝着空间规划的方向进行转变，一些新型规划逐渐兴起，使得规划的市场渐渐体现出新的活力。自然资源部将城市规划归纳在内以后，需要对城市规划进行一段时间的管控和定位认知[6]。

3.1 新型城市规划的背景

随着一些地产公司、经济产业公司的融入，对传统的城市规划和设计进行了一次新的挤压。为了提高解决城市问题的效率，利用大数据、云计算和物联网等新时代信息技术，作为新的处理方式。进而促进城市的规划发展和智能化建设。

在传统的城市规划行业中，其主要的服务对象是各城乡规划的主管部门，其中也包括住房、城乡建设部等。在自然资源部成立的背景下，未来也会慢慢形成自然资源局等与之相应的部门。除此之外，新型的服务对象也会发生相应的改变，比如：主要的服务对象变为各省级自然资源厅、一些规模较大的设计机构或者是投资开发商等。在上述条件下，还会进一步加速分解和规划，以城市设计为代表的新型规划市场渐渐兴起[7]。

3.2 城市规划的趋势和机遇

3.2.1 城市规划中间层设计机构的兴起

城市总体规划大都集中于少数的设计院中，此类设计院大都为高校设计院或者是省级设计院，具有规模较大、资质较综合的特点。比如：多个县市的总体规划，都是集中在知名的设计院、规划院中。随着新型智慧城市规划的兴起，一些传统的城市规划方式，将会向全新的领域进行转变。通过自身的特定设计领域，在设计的产品中，将自身的企业文化融入进去，形成独有的设计理念，进而可以促进中间层设计机构的建设与发展[8]。

3.2.2 落实城市规划

原来的国土空间规划处于杂乱和复杂的状态，城市规划也是原国土空间的一个重要组成部分，很难形成实施空间规划的直接指导文件。而自然资源部的建立，可以让各级部门的规划权进行整体的统一，将其归纳和整合到同一个管理部门，进而实现统一化的管理。这在很大程度上，可以促进规划的落实和执行，有利于促进规划的具体实施。

3.3 未来城市规划发展的挑战

3.3.1 未来城市规划的目标定位比较模糊

从某种程度上说，自然资源部的建立，确实已经把自然资源当作一个整体来看待，可是在经过相应的管理组成分析之后，可以发现除了资源部的部长以外，其他管理层人员，都是资源部的高层管理人员。所以，城市规划的定位处在相对模糊的一个状态。

在自然资源部建立之前，城乡规划的职能主要在于住房以及城乡建设部方面，其本质在于主导城镇化的建设工作。而在资源部建立以后，现有的高层管理人员，能不能把现有的城乡规划管理，和原国土部门的管控职能互相衔接、融合，这也是一个问题。因此，城市规划的模糊定位，也是一个很大的挑战。

3.3.2 削弱城市规划的限制作用

自然资源部的管理资源，可以划分为商业型和公益型两种。这两种方式在自然资源的管理方式、管理原则和管理体制上，都需要进行区别的对待。公益型自然资源，一般都是利用公共财政的方式，保证财政的权益；而商业型自然资源，一般都是利用市场机制的方式，保证经济的投资。而且公益型资源的管理，基本上都是进行储存、保护等方面；商业型资源的管理，大多数都是通过市场运作的方式进行。

在自然资源的管理属性中，大部分都是以商业型资源管理为主。在土地资源的城市规划管理中，都是以公益型自然资源管理为主。自从自然资源部成立以后，城乡规划被纳入其中，其限制作用随着土地资源的商业化建设与发展，而逐渐变得削弱。这同样也是城市规划管理的一个重大挑战[9]。

3.4 城市规划的未来发展趋势

3.4.1 传统的城市规划发生相应的变革

在人们的思想意识中，更加美好的城市设计与建设理念在渐渐的深入，但是过去那种大规模的建设与发展模式，已经不复存在。一些规模较大的城市，也更加重视城市规划的更新和完善、优化，并且把关注焦点从建设新区转化到城市的更新变革工作中。因此，城市的规划改革，会进一步调整相应的制度管理体系、调节原有利益层级的格局。此外，在规划设计理念与技术方法等方面中，也会随着时代的改变而改变。

3.4.2 增加城市规划类型的丰富性

随着自然资源部的重新建立与组合，空间规划可以在同一个平台上进行操作和管理，这有利于实施管理规划的统一性。因此，在进行规划的细化和深化时，需要对新型规划进行相应的补充，这就使得城市规划的发展趋势，向多元化、多样性的方向去发展。随着空间概念规划和战略规划等策略的兴起，大规模的开发模式也在进一步的优化和完善。在规划达成共识的基础下，城市的更新，不再只是通过外迁的方式进行解决，而是需要具有丰富的相关经验，并且由组织机构进行完成。比如：新起的一些特色小镇、田园综合体等等。新的管理政策和事物会逐渐被乡村、城镇所吸收和接纳，城市规划也会进一步提出更好的概念规划与发展战略。

3.4.3 规划的方向会偏向于空间管理

自然资源部建立的统一性，可以有效避免各级部门之间存在的规划冲突。原有的各个部门之间规划的本质是资源管理的具体权限，这在某种程度来看，更像是自然资源的规划。而不是空间的规划。空间规划之间的协调和联动，需要不断更新设计理念和发展战略。在自然资源部进行重组之后，规划会进一步的细化和深化，而对自然资源的规划，也都是按照空间规划的基本原则进行体现的。

4 结语

自然资源管理体制改革的目的是要落实和实行自然资源的使用和管理。在进行空间规划的管控中，通过自然资源与生态环境互相集合、协调的作用，充分体现了自然资源管理的改革与发展趋势。在自然资源管理的条件下，发展空间规划的设计，可以很好地适应这种变化趋势，对自然资源信息的建立和管理，具有积极的促进作用和意义，且还有利于自然资源的节约使用，有助于促进城市化建设与规划向信息化时代的方向发展。