风险社会治理的理论依据、实践困境和创新路径研究

陈东冬 （辽宁社会科学院 科研管理部，辽宁 沈阳 110031）

“风险社会”是由德国社会学家乌尔里希·贝克提出的，指一种关乎未来并会造成影响和损害的不确定性的社会状态[1]。他认为风险与人类社会相生相伴，风险作为社会发展进程的副产品，在社会系统中不断演化，风险的时空界限无法确定，会产生全球性破坏，超出风险预警和危机处理能力，人类面临越来越不可控的风险境遇。随着社会发展以及全球化金融危机、战争危机、恐怖袭击、新冠肺炎疫情的发生，以不确定性为特征的风险渗透于社会生活的方方面面，人们开始利用风险社会理论反思当前社会发展问题。但中国风险社会的形成和运行逻辑具有结构和文化特殊性，不同于贝克等人提出的风险社会研究范式[2]。我们与西方资本主义国家在治理逻辑和制度旨归上有本质不同，我们仍然要从马克思主义理论中寻求风险社会的理论依据。风险社会、风险治理、政府决策具有紧密的内在关联，了解和掌握风险的生成机制、运行机理和消解途径等内容的目的在于治理风险，风险社会为研究社会治理提供了新视角和新内容。风险预警、风险评估、风险治理、风险消解、风险补偿等一系列问题是社会治理的题中应有之义，通过对风险社会存在问题和困境的分析研判，有助于找准风险社会治理的着力点和切入点，为政府风险社会治理提供创新性路径选择。

一、马克思关于风险的基本思想

马克思恩格斯没有关于“风险”概念的直接论述，但是马克思在分析资本主义经济危机的过程中蕴含着丰富的风险思想，深刻指出了风险的内在本质、社会成因和发展趋势，从中我们可以看出人类物质生产实践的二重性是风险产生的起点，资本逐利的本性以及与生产社会化的矛盾对立是风险产生的内在根源。全球化进程和科技进步推动风险的跨时空、跨地域蔓延，通过暴力革命实现资本主义生产关系的根本性变革是化解风险的根本出路。

（一）物质生产实践的二重性是风险产生的基本前提

马克思认为实践是人类分析问题、解决问题的立足点和出发点。他指出，物质生产实践活动是社会有机体有序运行以及人类社会活动的基础，“全部社会生活在本质上都是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对实践的理解中得到合理的解决”[3]（P56）。人类实践活动是人与自然、人与社会、人与自我全部社会关系的基础，因此，风险的产生也源于人类实践活动。人类认识世界、改造世界的实践活动促进了生产力的发展和人类文明的进步，然而随着人的需要和欲望的不断增长，人不断向自然索取，实践活动逐渐背离了人最初的需求，成为异化劳动，造成生态破坏、环境污染，导致人与自然之间的关系紧张。社会分工发展、社会资源稀缺造成阶级矛盾、冲突、对抗，导致人与人之间的紧张关系，劳动者感受不到实践带来的自由和快乐，而是压榨和束缚，整个社会产生诸多风险和危机。“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式之间的矛盾”[3]（P196），人在社会实践活动中受到主客观条件的制约，会产生主观与客观、偶然与必然、可能与现实的矛盾和摩擦，使人的实践活动面临难以预料的不确定性风险，实践的创造性和异化性正是这种“人造风险”产生的根源。

（二）资本逐利的本性是风险的内在根源

资本在历史发展进程中起到了关键性作用。然而，在马克思看来，资本的目的不是为了满足人的基本生存需要，而是为了实现增值。“资本的生产就是在矛盾中运动的，这些矛盾不断地被克服，但又不断地生产出来。”[4]（P91）任何自然的、地域的、民族的、阶级的限制都阻挡不了资本扩张的脚步，资本的无限扩张在创造生产力发展神话的同时，给人类带来了巨大的风险和苦难，“资本来到人间，从头到脚，每个毛孔都流着血和肮脏的东西”[5]。马克思以资本为逻辑起点，分析了资本主义商品生产各环节可能存在的风险，货币一旦转化为资本，就可能在生产、分配、交换、消费等环节出现各种风险，资本运动本身的不确定性导致任何一个环节错位都会带来一系列风险，当资本无限地运动并且这种运动成为整个资本主义社会的根本支配性逻辑，则资本主义的生产交换乃至整个资本主义的社会运转都是充满了风险的，都是始终与风险相伴的[6]。资本对利润的追逐是无止境的，资本家为了实现利益最大化会不断冒险，开拓新的空间和领域，这种经济领域的风险会传导扩散到其他领域，导致劳资冲突、阶层冲突、利益冲突、国家间的冲突加剧，资本主义社会风险产生的根源正是在于资本过度追求剩余价值所导致的生产力异化。只要全球资本关系还存在并不断扩张，风险就不会消失。

（三）全球化进程是风险形成的加速器

资本“不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于全球各地。它必须到处落户，到处开发，到处建立联系”[7]（P35）。马克思指出随着资本的全球扩张，各民族国家相互作用、相互影响，资本运作越来越成为世界性的行为，“各个相互影响的活动范围在这个发展进程中越是扩大，各民族的原始封闭状态由于日益完善的生产方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越是彻底，历史也就越是成为世界历史”[3]（P88）。随着世界历史的形成，全球化时代到来，“单个人随着自己的活动扩大为世界历史性的活动，越来越受到对他们来说是异己的力量的支配，受到日益扩大的、归根结底表现为世界市场的力量的支配，这种情况在迄今为止的历史中当然也是经验事实”[3]（P89）。各国的联系不断增强且依存度越来越高，人类实践活动的广度和深度前所未有加强，风险随着全球化进程的发展不断改变和拓展，在规模、程度、类型与应对方式等方面发生了深刻的变革。从个别性、偶然性、区域性风险转向普遍化、常态化、全球化风险，从物质利益风险转向道德风险、文化风险等非物质风险，从单一风险主体转向多重风险主体，而且表现为从单一风险后果转向系统性风险后果，风险治理也从简单应对方式转向复合应对方式。[8]

（四）科学技术的发展进步是风险的直接推动力

马克思强调科学技术是生产力发展的直接推动力，对人类利用自然、探索自然、征服自然提供可能，在人类历史发展和推动文明进步等方面起到了巨大作用。然而，随着科学技术的快速发展，人类在享受科学技术带来无限可能的同时，也感受到了日益增加的风险和威胁。现代人所面临的不是局部的、有限的、偶然的自然灾害，而可能是直接危及人类整体生存与发展的灾难，科技全球性的世界已然形成全球风险世界。[9]在马克思看来，资本主义生产过程中，科学技术的应用和推广是为实现资本增值服务的，它的出发点是资本而不是人。当科学技术服务于人的需要和发展时，会实现人与自然、人与社会的同步和谐发展。但是，当科学技术无法满足于外在目的性需要时，会造成人与自然、人与人、人与社会的对峙状态，进而引发科技带来的一系列风险，给人类自身生存带来严重的威胁。科学技术本身是人类用来达到目的的手段或工具，它所带来的现代社会的新风险都源于人类对它的滥用，以及片面追求资本增值带来的不良后果。“我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行着报复。”[10]工业化以前，受到认知和工具的限制，人类的实践活动对自然界的不良影响，自然界会通过自身的修复功能加以调适，随着科学技术的深入应用，这种不良后果，自然界在短期内无法修复，累积的风险也随着人类实践的深入而不断加深。要想从根本上消除科学技术带来的风险，必须变革资本主义不合理的生产关系。

（五）资本主义生产关系的自我扬弃是跨越风险社会的根本出路

马克思指出生产力与生产关系、经济基础与上层建筑相互作用、辩证统一，构成社会基本矛盾运动，是人类社会发展的根本动力。当生产关系适应生产力性质和发展要求时，能够实现社会有序运行，当生产关系不适应成为生产力发展要求时，会引发生产力与生产关系、经济基础与上层建筑不协调、不适应，社会有机体面临更大的风险和危机。资本主义也不断寻找有效的风险治理方式，马克思分析“资产阶级用什么办法来克服这种危机呢？一方面不得不消灭大量生产力，另一方面夺取新的市场，更加彻底地利用旧的市场。这究竟是怎样的一种办法呢？这不过是资产阶级准备更全面更猛烈的危机的办法，不过是使防止危机的手段越来越少的办法。”[7]（P37）在马克思看来，以资本主义生产方式的自我改造和调整难以从根本上化解资本主义的风险和危机，“资产阶级用来推翻封建制度的武器，现在却对准资产阶级自己了”[7]（P37）。只有通过对资本关系的根本变革，“利用资本本身来消灭资本”[4]（P91），才能跨越风险社会，“资本主义必须对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断进行革命，否则就不能生存下去”[3]（P403）。

二、风险社会治理的实践困境

风险思想为我们认识风险社会提供了重要启示，在我国快速发展进程中，风险的内涵和外延都极大地拓展，面临着传统风险与现代风险、本土化风险与全球化风险交织等局面，风险主体多元化、风险类型多样化、风险走向复杂化，风险社会治理面临一系列现实困境。

（一）理念困境：风险认知不足带来的社会共识困境

随着人类实践的发展、科技的进步和全球化进程的加速，风险的特点、表现形式和危害越来越难把握，我们对风险的认知进程跟不上风险的变化，具有很大的局限性。“社会风险作为一种给社会带来损害的各类事件或行为的可能性，其实质便是具有不确定性。这一不确定性既源于风险行为主体触发社会风险的随机性，也源于风险利益攸关方对社会风险认知与理解的不确定性。因此，社会风险从识别、感知、预警、评估到规制，其中每一个具体环节都是客观现实与主观性价值判断综合作用的结果。”[11]风险的潜在性、不确定性和多变性使得社会治理系统充满变数，当客观因素无法改变时，风险治理主体的主观价值判断和风险认知成为影响风险走向的重要因素。受多元风险主体价值观念、认知程度的影响，不同的社会治理主体在面对风险问题时呈现出不同的价值判断，难以形成统一的价值认同，难以就风险责任达成共识，整体的风险防控能力受到消解，影响风险治理成效，这种困境短时间内无法消除。“当风险社会进入公众认知，关于民主的消极情绪会蔓延，导致对动荡与无序的恐惧。”[12]

（二）信任困境：信任的消弭增强了社会认同风险

风险和信任有着紧密的关系，信任是沟通公共领域和私人领域的桥梁，是防范和化解社会风险的重要途径。随着社会发展进程加快，公共领域逐渐拓展，个体不可避免的走向公共领域，社会信任是降低人际交往成本、维护社会秩序的最有效方式。改革开放以来，随着市场经济的发展，“在快速提高人们生活水平的同时，却也使无所拘束的市场逻辑弥散扩延，嵌入微观生活日常之中，冲击甚至解构了以传统交往逻辑和世俗信任关系为基础的社会价值和精神信仰”[13]。我国社会信任模式由“熟人信任”向“陌生人信任”、由“个体信任”向“群体信任”转变，在这种转型过程中传统的社会信任模式被打破，新的社会信任模式没有完全建立。不同社会群体由于享有的社会资源不同，承担的风险也不同，社会共享价值观缺乏、难以达成社会风险共识，随着仇富、仇官等不良社会心态的加剧，群体间的不信任更加明显，道德冲突、价值否定、群体困惑以及由此造成的信任风险成为其他社会风险的催化剂。提升社会信任是风险感知、风险沟通、风险治理的重要前提，如何建立一种适应风险社会、得到群体认同的社会信任模式是亟待解决的重要问题。

（三）结构困境：阶层流动的加速增加了社会动荡的风险

我国转型时期社会结构、城乡结构、经济结构发生巨大变化，增加了流动性社会风险。随着我国经济发展进程的加快，人口流动呈现出规模大、地域广、结构复杂等特点，阶层流动加剧，创造了社会财富和价值，却面临着教育、医疗、住房等流动受阻，生活空间、社会地位、社会心理的落差会产生群体边缘化趋势，带来风险利益主体多元化、风险形态多变、风险分配不均等问题。如果这类流动性社会风险未能及时防控与化解，极易引起阶层冲突、心理失衡、行为失范，增加社会矛盾和社会失序的风险。财富分配机制主导风险分配机制，目前我国与金字塔型的社会阶层相对应，财富“自下而上”流动，而社会风险“自上而下”流动，其结果必然导致财富在上层聚集，社会风险在下层聚集，最终加剧社会发展的不均衡程度。[14]这种情况在特大城市尤为明显，面对这种困境，需要政府在风险治理过程中改变风险分配态势，阻断风险代际传递，减少由于社会流动带来的社会动荡风险。

（四）组织困境：基层社会风险治理子系统失灵的风险

社会风险治理需要社会各子系统协调运转，依靠自身所具有的调节、适应和恢复功能，维持社会结构的总体平衡。在社会治理体系中，各级党组织要发挥引领作用，各级政府要发挥主体责任，其他社会组织要发挥补位作用，形成利益共同体，采取有效的风险治理策略和手段，协同合作应对风险。然而，在风险治理实践过程中，多元社会主体的行动逻辑往往是自我利益最大化，多元风险治理主体利益博弈交织于风险治理全过程，在一定程度上导致风险治理合力弱化，风险治理结构松散，社会风险的组织化程度大为降低。政府以外的治理主体受到治理资源、治理能力限制，持续参与性不足，积极性不高，参与程度不均衡。每一个风险主体都希望通过有效的治理来实现自我保护，受“经济人”和“理性人”特性的驱使，多元群体在社会风险过程中会本能地将其自身的诉求凸显于风险治理的全周期，差异化的风险诉求因组织间各自行动逻辑的不同而产生隔阂，进而影响和制约社会风险整体性防控所需要的高效协同与联动。[15]

（五）制度困境：有组织的不负责任增加了社会失序的风险

贝克提出的“有组织不负责任”是指风险责任主体的模糊和缺失，这反应了风险社会的治理困境。在我国风险治理实践中表现为风险治理主体角色缺失，职责不清。我国治理主体由一元治理向多元共治转变中，各个主体在治理实践中常常出现错位、越位、缺位的现象，政府作为风险治理的第一主体，是规则的制定者、公共服务的提供者、其他主体的监督者和引导者，而部分基层政府在责任认知和履行过程中出现迷失状态，风险发生了，才去采取措施，而没有真正把风险预警、风险防控和风险疏导做到位。社会组织也是风险治理的重要主体，是社会实现自我管理、自我服务的重要载体，承担着政府与民众的沟通者、协助政府提供公共服务的辅助者、社会矛盾的缓冲者等角色。然而在风险治理实践中，由于社会组织自身发展的局限性和利益的有限性，没有很好地承担起应有的社会责任。现有的治理主体在矛盾化解和风险治理方面的责任不清、角色迷失，对于潜在的、未知的社会风险缺乏应有的预判和评估，缺少科学的、完备的制度性设计。高效的制度供给以确保风险治理的协调性、系统性、有效性是当前风险治理的当务之急。

三、风险社会的政府治理路径

当前我国正处于多重风险叠加的发展阶段，各种社会问题激增，给社会治理能力和治理体系提出了挑战。虽然风险具有不确定性，但是风险并不是完全不可知、不可控的。在社会治理实践中，治理主体可以通过对风险根源、风险特点和风险发展趋势的把握，不断完善政策选择、制度建构和伦理规约，进一步提高风险治理能力水平，防范和化解风险带来的损失。

（一）更新风险治理理念，形成风险治理共识

一是加强风险知识培训，提升政府工作人员的风险责任意识，形成客观看待风险、积极规避风险、勇于承担风险、有效治理风险的认知体系，增强风险识别研判能力。同时，加强对公众的风险教育，开展多种多样的风险宣传教育和知识普及，培养社会成员对风险的理性认知，提高风险承受力，正确认识现代社会的风险特征、风险根源、风险应对等，进而降低风险带来的可能性损害。二是建立“防”“控”结合的风险治理理念，形成风险共同体意识。改变被动应对风险的治理理念，培养常态化、法治化、精准化的社会风险治理理念。在风险治理中，要以政府为主导，以公共利益为基础，以民众需求为核心，建立完善公平公正的风险分配机制，提升社会底层群众抵御风险的能力，促进不同治理主体达成风险共识。三是重塑信任文化，提升政府公信力。信任是重要的社会资本，重塑信任文化能够增强政府信任、社会信任和人际信任，减少文化偏见、信任缺失、观念分歧引发的矛盾和风险。以提升政府公信力为切入点，加大信息公开力度，完善民众与政府之间的良性互动机制，尊重公众多元化、差异化需求，通过对话式治理增强公众对风险决策的接受度和认可度，进一步保障公众的知情权、参与权、监督权，以信任为基础提升风险沟通的有效性。

（二）完善风险治理机制，增强风险治理效能

在风险治理实践中，根据风险的发展态势，应该建立常态化的风险预警—风险沟通—风险阻断—风险消解—风险补偿机制。一是风险预警评估机制。运用大数据技术，收集、识别、判断、归类各类风险信息，完善预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警法律责任等内容的数据支撑，建立健全源头性排查化解机制和智慧化多点触发机制，通过专家分析研判，增强风险预警和评估的准确性和科学性。二是风险沟通协调机制。在对风险分析研判的基础上，加强多元治理主体间的风险信息沟通，政府决策部门要搭建与其他治理主体互动的对话空间，让风险利益相关者通过平等对话、研讨、辩论、质疑等各种方式掌握风险信息、反馈风险现状、参与风险治理，政府应该在充分考虑各方利益和意见后，完善风险决策，达成风险治理共识，促进风险决策科学性。三是风险阻断机制。针对有重大危险的风险采取有效措施进行阻断，防止风险的进一步演化。整合多元治理力量，发挥党委领导、政府负责、综治牵头、社会协同、公众参与作用，各司其职，对风险事件做出及时、有效的响应，利用各种媒体渠道进行权威发布，引导社会舆论，提高应急处置能力，推动风险转化、降级。四是风险消解机制。在促进风险转化的基础上，要针对风险产生的根源进行深入分析，广泛动员多元社会力量参与风险化解，充分发挥信访调解、心理疏导、政策宣讲在表达利益诉求、调和社会关系、安抚社会情绪等方面的作用，建立横向到边、纵向到底的责任链条，综合施策、逐类化解，避免风险扩大化。五是风险补偿机制。在风险消解之后，对于遭到风险冲击的主体仍要高度关注，通过社会保障和社会救助等方式提供一定的帮助，给予经济补偿和人文关怀，帮助弱势群体提升抗风险能力，构建政府—市场—社会三位一体的社会风险补偿机制，消除风险产生的根源。

（三）整合风险治理资源，形成责任共同体

一是完善多元协调的风险治理体系。在风险治理过程中，社会治理共同体也是利益共同体，社会风险治理的目标是实现公共利益最大化，避免风险转化成危机而对社会共同体造成伤害。单一主体的风险防范能力、资源整合能力和风险研判能力都比较弱，这就需要多元主体在风险共识的基础上，构建一个信息互通、资源互补、责任共担、利益共享的风险治理体系，加强不同地区政府间以及民间的合作交流，实现风险共治。政府应有效规划、合理分配协调风险治理资源，打破隐形行政壁垒，建立风险治理联动机制，推动治理资源的动态匹配、实时流动，促进治理需求和治理资源的有效配置，降低引发次生风险和危机的可能性。二是明确风险治理主体的治理责任与行为边界。政府要积极认知风险，在风险预警、风险评估、风险处置、风险补偿等各个环节发挥决策主导作用，建立分工合作的风险治理体制；企业应该承担起应有的社会责任，对风险共担、风险分配、风险转移等方面发挥积极作用，帮助个体和社会化解风险；非营利性组织应该发挥其独立性、专业性、创新性等特点，在风险识别、风险沟通、风险化解等方面起到辅助作用；专家应当充分发挥在风险治理中的权威性和话语权，客观理性科学的分析风险的可能性后果，进行精准研判，为政府决策提供参考依据，正确引导社会舆论，减少社会不良情绪；公众作为风险治理的主力军，应该进一步更新风险理念，理性客观地认识风险，提高自身风险处置能力，减少自身发生风险的可能性，建立多元共治的风险治理模式。

（四）丰富风险治理工具，实现技术治理与人文关怀有机融合

一是运用大数据技术赋能风险治理。大数据技术能够推动政府公共安全决策由被动响应向主动研判转变，提高政府风险决策水平，实现政府风险治理模式的转变。因此，要运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术，健全信息共享平台，打破信息壁垒，改变传统的科层制信息收集、风险感知、风险预警机制，推进政府数据开放共享，建立风险信息数据库，形成横向协同、纵向畅通的风险信息传导机制，从而形成风险信息采集的多元化、风险识别智能化、风险传递快捷化、风险监控动态化、风险研判精准化，有效破解风险治理中行政边界与风险治理功能分离的难题，促进风险治理各环节的无边界互动。二是促进技术治理与人文关怀的有机融合。风险社会治理从根本上来说是对人的管理和服务，要妥善处理好自然风险与人为风险，给民众相对稳定的、合理的心理预期。因此，在政府风险治理过程中运用技术赋能的同时，要更多地关注人的因素，通过治理实践赋予人工智能温度，提高处理个人化、碎片化风险治理的能力，防止技术垄断以及伦理化缺失，以人性化关怀处理好个体和群体的非理性情绪，充分保障不同社会阶层在风险治理参与过程中的公民权利、利益增值、个人诉求和个人价值，防止技术治理过程中的人为风险，实现社会化、智能化和人性化有机统一。

（五）提供优质公共服务，满足差异化需求

一是加快数字政府建设，满足多层次、个性化的社会公共服务。公共服务与民生息息相关，涵盖文化体育、医疗健康、福利救济等多方面内容，完善的公共服务体系能够增强民众抵御社会风险的能力和信心，反之，社会保障缺失，公共服务不到位，可能引起偶发性风险和矛盾。因此，要完善数字政府建设，通过技术平台，在基本公共服务全覆盖的基础上，进一步增强公共服务的人性化、便捷化，利用“互联网+公共服务”的模式对不同的社会群体的服务需求和服务定位进行匹配，制定弱势群体的利益补偿、帮扶机制，增强弱势群体抵御风险能力，避免因风险决策失衡侵害他们的公共利益，推动公共服务普惠化、多元化、均等化。二是提升社会组织等其他群体参与风险治理的广度和深度。面对公众日益多元化的公共服务需求，只依靠政府自身力量难以满足，政府要通过购买服务等方式鼓励拥有优质资源的供给主体参与公共服务，拓宽公共服务的服务方式、服务范围、服务效果，发挥具有专业型、创新型社会组织在风险政策研究、风险决策评估、风险治理规划等方面的作用，扩大志愿者队伍，加大资金和政策扶持力度，提升社会组织在养老、公共安全、灾害应急、心理疏导方面的能力。不断提升民众的获得感、安全感和幸福感。

风险社会给政府治理能力提出了新挑战、新要求，在风险社会视域下，风险社会治理面临着理念困境、信任困境、结构困境、组织困境、制度困境等难题，引发社会认同危机、社会结构失序、社会动荡风险、社会子系统失灵等一系列问题。面对复杂多变的风险，需要政府在风险社会治理过程中以马克思主义风险思想为指导，辩证地吸收全球风险社会治理经验，分析研判风险社会特点，破解风险困境。促进政府、社会组织、民众等治理主体达成风险治理共识，运用数字技术赋能风险治理，完善风险治理理念，整合风险治理资源，建立风险治理常态化机制，形成协同治理的方式方法，最终实现风险善治。