云南省发展医养产业优势、困境分析及对策探讨

钱 华

(昆明医科大学，云南 昆明 650500)

随着全球性人口老龄化趋势日益严峻，目前我国人口老龄化也已经成为影响国家全面发展的重大问题。我国早在2000年60周岁以上及65周岁以上的老年人数量已达到了老龄社会标准。

根据全国人口第七次普查结果来看：2020年中国60周岁及以上人口为26402万人，占18.70%。其中：65周岁及以上人口为19064万人，占13.50%；80周岁及以上人口占总人口的比重为2.54%。通过这一最新人口普查数据可见：当前中国人口老龄化呈现出老龄化进程加速、老龄化城乡差距扩大、老龄化地区差异增大、老龄化与经济发展水平不相适应等特点。因此，建立适合我国国情的养老服务体系已上升至国家战略层面，其中医养结合是养老服务的核心内容。但由于中国医养行业尚处于起步探索阶段，医养需求的多样化、医养模式与市场需求之间的不对等问题，成为限制养老服务发展的瓶颈。云南省如何立足省情应对巨大的养老服务需要，让医养结合真正服务全民已是目前亟待解决的问题。

1 云南省老龄化现状与医养优势分析

截至2020年，云南省总人口数为4720.9万人。在全省人口中60周岁及以上人口703.8万人，占总人口的14.91%，其中65周岁及以上人口507.3万人，占总人口的10.75%。云南省人口年龄结构现状表明，随着人口年龄结构的变化，云南省人口老龄化问题日益严峻，养老服务需求不断扩大。如何结合本地实际，建立、完善一套行之有效的养老服务体系，已经成为云南省各级党委政府高度重视的民生工程。

云南特有的自然环境资源、面向东南亚的区位优势、切实可行的政策扶持等有利因素，对于目前的养老服务体系构建、医养结合模式的创新起到了极大的促进作用。

1.1 自然环境资源

云南省位于云贵低纬度高原，省内山川、湖泊、盆地交错，气候温润。夏季多云雨量充沛，气温平均保持在18℃～21℃；冬季日照充足，温度高。最冷月份的平均气温在7℃以上。

除四季如春的气候外，云南省拥有丰富的动植物资源，形成了独具特色的自然资源宝库，云南因此素有“植物王国”“动物王国”“生物基因库”“药材宝库”和“花卉之乡”的美誉。云南省拥有中草药超过两千种，特别是三七、天麻、石斛、虫草等特色药材享誉全国。

根据国家卫健委统计信息中心2021年发布的报告，目前云南省共有医院1413家，基层医疗卫生机构24951家，专业公共卫生机构536家，其他机构67家； “十三五”以来，云南省政府投入大量资金用于养老服务设施建设，全面改造和提升养老院服务质量。 截至2021年，全省已建成各类养老机构885个。特别是近年来，云南省重视对地方医疗资源的投入，通过“双百”项目等的推进，云南医养资源得到了极大提升。

1.2 区位优势

云南省内接贵、桂、川、藏，外联缅甸、老挝、越南，国境线长4060公里，地处一隅，通四省，达三国。近年来，云南作为中国西南地区重要的国际交通枢纽，随着国家提出的把云南建设成为东南亚桥头堡战略的实施，以及云南积极参与“一带一路”倡议，进一步推进了云南省陆海空立体交通网络建设。凭借先天环境资源优势、便捷的交通网络建设及特殊的区位优势，云南省的医养产业吸引了越来越多国内乃至东南亚国家人员、物资、技术、资金参与其中。得天独厚的区位优势，便捷的交通运输网络是云南省大力发展医养产业的前提与基础。

1.3 政策支持

围绕云南省情实际，云南省政府坚持把发展养老服务作为民生头等大事。云南自2000年进入老龄化社会以来，随着老年人数量的不断增长，社会大众对养老服务的需求越来越旺盛和迫切。未来五年，如何打造既能满足医养客观需要又能带动相关产业产-学-研一体化发展的医养大健康产业已经到了关键阶段。让每位老人都能享受到基本医养结合服务，是政府的职责。针对此，在总结近年来养老产业发展经验的基础上，2021年云南省出台《云南省人民政府办公厅关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》。《意见》明确指出未来“十四五”期间，云南省将从五个方面加大本省对于养老服务的政策支持：1. 充分认识到养老需求的迫切性，制定养老服务体系建设规划，促进云南省养老服务水平的提升和养老产业的合理布局；2.支持鼓励各类主体利用存量低效用地和商业服务用地开展养老服务，加强用地保障和资源利用；3.对于养老机构给予税收减免、保险补贴等金融政策支持，进一步推进长护险模式建设；4.推进养老专业技术人员培养体系建设，提升养老服务质量；5.鼓励探索运用产业基金、企业债券等金融产品来加大对养老服务产业的资本支持。

2 云南省发展医养产业面临的困境

2.1 专业技术人才缺乏，专业技术水平不高

医养产业需要大量专业人才的投入。就目前全国实际来看，现实并不乐观。而对于云南省来说，医养产业发展受人员因素制约的情况尤为严重。云南面临的实际人才困境主要体现在以下几个方面： 1.专业人才培养机制落后。目前云南省属高校医学专业院校与医养产业关联的专业基本局限于护理、康护、中医理疗等，专业、课程设置并无专门针对老年群体的医养内容，这样的人才培养模式已经和实际需要严重脱节，急需改善。2.薪酬待遇不高，吸引不到优质人才。医养行业一方面面临薪酬待遇和社会地位不高，难以对专业人才产生“虹吸效应”的局面；另一方面医养机构又面临急需大量从业人员，但合适者寡的尴尬局面。3.医养从业人员素质参差不齐，流动性较大。目前云南省医养行业从业人员主要以45岁以上，小学、初中文化水平人群为主，此类群体缺乏专业医护技能，由于薪酬及自身素质原因，对待老年人方式方法往往简单粗暴。如此乱象导致许多有医养需求的老年人及家属，对机构养老望而却步。4.职业上升渠道尚不明朗，职业认可度不高。老年养护不但需要具备相关医疗常识，同时还要求从业人员具备与老年人相关的饮食、运动、生理、心理健康常识。因此，老年养护的职业化、专业化势在必行。只有建立专门的养护职业工种，并配套相应的职业评估标准和职业等级，才能真正吸引、留住、培育、壮大人才队伍，为日益增长的医养需求提供人才支撑。

2.2 养老机构普遍缺乏医疗能力，医疗机构缺乏养老意愿，医养结合程度不高

从养老机构来看，目前云南绝大多数养老机构仍然以照顾老年人日常生活起居为主，若是需要提供相应的医疗服务，则会面临诸多现实问题。现有养老机构如需增加医疗服务往往采用两种途径：一种途径是内设医疗机构。内设医疗机构首先要求养老机构增加人员、设备投入，同时这样的内设医疗机构不以医疗服务为主业，就医主体有限，长此以往难免亏损；其次内设医疗机构还面临政策上的障碍，建筑、消防、卫生防疫、医保等环节都会面临需要单独申请审批的情况，如此繁琐的行政审批环节进一步加大了养老机构内设医疗机构的难度。另一种途径是养老机构与医疗机构合作，但从目前云南省实施现状来看，这种方式多以政府主导为主，合作协议签得多，但具体的实质合作内容少，往往流于形式，效果有限。从居家养老来看，目前主要通过家庭医生服务来保障。云南省目前基层医疗机构专技人员不足，难以全面覆盖居家养老群体；家庭医生服务内容不多，以基本医疗检查为主，个性化医疗服务、上门巡诊等重要的工作家庭医师因政策、法律风险而无法开展，导致家庭医师在居家养老模式中作用小、效果差。从社区养老来看，云南省目前日间照料中心建设大多数仍以提供活动场所为主，没有医疗护理服务，忽视了老年身心健康教育、健康咨询、社会交往、临终关怀等综合需要。特别是对于半失能老人来说，完全丧失了应有的照护作用。

另外一方面，从医疗机构来看，云南对于综合医院、中医院建设专门针对老年病科室已有相应要求，也对与养老机构合作有相关规定，但此类医院往往注重于本身繁重的医疗主业，对老年病专业建设重视不够，与养老机构的合作缺乏相应的激励政策，没有合作的内在动力；基层医疗机构则受政策、人员、技术水平、法律风险的影响也不愿开展医养合作。

2.3 医养产业管理机制不合理，缺乏监管评估标准

目前我国医养行业管理政出多门，云南同样如此。云南省各级政府民政部门负责养老机构的设立、审批和管理；卫健委负责医疗机构医疗服务监管，医疗保障局负责医保资金适用监管，除此之外，财政部门、发改委等部门也在医养产业规划、资金支持上承担相应管理职能。由于行政职能、管理体制、政策法规、资金监管等方面存在的差异，有关部门在实施医养结合方面的监管职能过程中客观存在各行其是、职责重叠、监管空白等实际问题，这样的多部门分治共管体制必然导致医养资源相互阻碍，对于想要实现医疗与养老产业相互融合、优势互补、互相促进、协调统一的目标，客观上起到了巨大的阻碍作用。

对于现有医养机构的评估监管也尚处于摸索阶段，特别是对于医养机构服务质量的评估缺乏，再加上监管层面的协调不畅，导致很多医养机构在医养服务质量、医养服务内容、医养服务收费标准等方面差异巨大，医养行业乱象频发。

2.4 医养模式创新不足，信息化水平低

云南省目前主要有机构、居家、社区三种医养模式。这三种模式在实际运营中各有利弊。随着老年人群体的日渐扩大，对医养服务的需求也会伴随着老年人因收入、城乡差异、思维模式、认知程度、情感需求等而产生的差异化、多元化而变化。传统的三种医养模式随着社会经济、科技进步，已经不能完全满足目前新形势下的医养需求。

云南与全国其他地区相比，虽然在远程医疗等领域取得了一定的成绩，但在医养行业中对于网络科技的运用不足，信息化程度不高，缺乏老年人健康数据库，不能有效地为老年人提供精准的医疗服务；在对失能老人的监护方面没有积极运用人工智能、网络技术等高科技手段提供更好的医养服务产品。相较其他地区，云南的医养服务科技含量仍然不高，创新性不足。

3 云南医养建设对策思考

3.1 全力打造医养结合专业人才培育体系

针对云南省医养专业人才匮乏的困境，要建立能培养专业技术人员、能吸引高端技术人才、能充分发挥人才技能的全面综合人才培育机制。云南省一方面要结合自身教育资源鼓励引导省属高等院校和各类职业院校开设医养相关专业，尽快摸索出符合实践需要的医养专业人才培养方案；另一方面要引导开办相关专业的院校注意与现有养老机构合作建设专业实践教学基地，促进产、学、研一体化建设，让专业建设更符合实际需求，让养老机构有专业的人才资源支持。鼓励养老机构针对不同层次的养老对象提供多元化养老服务，建立完善合理的养老服务收费标准。同时，各级政府应按照补贴政策最大限度提供财政扶持，增加养老机构收入来源。人力保障、卫健、民政、财政部门应加快协商进度，尽快出台完善医养产业人员职称评聘、专业技能等级考评等制度。此外，政府要建立从业人员定期培训考核机制，依托专业院校、科研机构、行业协会的专业人才资源，建立面向实际、面向基层的培训机制，通过侧重于卫健基础知识、基本养护技能、法律风险防范等的培训内容来逐步提高现有从业人员相关照护水平。

3.2 多渠道推进医养结合进程

云南各级政府要充分重视把医养大健康产业发展为特色产业的战略，结合各地实际落实相关规定，鼓励引导社会资本进入养老产业，通过用地审批、税收减免、政府补贴、金融支持等优惠政策扶持建设一批具备养老照护与基本医疗服务的大中型养老机构。养老机构根据服务需要和自身条件，既可以申请就近开办配套的医疗机构，也可以内置诊疗机构，提供相对完整的医养服务项目。云南各级政府要督促落实养老机构与各级医疗卫生机构签订的合作协议具体实施，要定期调研总结合作实施中存在的问题，及时加以协调解决；对于好的经验模式要及时推广，效果突出的应总结后制定政府规范，推进医养产业制度创新建设。

对于居家养老服务，要通过志愿者(侧重依托云南省委实施的党员社区“双报到”活动所带来的大量社区党员志愿者)与家庭医师配合，为有需要的居家老人提供定点、定期的医养照护服务。对于社区养老服务，要整合社区医养资源，增加政府投入，引导社会资本投资，建立完善具有照看与一定护理职能的日照中心。

要促进医疗机构对养老需求的重视。对于已开设老年病科室的医院政府要支持其加大对老年病诊疗、护理、康护、中医理疗等专业的建设投入；要结合地区总体综合规划，合理布局规划设置康复医院、安宁疗护机构等，推进新建、改扩建老年病专科医院，提高医疗机构对养老产业的支持力度。

建立医疗机构对口签约、帮扶养老机构的考核评价制度。要求医疗机构定期派专业技术人员到医养结合机构开展坐诊、培训指导等工作，对于派出专技人员给予职称晋升、评优奖励等方面的政策激励；对于医疗机构要明确把每年完成的与养老机构合作工作量作为其年度工作目标考核指标内容，进一步调动激发医疗机构及其专技人员为养老机构服务的动力，进一步促进医养融合。

3.3 进一步明确政府各部门职责，简化审批环节，健全评估体系

云南省卫健、民政、发改、财政、国土、消防等部门要加强沟通协作，把发展医养产业作为政府工作的重点来抓。一方面要优化新建医养机构的各种行政审批，放宽市场准入，精简医养结合机构设置审批流程，缩短审批时限；利用现有医疗资源开展健康养老服务的机构，建筑、消防、食品安全、卫生防疫具备条件的可直接登记备案。作为云南省着力发展的医疗康养大健康战略，各级政府要高度重视，要建立通畅的政企沟通渠道，定期对辖区内医养机构的养护工作开展交流走访，对医养机构在执业过程中出现的问题要及时协调解决，并对医养机构工作中出现的问题进行指导帮助。要用好用足政策优势，落实具体税收、补贴、土地、金融政策内容，不断加大对医养产业的政策支持和做好服务工作，吸引更多社会力量举办医养结合机构，逐步扩大云南医养大健康产业规模。另一方面要建立医养服务质量、医疗养老机构融合程度、医养机构工作人员专业化程度、医养机构工作人员参与培训记录、医养机构服务项目及收费标准等全方位的医养工作评估体系，促进医养产业服务质量的提升。

3.4 鼓励医养产业创新，加快推进医养结合信息化、科技化手段运用

要充分认识到医养产业的多元化需求。传统的三种主要模式已经不能完全满足多样化的医养需求。云南省要充分挖掘利用好本省资源、优势，借鉴国际、国内成功案例，如亲朋互助养老模式等，在总结经验的基础上，探索创新出更多切实可行的能满足个性化、多元化养老需求的新型医养模式。同时，要认识到技术手段对医养产业的重要推动作用，利用现代网络信息技术打造云南养老产业大数据库，加快构建全省医养结合网络平台，依托“滇医通”网络端口建立完整的老年健康网络服务使用平台，在此基础上不断完善老年人电子健康和电子病历数据库，最终建立老年人家庭、社区家庭医生、医养机构实时养老数据共享的信息化平台，逐步实现城乡医养数据资源整合。

同时，医养机构要积极将人工智能、网络远程诊疗技术等最新科技手段运用在失能老人监护、老年病大数据分析预防、慢病治疗、乡村边远地区老年人远程医学影像、远程监护、远程会诊等医疗服务环节，推进现代技术与医养结合融合发展。