设区的市年度立法计划的实践检思与程序完善

陈书全 马鹏斐

（中国海洋大学，山东 青岛 266100）

2015 年《中华人民共和国立法法》修改，赋予所有设区的市、自治州与四个（当前为三个）不设区的市共322 个市、州立法权〔1〕，市级地方立法自此进入设区的市立法时期。据统计，自2015 年3 月至2020年2月，各省级人大常委会共批准“设区的市、自治州制定地方性法规1864件，其中新赋地方立法权的设区的市共制定地方性法规1376 件”〔2〕。这些数据一方面彰显设区的市极大的立法需求，而另一方面，市级人大及其常委会囿于实践中能够用于立法工作的时间、物力及财力有限，具有立法经验与能力的专门人才更是相对短缺，制约着地方立法需求实现。如何解决设区的市广泛立法实践需求与有限立法资源间的矛盾，已成为促进地方立法工作面临的重要问题。

年度立法计划编制运行始自1993年八届全国人大，起初是对本年度内提交全国人大常委会审议的立法项目的安排，后来逐渐加入立法工作的其他内容。〔3〕至2015 年《中华人民共和国立法法》新增第五十二条规定全国人大常委会通过立法规划与年度立法计划以“加强对立法工作的统筹安排”，该制度得以为立法明确确立。为提升地方立法的科学性与民主性，实现有限地方立法资源的合理配置，新赋权的各设区的市参照全国人大常委会年度立法计划内容，在立法实践中自觉编制本市年度立法计划作为立法工作的规范指引。但在实践中因缺乏统一明确的理论认知与具体程序规范，各设区的市年度立法计划的编制与运行较为随意。比如关于设区的市年度立法计划的性质与特殊性等问题认识不清，导致制度定位与地方立法规律的不相适应；而年度立法计划运行程序的不合理设计，使得立法计划形式宣告意涵浓重。从理论上明晰年度立法计划的性质定位，并梳理分析其在立法实践中存在的主要问题症结，对于发挥设区的市年度立法计划的实效性，进而促进地方立法质量提升，具有重要理论与现实意义。

一、年度立法计划的法律属性与设区的市年度立法计划的特殊性

设区的市年度立法计划的性质认定直接涉及立法计划审议权归属与约束效力范围等具体制度内容安排。作为设区的市立法活动中的重要环节，年度立法计划的编制应符合市级地方立法的特点，其运行亦应体现出区别于全国或省级年度立法计划的特殊性。

（一）年度立法计划的法律属性

关于立法规划、年度立法计划的性质问题学界目前尚未达成一致，主要存在准法、体现政策性的文件、具有特殊性质的法等几种不同理论认识，对于编制立法规划、年度立法计划的行为也相应存在准立法行为、立法预备、立法活动等几类不同观点①。对设区的市年度立法计划性质认识的不统一，导致在审定程序与效力认定等方面的较大差别。

一方面，性质认识的分歧影响设区的市年度立法计划的审定程序。将设区的市年度立法计划的性质认定为地方性法规或立法工作文件，对应着不同的审议程序，核心区别在于是否需要由市人大常委会审议通过。实践中各设区的市对此规定存在一定差异，大部分设区的市参照全国人大常委会年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布的规定，明确设区的市的年度立法计划由常委会主任会议通过公布，也有部分设区的市规定由市人大常委会会议审定通过，如湘潭市、昆明市等。不同的审议主体表明各地对年度立法计划性质认定为“工作文件”或“特殊的法”的不同倾向。另一方面，性质认识分歧亦影响设区的市年度立法计划的约束效力。年度立法计划是对本年度立法工作的具体指引，具有一定指令性和约束性，但指令、约束的程度因属于“法”抑或“规范性文件”的不同认定存在强弱区分。强指令性意味着年度立法计划是立法工作的明确依据，计划变动需经严格的程序，若不能实现计划内容将面临一定责任承担，而弱指令性则表明计划仅作为立法参考，变动调整程序相对简便，甚至无需承担违反的责任。

实际上，就立法程序本身而言，广义的立法活动（过程）所产生的结果（文件）并非都属于法律性质的文件。以立法评估为例，评估程序属于立法性质活动，但评估形成的结果（评估报告）则属于立法工作文件而非法律文件。相应地，年度立法计划的编制与年度立法计划本身在性质上也应区别认定。首先，与立法机构的组建、立法经费投入明显不同，编制年度立法计划对地方性法规的立改废产生明显而直接的作用，且立法作为连续进行的过程，编制年度立法计划是对年度内立法项目所作的计划安排，显然属于这一连续性立法过程中的具体环节。所以年度立法计划的编制与运行属于立法活动（过程），应当强调此过程的规范性。其次，设区的市人大通过的文件包括多种类型，不仅包含行使立法权而制定的地方性法规，还存在为规范权力运行而设置的一些工作性文件比如年度立法计划，其约束对象主要是立法工作承担者即立法机关与提案主体，在制定公布后亦可以根据实际情况加以必要调整或变更，这与法律文件（包括地方性法规）的普遍约束效力和强制力特点存在较大差别。所以在性质上，年度立法计划不具有法属性而是一般意义的立法工作文件，由市人大常委会主任会议审定通过即可。

需要说明的是，设区的市年度立法计划的立法工作文件其法律属性表现为有限约束力与适度开放性的统一。一方面，作为立法性工作文件，年度立法计划是对立法机构职能活动的规范安排，具有面向相关立法主体的约束力，符合计划性文件约束效力指向对象有限的特点。另一方面，年度立法计划不属于具有普遍约束力的法律性文件，制定通过后可能顺应实际情况变化进行必要调整变动，体现出适度开放性。但立法项目的进入或退出仍应满足上位法空白、地方急需等基本条件要求并遵循一定规范程序。

（二）设区的市年度立法计划的特殊性

与全国人大常委会编制的年度立法计划因应国家立法的特性不同，设区的市立法属于地方性立法范畴，其年度立法计划的编制与运行应当充分体现与照应地方立法的规律性与特殊性。

1.立项必要性。法律体系的完备是社会主义法治建设的基本要求，故国家立法所涉及的权利义务关系需具有广泛性，涵盖较为全面的各项事务与社会关系，立法项目选取与制定内容设计应具有全面性和普遍性。设区的市立法则有所不同，市级立法是在上位法基础上进行的地方性特色事项立法，其功能应定位于打通上位法规定与本市实际间如何具体落实或存在空白的“最后一公里”。所以设区的市立法不在于“大而全”〔4〕的立法体系化，立法项目选取更应聚焦本市域范围的地方性特色事务，关注于上位法如何落实实施，并通过与上位法及其他治理策略工具的有机分工协作，以实现地方特色的必要立法。

设区的市编制年度立法计划时应当注重立法项目的必要性，以避免年度立法计划内项目数量过多②、模仿式立法频现〔5〕、立法后难以获得适用等立法质量不高的问题。立法项目立项必要性首先体现为设区的市地方性法规与上位法的合理分工。法律、行政法规、省级地方性法规等上位法的效力及于设区的市，是设区的市市域治理的重要依据，如果上位法足以实现设区的市管理的预期目的，并无本市地方特殊性补充需求，设区的市则不应再将该项目重复纳入年度立法计划。如果相应事项尚未制定法律、行政法规或省级地方性法规，设区的市市域管理又存在立法需求进行试验性立法或创制性立法，则立项项目应具有必要实质内容，避免新瓶装旧酒或不具特殊性的原则性内容。其次，立法项目立项必要性还体现为设区的市地方性法规与多元治理工具的相互配合。法律规范体系、党内法规体系、国家政策体系、社会规范体系等多元规范均是实现社会有效治理的重要工具〔6〕，面对纷繁复杂的社会问题，单一的治理工具难以应对多样化的问题处理，多元治理工具综合运用才能实现社会有效治理。如果党内法规、政策或社会规范等足以对相应事项进行约束，那么地方性法规立法对相应领域或事项应保持谦抑克制，与其他规范体系相互配合与有机补强以达成对市域社会的有效治理。

2.范围开放性。全国人大常委会编制的年度立法计划是对法律制定的统筹安排，关乎“全国的方方面面”〔7〕的调整规范，朝令夕改或完成度过低将影响国家法律体系的完善，故立法计划稳定性是其应有之义。同时，进入国家立法规划与年度立法计划几乎是法律制定的必经程序，全国人大及其常委会的立法活动“围绕着立法规划所确定的立法项目展开”，“封闭性”特征明显。〔8〕但设区的市年度立法计划有其一定特殊性，地方发展的活力与变革、作为下位法的效力层级等因素决定了设区的市立法需求的变动可能性。其一，我国正处于深化改革的关键时期，新情况、新问题层出不穷，设区的市是我国改革发展的基层主体，直面地方发展的活力与变革。设区的市立法作为社会治理的重要方式，应当及时回应本市范围内的发展需求，通过急需项目的纳入与过期项目的退出，激发地方发展的活力。其二，不抵触上位法是设区的市立法应当遵循的基本原则，当上位法制定、修改或废止时，设区的市地方性法规的立法空间改变，项目立法的必要性随之发生变化，年度立法计划应当及时回应上位法立法变动情况。所以，过于强调设区的市年度立法计划的稳定或封闭，会直接影响具有立法急迫性却因未列入立法计划事项的及时立法应对，或制定出已失去立法价值的“过期”立法，造成规模可观缺乏实际针对性的“景观立法”〔9〕。

从实践来看，年度立法计划的变动与调整是设区的市存在的普遍现象。各市年度立法计划的当年转化率不高，许多项目需要延续至后一年度甚至后几年度继续审议以待被制定为地方性法规；即使是条件较为成熟、草案相对完备的待审议类项目，也无法做到100%的转化。如根据山东省各设区的市人大官方网站公布的数据统计，2020 年待审议项目的当年转化率，泰安市为50%，聊城市为75%。原较大的市立法同样存在这一特点，如武汉市1998—2002年立法规划确定23件立法项目，实际完成规划项目15 件，占立法规划项目总数的65%；2003—2007年立法规划确定36件立法项目，实际完成规划项目20件，占立法规划项目总数的55%〔10〕。

因此，设区的市年度立法计划应当具有一定开放性，当实际情况变化已经足以影响项目立法价值与立法目的实现时，应及时通过适当程序更改原有立法计划。年度立法计划范围开放性既包括已经纳入年度立法计划项目的变动退出，也包括未纳入年度立法计划但临时急需立法项目的增加。范围开放性不等于立法项目进出的随意性，设区的市年度立法计划具有指引地方立法工作的约束力，应当得到应有的遵守，不论是计划内立法项目的变动退出，还是临时立法项目的增加，均需履行相应程序。项目退出应当以失去立法必要性为要件，项目增加应当以地方急需为前提，退出或增加均需进行公示接受公众监督。

3.项目成熟性。当前各设区的市都较为重视立法项目的征集与储备，通过立法项目库、立法规划与年度立法计划等多种方式进行项目的选取安排。但是实践中立法项目库、立法规划与年度立法计划的使用存在较大重叠，均力图囊括所有具有立法价值的项目，造成各类储备项目编制时的重复或浪费。年度立法计划是对本市下一年度立法工作的安排与指引，涵盖时间较短且针对性强，所以设区的市年度立法计划应当是极具可操作性、急需立改废甚至已经形成成熟草案的项目编制整合。

立法项目库、立法规划与年度立法计划三类项目储备方式应当在效力期限、项目特点、编制要求等方面各有侧重、相互配合以共同促进地方立法的顺利开展。具体而言，立法项目库是经评估具有立法价值项目的集合，既包括需求较为紧急的项目，也包括具有立法必要但仍需调研可行性的项目，甚至仅是具有立法价值的意向领域；立法规划一般是地方人大五年任期内立法重点的安排，反映本市未来几年经济社会文化等发展方向；年度立法计划则关注本年度内立法项目的推进，标注责任单位或对提请审议时间等具体进度作出安排。根据三类立法项目储备方式的特点与定位，设区的市立法项目库与立法规划应当包含较为长期、预测性的立法项目，尤其是项目库更为注重项目的收集与储备，即使是立法意向也可作为组成部分以待详细研究，立法规划与立法项目库通常择一适用；设区的市年度立法计划是对当年立法工作的统筹安排指引，纳入年度立法计划的项目应当具有相对成熟性，侧重于待审议项目的审议与草案修改，也可纳入部分较为完整的待成熟项目，尚需必要性与可行性论证审查的待调研类项目，应交由立法项目库或立法规划负责推进。

4.区域协同性。与效力及于全国范围的法律相比，设区的市地方性法规虽然仅规范本市事务，却存在相同或相似事项的多市协同立法必要。其一，设区的市地方立法制度确立后，市级立法主体的数量激增，各市制定相同或相似地方性法规的频率极大增加，如果对同一事项的市间立法差异较大，可能导致公众质疑、人才资本流失甚至市场秩序混乱，为避免或尽量减少设区的市间立法冲突现象，协同立法具有必要性。其二，通过城市群协调发展，设区的市间能够形成资源的自由流动与合理配置，实现各地优势互补与产业协作，“健全的法制是区域社会经济发展的可靠保障”〔11〕，立法协同是构建市间协调发展机制的重要手段，“其权威性和持久性具有其他行政手段不可替代的地位和作用”〔12〕。其三，协同立法机制能够有效整合设区的市的立法资源，借助立法协作共享立法成果，能够有效避免同类项目分别立法的高成本与重复劳动。随着十三届全国人大五次会议通过关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的决定，赋予设区的市级人大及其常委会根据区域协调发展的需要开展协同立法的权力，设区的市协同立法的规范化进程将进一步加快。因此，设区的市年度立法计划的编制与运行也应当体现区域协同性，在编制时注重与其他相关设区的市的沟通协作，运行中及时结合市间协作进度作修改变动，从而避免忽视立法协同造成的治理效果不足，或后续阶段进入立法协同机制导致前期投入资源的浪费等。

二、设区的市年度立法计划实践问题检视

自2015年确立设区的市立法制度以来，各市充分发挥地方主动性，积极行使新赋地方立法职能。回顾设区的市赋权立法实践，设区的市年度立法计划在发挥其立法指引、合理分配立法资源等重要功能的同时，在编制与运行中也显现出一些需要认真审视反思的问题。

（一）项目来源与类型单一

设区的市年度立法计划是本市立法工作的年度安排指引，从内容来看，应当涵盖公民、社会团体、政府部门等广泛主体的立法建议，体现制定、修改与废止等立法全过程的多样化需求。但是实践中各市年度立法计划的项目来源与项目类型均较为单一，造成设区的市地方立法的政府利益化风险，影响地方性立法的民主科学化。

一方面，不论是较大的市立法阶段还是设区的市立法时期，年度立法计划项目来源较为单一现象一直是备受关注的问题。纳入市级年度立法计划的项目大多数由政府部门提交或申报，不仅社会公众参与程度低，人大、其他国家机关或者社会团体的参与比例同样很小〔13〕。虽然设区的市政府部门的职权与设区的市立法事项范围具有较大重合性，设区的市年度立法计划的项目来自于政府部门相对较多具有一定合理性，但是立法计划编制实践中来自于政府部门的项目比重过多，意味着大多数地方性法规是为符合政府管理需求，地方立法异化为便利政府管理的通道。政府部门、人大、其他国家机关与社会团体、公众等所处立场不同，对立法事项的认识或预期等存在差别，当其他来源的立法项目不足时，年度立法计划所体现的立法需求角度过于单一，失去年度立法计划编制的民主科学性要求。

另一方面，地方性法规的及时修改、废止是提升地方立法质量的重要方式，但是当前设区的市年度立法计划中地方性法规的修改、废止项目数量不多，项目类型不够全面。地方立法面临改革发展的新情况新形势，需要灵活及时的修改与废止。不论是中国特色的先试点后推广，还是设区的市立法活动中占据重要地位的创制性立法，都展示出设区的市船小好掉头的积极功能。设区的市及时修改或废止地方性法规，不仅有利于应对迅速变动的社会形势，提升设区的市治理的科学性，而且能够为国家层面的社会治理积累宝贵经验。另外，设区的市地方立法仍处于探索积累阶段，需要以修改和废止来弥补工作中的不足或疏漏。虽然设区的市立法工作已进行了多年，但是目前所积累的立法经验仍不能称为丰富完备，设区的市极有可能因估计偏差或立法技术不足，制定出与实际不相适应或者在立法技术上有所欠缺的条款。为此，设区的市立法机关应当重视对已制定地方性法规的检验评估，落实对已生效法规的追踪评价，及时发现相应问题并进行修正。

（二）公众参与门槛过高

为提升地方立法的民主性，“广泛征求意见”已经成为各设区的市编制年度立法计划实际遵守的基本准则。但是各设区的市立法建议征集参与的对象与形式等条件门槛过高，不利于立法建议征集的广泛开展。

当前各设区的市面向社会公开征求立法意见的文本规定，大多存在如“公民、法人和其他组织”“任何组织和个人”“本市各级国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民”等用词区别③，其中，将“本市”“本行政区域”作为立法建议征集对象的限制条件明显不合理。虽然设区的市制定的地方性法规效力仅及于本市辖区范围，本市组织和个人与年度立法计划的编制存在密切利害关系，但由于市场经济条件下社会资本、人员等的高流动性，社会个体的地域属性并非固定不变，处于本市地域外的组织和个人随时可能成为本市地方性法规效力所及的对象。且对“本市”在理解上也容易存在歧义，如对“本市团体”的理解是以注册地、主要办事机构所在地为准，还是只要有常设办公场所即可，对“公民”的理解是具有本市户籍、缴满一定期限社保，还是仅需身处本设区的市内工作学习等，均可能产生理解适用上的争议。

无门槛的立法建议征集可能造成无效信息的大量堆砌，为此，设置合理必要的条件诸如书面形式提出立法建议等最低限度的参与条件是有效筛选立法建议的合理方式。部分设区的市规定公众提出意见应当提交项目建议书等形式要求，建议书中需列明立法名称、依据、必要性与可行性等内容，有的甚至要求写明制度设计或法律对策，立法建议书规定的内容如立法依据、立法可行性、制度设计、采取的法律对策等，具有较强专业性，极易导致有参与意愿的社会团体、公众被阻拒于建议程序之外，影响立法项目征集的民主广泛性。

（三）立法项目变动程序不规范

设区的市年度立法计划应具有范围开放性，与之相对应，若因形势变化导致预期立法项目与实际情况不相适应，需通过灵活适当的变动退出机制避免立法资源的不必要耗费。目前设区的市年度立法计划尚未普遍形成规范化的项目变动与退出机制。

其一，年度立法计划调整变动的制度化不足。年度立法计划的编制历经项目征集、立项论证、审议通过等多重环节，通过规范化程序在各参与者间实现权力（利）义务关系的稳定分配，具有一定指令性与强制力。不论是临时立法项目的增加，还是已有项目的适时退出，实质上均是对现有权力（利）义务稳定关系的“破坏”，对当前具有强制约束力年度立法计划的“违反”。所以，年度立法计划的调整变动应当具备足够正当性，受到法定范围与规范程序的制约，避免立法项目的肆意调整或退出，保持年度立法计划“稳定”与“变动”的均衡。实践中各设区的市对年度立法计划变动机制建设重视不足，以山东省为例，13个新获立法权设区的市中仅有6个市规定了年度立法计划的调整与补充条款，即使规定调整补充程序的设区的市，条款内容也较为抽象原则化，如“确需调整或者变更的，由主任会议讨论决定”“在执行过程中需要调整的，参照本章有关规定执行”等，缺乏明确具体变动标准与程序要求和可操作性。

其二，年度立法计划调整变动的公开化不足。年度立法计划一经制定公布，既是设区的市年度地方立法工作安排的直接依据，也是一般公众、社会团体或其他组织等对设区的市本年度制定地方性法规的合理预期，年度立法计划的调整变动应及时向社会进行公开。但当前年度立法计划变动的规定仅涉及内部履行程序，即人大常委会工作机构、提案人、主任会议等主体履行相应职责，缺少关于变动公布公开的进展报告与调整说明的规定，实践中大部分立法项目退出或临时立法项目纳入年度立法计划较为随意，公众无法了解获知立法项目与年度立法计划的变动情况及其原因理由，既有损立法主体的公信力，亦难以实现有效的社会监督。

三、设区的市年度立法计划的程序完善

作为地方立法立项机制的年度立法计划，是地方立法工作开展的基础与起点，设区的市年度立法计划的编制与运行更是直接关涉和影响着地方立法的质效。针对当前设区的市年度立法计划实践中存在的问题，应在明确设区的市年度立法计划属性与遵循其特殊性基础上，进一步规范完善年度立法计划的编制与运行程序，以促进科学统筹年度立法工作，提高地方性法规供给质量。

（一）采取立法项目建议双路径征集模式

立法项目的来源应既包括城市管理的各职能部门，也包括各单位团体、普通民众等接受管理的相对人。鉴于政府部门与普通民众的立法建议能力存在差异，提出立法建议的动力不同，设区的市应当针对不同建议主体建立有区别的立法项目征集模式，确立定向征集与社会公开征集的双路径征集方式。

在实践中，已有许多设区的市尝试此种区别对象的双路径征集方式，如湛江、揭阳、伊春等市，将立法建议征集的对象区分为有必要向其征集的单位、人员与普遍性的社会公众，并区别规定两类主体提出立法建议的不同形式要求。在总结现有区别双路径征集实践经验的基础上，可以结合地方立法实际进一步健全立法项目征集双路径方式的具体程序。

其一，国家机关、各专业性团体组织。此类主体因具备一定的立法专业知识或能力，所提立法项目建议大多基于自身管理服务需要和经验，针对此类主体宜采取定向征集立法建议的方式，在程序条件上设置较为严格正式的征集要求，如以立项建议书的书面形式提出，并说明项目名称、立法的必要性、合法性、可行性以及主要针对的问题，同时随附初步立项的论证报告，由立法机关根据立项建议书与立项论证报告的内容以及所建议项目的性质，自主决定是否另行召开调研或立项论证。当立法项目建议属紧急社会矛盾、亟待立法解决的问题，定向征集的建议主体可暂不进行立项论证说明，由立法机关决定是否需要建议主体补充论证以及补充的合理期限。

其二，普通社会主体。普通社会主体包括一般公民、法人或非法人组织等，这类主体虽然能够凭借自身经历，发现社会生活中值得立法甚至急需立法的问题，但因缺乏相应的专业知识或立法能力，不能设置过高的门槛条件，可以采取较为简便的形式提出立法性建议，如普通公众提出立法项目建议时，仅需写明立法事项、立法原因等必要条目，甚至无需提出立法建议名称，只列明建议立法的领域或认为需要解决的问题即可。此类主体提出的立法项目建议由立法机关进行初步筛选，进而推进项目建议的可行性论证等后续程序。

区别于专业性立法建议主体，普通社会主体往往因缺乏专业知识能力或管理服务的立法需求驱动，提出立法项目建议的积极主动性相对较低，为激发其积极性，一是应当拓宽向社会公众征集立法建议的宣传途径，借助传统媒体与网络宣传面向社会公开征集意见；二是建立项目征集激励机制，通过荣誉或物质奖励，激发公众参与立项征集的热情，如云南建立立法项目征集的激励机制，给予建议者物质奖励等〔14〕。

此外，还应当注重面向公众征集立法项目的结果公示。公示能够在立法机关与普通公众之间形成良性的互动沟通机制，调动普通民众参与征集的积极性，进而形成民众关注立法的良性循环。立法项目征集后，立法机关应当进行建议的整理统计与筛选，通过公示说明所收集立法项目建议数量、初步筛选的标准与原因、进入后续环节项目清单等。公示既是对立法机关自身的督促，也是对社会公众参与立法的回应。

（二）重视市间协同立法项目的论证筛选

随着区域协调发展战略的逐步推进，跨行政区划的市际协作立法在地方立法过程中日益受到重视，设区的市年度立法计划也应当体现地方立法的协同性。区域协同立法意味着立法主体需额外付出沟通协作成本，若不加区分地将所有立法项目适用协同立法，不仅会丧失设区的市立法所追求的地方特色，也会造成立法体制的僵化与过高的成本负担。因此，梳理适用于协同立法的事项类型，应当成为年度立法计划体现协同性的前提。

设区的市协同立法事项主要包括跨区域公共性事项、区域协同发展事项与市间同类立法事项等，具体包括：一是部分具有市际公共属性的立法项目，其治理对象或影响范围跨区域，如环境保护、耕地保护、节约用水、土壤与能源等，此类事项制定地方性法规时严守行政区划界限，将造成各市立法难以充分发挥实效，只有与其他设区的市有机协作、相互配合，才能真正实现立法的预期效果。二是区域协同需要深入到功能定位、产业结构调整甚至生产要素流动等一系列实质层面的配合，如生产要素流动、产业结构优化、公共服务共享、交通体系建设、城镇空间布局、对外开放协作等相关事项，通过设区的市间进行协同立法。三是各设区的市立法项目所涵摄的社会关系、行为类型与法律责任等相同或相似的情形，协同立法更便于实现地方性立法的目的，应当纳入协同立法范围。

协同立法项目建议在设区的市年度立法计划中主要体现在计划编制过程中的论证阶段与计划编制后的调整变动阶段。一方面，设区的市在筛选征集项目时，若初步判断项目立法建议具有立法价值与协同必要，则应当在立法论证过程中加入协同立法可行性审查，并且告知并征求相关协同的设区的市，得到相关设区的市是否同意协同立法的回复后，再纳入编制的年度立法计划并向社会公开。另一方面，若年度立法计划实施后发现其中的立法项目需要进行协同立法，或其他设区的市在该市年度立法计划出台后告知协同立法意向，则本项目的立法程序暂时中止，由相应立法机构审查讨论项目协同立法的必要性与可行性。年度立法计划一经通过，就具有指引并约束本市立法工作的功能，因立法协同需要导致年度立法计划变更时，应当向社会公众进行必要公示，并说明解释协同立法的原因理由。

（三）促进立法后评估与年度立法计划的衔接

设区的市年度立法计划应当涵盖制定、修改与废止等多样化的项目类型。设区的市应当重视地方性法规的立法后评估工作，并将立法后评估与年度立法计划编制相衔接，建立评估结果与计划编制间的快速通道。

立法后评估，是对已生效法律文件的评价，既包括行文规范、执行力度、是否实现预期目的等文本质量与实践效果的评估，也包括结合社会发展变动实际，衡量法律文件能否应对社会新变化新问题的评估。自2015年设区的市获得地方立法权以来，各市积极推进地方性法规立法后评估工作的开展，但是立法后评估的标准与程序的规范性较为不足。据统计，截至2018 年3 月，完成地方性法规制定条例报批程序的设区的市共205 个，其中仅124 件条例中设置了立法后评估要求，占总数的60.5%〔15〕，即使规定这一要求的设区的市，条款内容也大多较为宽泛④，可操作性不足。作为地方性法规修改完善的重要依据，立法后评估在提升立法质量、保障有效社会治理等方面发挥着积极作用。设区的市应当重视地方性法规评估制度的规范化，形成涵盖启动时间、主体、程序、标准、责任承担等较为完整的立法后评估制度。

设区的市立法后评估的结果应当作为下一年度立法计划编制中修改、废止项目立法建议的重要依据。立法后评估的结果主要应通过评估报告体现，包含评估的基本情况、合法性评估、主要工作及绩效、主要问题、评估的定性与定量结论、法律法规的完善建议等。其中立法方面存在的不足应当由地方立法机关回应，即设区的市人大及其常委会判断是否采纳评估意见，需采纳时应当承担推进相应地方性法规修改与废止的责任。一般来说，年度立法计划中立改废项目的纳入需经立项论证，立项论证所要求的合法性、必要性与合理性等标准已经于立法后评估中给出了较为完整的论证。建立评估结果与计划编制间的衔接通道，针对地方性法规立法后评估的修改或废止项目，设区的市立法机关仅需给出是否采纳评估意见的判断，即可决定是否将项目纳入下一年度的立法计划。

（四）健全立法计划项目的后续跟踪与变动机制

建立立法计划项目的跟踪机制，立法机关应及时例行公开立法计划项目所处的立法阶段与立法项目的立法进展情况，通过规范化的公开程序，公众得以监督立法计划项目的进度进展和立法计划安排的执行情况，防止立法项目半途而废或立法主体消极拖延立法计划。如通过定期公开报告制度，立法机关于每季度或每次人大常委会会议后，面向社会公开通报立法项目的进展和立法计划执行情况，既能实现立法机关与社会公众之间的互动交流，又能约束并督促立法机关与起草提案等立法主体的立法活动。

建立立法项目的变动机制，能够有效应对未纳入年度立法计划但临时急需项目立法的障碍，以及避免已失去立法必要但未退出计划项目的立法资源浪费。立法项目的变动应规范化制度化，防止随意恣意性。首先，立法项目的变动应当以必要且急需为判断标准。因本市实际发展变化需要进行立法项目的调整变动时，项目变动的必要性与急迫性应当足以超越对现有年度立法计划稳定性的追求，如相关事项突发造成本市较大社会反响但上位法空白，地方立法缺失可能导致权利义务关系的无序等。其次，立法项目的加入或退出程序应当由具有专业性立法主体启动。立法项目变动是否具有必要性与急迫性，需要以相当的专门知识、管理经验和判断能力作为基础，立法项目增加或退出的提出权限应当与计划编制时追求的广泛来源相区别，启动主体仅限于作为定向项目建议征集对象的立法机关、政府部门、各专业性团体组织等。再次，退出程序适用需区分项目变动的原因，分为因时间精力无法依计划完成但仍具有立法必要的项目，抑或是因实际情势变化失去立法价值应当变更或退出。若仅因为立法进度预期偏差，导致立法项目无法依计划于当年转化，应在明确其仍具有立法必要、符合本市实际的情况下，结转至下一年度立法计划；若因实际情况发生变化，立法项目原有必要性基础已经消失，经评估论证确定为已失去立法价值的项目，需要经退出机制退出年度立法计划，并公开通报。最后，建立项目变动机制的公示程序。年度立法计划一经通过，就具有指引、约束本市立法工作的功能。虽然根据实际情况，年度立法计划可以依据法定程序调整变更，但项目进入年度立法计划时起就已经开始消耗立法资源，中途变更甚至退出意味着先前立法资源的浪费，因此，年度立法计划调整与退出需要公示立法项目名称与原因，并向社会公众进行说明。

注释：

①关于立法规划性质的观点，参见周旺生：《关于立法规划的几个理论问题》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》1993年第3期；李雅琴：《论立法规划的性质》，《河北法学》2010年第9 期；宋方青：《论立法规划的强化》，《地方立法研究》2016年第1期。对年度立法计划的性质讨论参照立法规划。

②如金华市2020 年立法计划包括各类项目12 件，温州市2020 年立法计划包括各类项目16 件，福州市2020 年立法计划包括各类项目22 件，绍兴市2019 年立法计划包括各类项目13 件，潍坊市2017 年立法计划包括各类项目22 件，厦门市2015年立法计划包括各类项目37件等。

③如《连云港市地方立法条例》第十条第一款规定，本市一切国家机关、团体、企业事业单位和其他组织、公民都可以向市人民代表大会及其常务委员会书面提出制定地方性法规的建议；《南平市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第七条第一款规定，本行政区域内各级国家机关、政党、社会团体、企业事业组织及公民可以向常务委员会提出立法建议；《新余市立法条例》第八条第二款规定，本市的国家机关、政党、社会团体、企事业单位、其他组织和公民可以向市人民代表大会及其常务委员会提出立法建议项目。

④如永州、保山、桂林，规定“有关专门委员会、常务委员会法制工作委员会可以组织对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告”；扬州、宿迁，规定“专门委员会、常务委员会工作机构可以组织或者委托第三方对地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告”。