高标准农田建设的法治保障研究

■ 王园鑫

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

“国以民为本，民以食为天”。自古以来，粮食问题都事关民生大业。作为粮食生产最基本物质条件的耕地，耦合了生产、生态保护、社会保障、景观、文化等多维层次的功能，通过其功能的发挥源源不断为我们提供粮食作物。我国的耕地资源不仅为中国人牢牢端住自己的饭碗做出了贡献，放眼全球，也为消除人类饥饿和保障世界粮食安全提供了坚实支撑。国家统计局发布的数据显示，2021年中国粮食总产量接近6.83亿吨，与2020年相比增加2%，我国粮食产量已经实现“十八连丰”，持续居于世界第一位。但是，我国粮食产业结构性矛盾较为突出，农业资源对外依存度逐步走高，粮食浪费现象严重，国内粮食安全的基础仍不稳固。

在充足的耕地面积保障粮食生产可持续的基础上，优质的耕地资源可以更大程度地激发粮食产量增长和质量提升的空间。因地制宜开展以耕地质量提升为核心的高标准农田建设，进行田块整治、土壤改良、田间道路整修等工程项目，成为防范和化解粮食安全面临风险的重要抓手。当下，国家对高标准农田建设予以高度重视，自2008年《政府工作报告》首次述及“建设一批高标准农田”之后，国家不断强化政策支持、加强法律指引。截至2021年底，我国已经完成9亿亩的建设任务，正朝着2030年建成12亿亩高标准农田的目标迈进。相较建成前，新增建设高标准农田亩均提高粮食综合产能100公斤左右，提升了粮食可持续生产的能力；亩均每年增收节支约500元，裨益于充分调动种粮主体的积极性。诚然，高标准农田建设尽管带来巨大的经济效益和社会效益，在促进农业生产方式转型升级，提升国家粮食综合生产能力方面取得了显著成效，但仍存在建设标准偏低、田间配套设施薄弱、建后管护机制不健全、建设资金渠道分散、忽视农民的权益等突出问题。依托法治保障促进高标准农田建设，具有独特规范性、稳定性、权威性等优势，也是纾解以上突出问题、矫正土地治理政策化倾向的应因之道。

一、高标准农田建设之实践检视和法治基础研判

检视当下，建设一批土壤肥沃、生态绿色、集中连片的高标准农田，是国家切实保障粮食安全的题中应有之义。[1](第1-2页)立足于高标准农田建设典型实践形态，梳理现行有关高标准农田建设的法律法规和政策的脉络，是探索高标准农田建设法治保障路径的前提和基础。

（一）高标准农田建设实践运行考察

自国务院2008年提出“建设一批高标准农田”之后，随着国家层面对粮食安全战略和耕地保护战略的部署和推进，全国各地推开高标准农田建设工作，致力于完成阶段性的建设任务。高标准农田建设是一项系统性工程，实践中囊括了田块整治、土壤改良、田间道路整修、灌排设施建设、农业科技服务提供等诸多内容。《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》已经按照省份、分时间段下达了高标准农田建设任务，成为指导各地科学有序开展建设工作的重要依据。当然，此规划并非一成不变，实施中可进行动态调整。鉴于不同区域自然资源特点和经济发展水平的较大差异，目前全国高标准农田建设分成东北区、黄淮海区、长江中下游区、东南区、西南区、西北区、青藏区等七个区域，各区域在化解粮食生产差异化的制约因素基础上，合理开展建设活动。譬如，东北区以黑土地保护修复为主攻方向；长江中下游区以增强农田防洪排涝能力为重点，开展田间灌排工程；西北区以培肥耕地地力为目标推行土壤改良。但无论侧重于哪种活动内容，解构高标准农田建设法律关系，无一例外都会涉及实际建设、建设监管、建成后的实际利用和运营、后续管护等多重法律关系。[2](第64页)进言之，高标准农田建设的全过程囊括了政府、投资者、新型农业经营主体、农民、农村集体经济组织、基层组织、社会力量等多元主体的参与，如何处理好实践中错综复杂的法律关系，引导各方主体合理支配自己的行为尤为重要。[3](第210-211页)

（二）高标准农田建设法治基础研判

正如庞德所言，法律的目的在于通过政治组织社会对人的行为进行有序的安排，来最大限度地满足人的需求。[4](第185页)进言之，依赖于强有力的法律规则，为高标准农田建设提供制度层面的依托，是实现粮食安全保障能力提升的关键之举。构建良好的农田保障法律体系的肯綮在于，理顺相关立法的关系，对内部规范进行整合协调，保障法律体系内部的衔接顺畅与协调一致。着眼于中央层面的立法，涉及高标准农田建设的规范性文件主要有《农业法》《乡村振兴促进条例》《土地管理法》《农田水利条例》《土地复垦条例》《高标准农田建设质量管理办法（试行）》等。通过综合梳理与对比，其中，《农业法》《乡村振兴促进条例》《土地管理法》作为调整农业农村领域的法律，立足于农业农村发展和土地管理对高标准农田建设进行宏观层面的规定，这也对涵括高标准农田建设内容的效力层级较低的规范起到了引领作用。《农田水利条例》《土地复垦条例》则主要调整农田项目所涉的水利建设和土地复垦中的法律关系，但未能覆盖高标准农田建设的全过程。此外，2018年农业农村部组建成立，将分属各部委管理的农田整治项目、农田水利建设项目统一归口由农业农村部管理。这就导致了现行《国家农业综合开发资金和项目管理办法》《农田水利条例》《土地复垦条例》等规定中的主管机关与实际主管机关不吻合。为此，亟待修改、整合相关规范，实现与新机构、新职能的顺畅衔接。《高标准农田建设质量管理办法（试行）》《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》《高标准农田建设通则》《高标准农田建设项目竣工验收办法》尽管精准聚焦于高标准农田，对其建设目标、建设标准、建设内容、后续管护、管理体制等内容进行安排和部署，但这些规范性文件效力层级较低，且相关规范存在重复、矛盾之处。

因此，尽快推进农田建设立法，坚持在法治轨道上规范社会行为、解决社会问题，是落实“藏粮于地”战略的治本之道。一方面，目前制定《农田建设条例》的立法条件日臻成熟，应将其定位为农田建设领域的基本法、调整农田建设中多元主体之间权利义务关系的实体法，而非农田项目管理的程序法。宜对农田建设的参与主体、规划、建设、验收、管护、监督、法律责任等内容进行抽象提取，整合进入《农田建设条例》进行规定，并可以对高标准农田建设活动起到指引性作用。另一方面，对于精准聚焦高标准农田建设的规范性文件，完善方向应是对建设条件、建设内容、建设程序、权属管理、后期管护、质量管理等内容进行优化设计，保证规范之间的衔接和协调。此外，《国家农业综合开发资金和项目管理办法》《农田水利条例》在机构改革与职能整合情况下，已经成为具文，未来可以考虑废止，相关内容整合进入《农田建设条例》。被十三届全国人大常委会列为“一类立法项目”的《粮食安全保障法》正在紧锣密鼓的制定中，高标准农田作为提升粮食生产能力的核心载体，理应被纳入该法进行规范。尽管该法的定位为粮食安全领域的基本法，在调整范围上是农田领域立法的“母法”和一般法，但仍可在“粮食生产”等章节对其进行一般性规定，以期为农田建设提供法律支撑。综观地方层面的农田建设规范，大部分省市已经在农田保护、农田水利建设等层面进行立法实践，未来应以中央层面的规范为指引，做好立法的解释、补充、修改和废止工作，深化农田法治保障建设。

二、高标准农田建设面临的法律困境

我国高标准农田建设正在如火如荼地进行，但不容置喙的是其法治保障仍面临诸多挑战，诸如参与主体权责配置不清、主体间利益抵牾屡见不鲜、风险防范机制不健全等突出问题，亟待对上述多层面的问题进行系统分析，探求问题的本质与引致问题之根源。

（一）多元化主体权责配置不清

在复杂的规制空间中，存在着错综复杂的法律关系结构，因而有必要把握规制网络中不同主体的法律地位和相互间的法律关系，理清各方主体的权责，促进协同合作力度的增强。[5](第7-8页)在高标准农田建设中，不仅有行使行政权的各级人民政府，还有作为投资者的市场主体、农村集体经济组织、农村基层组织、农民、非营利性的社会组织、公众等参与其间。然而，目前的法律制度对这些主体的权责配置并不清晰，衍生出政府建设高标准农田效果不佳、投资者参与积极性不高、忽视农民的权益等问题。

1.存在高标准农田建设所涉政府机关职权交叉、多头行政的局面

2018年国务院机构改革，原国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部等部门关于高标准农田建设、农田整治、农田水利等方面的职能被整合进入了农业农村部农田建设司，此举为中央层面的统一执法提供了机构职能保障。基于中央对农业农村的大力支持，地方层面涉及农业开发和农田建设的部门分布十分广泛，衍生出地方各级农业农村主管部门与自然资源、发展改革、水利、交通、财政等多个部门在农田建设方面的职责对接不畅、职能交叉、多头行政的局面，引致高标准农田建设工作运行不畅、管理混乱。这具体表现为：（1）各部门为了绩效考核对于高标准农田建设难度小的抢占完成任务，部门之间“打架”的现象时有发生；或因管理复杂、开发难度大，在部分项目及环节中，则存在职责空缺，执法空白的问题。（2）由于各部门的业务差异，不同部门之间的政策文件往往存在冲突与矛盾，难以形成合力发挥整体优势。

2.政府、农户、农村集体经济组织、社会资本等主体之间的权利义务关系不明确

高标准农田作为公共物品，市场主体基于收益回报和投资风险的考虑，参与积极性不高，所以目前形成了以政府为主导的建设力量也就不足为奇。但仅仅依靠政府对高标准农田进行投资建设和实施管理，也带来了诸多症结。一方面，高标准农田建设资金来源的单一化，极易导致资金投入的不稳定性和非常态性。资金投入的多少依赖于政府重视程度高低，当政府部门对此予以重视的时候就多投入，不重视的时候少投入。另一方面，高标准农田建设是一项系统工程，考虑到政府公共资源和精力的有限性，就不能仅依靠单一的政府来主导高标准农田建设的实施、运营管理、后期管护、资金保障、监测考核等整个过程。未能立足于农户、农村集体经济组织、市场主体的角色定位，对其权利、义务和责任进行细化表达，也将导致政府责任的懈怠推诿，给高标准农田建设的长效化、制度化运行带来巨大风险和挑战。

（二）主体之间利益抵牾屡见不鲜

“人们都欲求增加个人一己的力量和满足个人一己的情绪，从而人与人之间就必然会发生倾轧和利益冲突。”[4](第60页)同样，在高标准农田建设领域，土地经营权流转中土地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人的利益冲突，粮食主产区与主销区之间的利益冲突十分凸显。囿于篇幅所限，本部分主要选取土地经营权流转中相关主体的利益冲突进行系统分析，而对于粮食主产区与主销区之间的利益冲突将在本文第三部分结合委托代理理论进行探讨。

高标准农田系统性工程建设需要平整土地、修建改良土地的配套设施并实现对农田的集中管护，这些内容都对土地经营权流转提出了客观要求。换言之，土地经营权流转是高标准农田建设的内在需求。近年来，“三权分置”制度激发了农村土地经营权流转的频率，但流转中土地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人追求自身利益最大化导致利益抵牾，成为构建土地经营权流转与高标准农田建设契合机制的障碍。

1.土地承包经营权人和土地经营权人之间的利益冲突

这表现为：（1）土地的供给与需求的矛盾，个别“钉子户”为了获取更高土地流转价格阻碍转让，导致无法进行高标准农田整体作业，因而土地经营权需求方就要付出更高的与农户洽谈的交易成本。（2）土地经营权需求方尤其是新型农业经营主体可能会利用自身经济实力、信息优势、组织优势，压低流转价格获取质优的耕地资源，造成对土地承包经营权人权益的侵害。（3）工商资本通过流转取得土地经营权后，可能会实施对高标准农田及其设施的破坏行为，甚至改变农田用途。在目前对工商资本的监管和风险防范并不到位的情况下，极易对高标准农田的产出能力造成严重破坏。

2.土地所有权人和土地承包经营权人之间的冲突

这表现为：（1）土地所有权人的代表——村民委员会可能会滥用“公”权力与民争利，克扣拦截作为土地承包经营权人的农民的土地流转收益，严重戕害其合法权益。（2）存在村民委员会与土地经营权人合谋的情形，村民委员会罔顾土地承包经营权人的利益，对其威逼利诱以期加速土地流转。

对上述利益冲突进行调和的肯綮在于明晰导致利益冲突的根源：（1）农村集体经济组织与村民委员会职权划分不清，导致村民委员会极易消极履行管理本村公共事务和公益事业的职责，以谋求私利的动机进入土地流转市场。（2）土地流转市场不健全加剧了交易双方信息不对称。由此以来，这就增加了交易双方信息搜索、讨价还价、决策、监督和执行的成本，误导高标准农田建设所需农地的资源配置方向。（3）土地经营权流转的监管机制缺失。目前对土地经营权流转进行监管的法律规范并不健全，存在监管主体监管积极性不高或是精力不足的窘况。除此之外，农民的天然弱势地位、相关主体的利己主义动机、农村的社会保障制度不健全等也都制约土地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人之间的利益平衡。

（三）风险防范机制不健全

“就风险的价值和利益关联而言，多元化是显而易见的：风险的影响范围、紧迫性及现实生存随价值和利益的多样化而波动。”[6](第20页)作为耦合了投资、建造、管护三个环节的有机统一体，高标准农田建设不仅面临着巨大的自然风险，还被财务风险、安全风险以及制度、社会等风险裹挟包围。但由于目前对诸多风险的防范机制尚未健全，严重掣肘了高标准农田建设项目质量的提升、建设进程的加快。

1.项目资金管理混乱

高标准农田建设的项目资金管理涉及农业农村、财政、审计等多个部门，由于各部门之间沟通协调存在不畅的情况，实践中频繁出现项目所需资金审批流程繁杂、拨款拖延、资金使用效率低、财务结算不及时等问题，影响了建设项目的资金管理质量和建设施工进度，为项目建设叠加了财务风险。[7](第62页)

2.项目监理不规范

目前多地在高标准农田建设中通过公开招投标引进监理服务，但工程监理制仍未在全国范围内全面推行开来。由于高标准农田项目的特殊性和系统性，在此领域具有丰富经验的监理单位仍比较匮乏，不能充分满足市场对此的需求。检视高标准农田建设中已经开展的监理工作，存在对监理工作要求违背的现象，诸如摒弃监理标准开展工作、监理日志记录不完整、[8](第15页)监理人员频繁变动，严重掣肘建设项目工程质量的提升，增加了安全风险发生的概率。

3.后期管护工作落实不到位

高标准农田建成后，良好的管护机制是确保其功能得以持续发挥的关键。但是，现行法律规范并未对农田建设项目的产权归属问题和管护责任作出清晰界定，加之管护资金有限、管护激励机制的缺乏，导致后期管护得不到相关主体的重视，给项目的水利、道路、沟渠、电力等设施带来巨大破坏。[9](第48页)叠加农业生产经营面临的巨大自然风险，一旦建成的高标准农田的后续管护机制未能及时跟进，就难以充分激发其经济效益、社会效益和生态效益。

三、高标准农田建设法治保障进路的理论遵循

对于高标准农田建设的法治保障而言，倘若没有为其提供所需的理论基础，不仅难以抵挡住外界质疑，且正当性根柢也较为薄弱。为此，眷注理论的指引，能够为高标准农田建设的法治保障提供重要的分析框架，为其路径选择提供正当性依据。

（一）基于新公共服务理论的政府、市场与社会协同

新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出的一种全新的现代公共行政理论，主张以追求社会公共利益为目标，确保公共问题解决方案本身以及解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。新公共服务理论并非排斥新公共管理过分依靠的效率、经济、效能价值，而是强调在实现效率价值的同时更要关注以公民权和公共服务为核心的公正、民主价值，这意味着从新公共管理到新公共服务理论的转变是从工具理性向价值理性的厘革流变。[10](第1-220页)当今公共政策是一系列涉及多种团体和多重利益的复杂互动的结果，而新公共服务理论侧重政府、市场与社会的协同面向，认为应该眷注于政府、市场、社会主体的比较优势，让政府扮演好元治理的角色，同时政府应承担多元协同合作的兜底性治理责任；以帮助市场主体树立良好的社会形象并以获取相应的经济回报为诱因，吸纳市场主体的进入；培育并吸引能够参与社会公共利益增进项目的非营利性社会组织，实现多元主体的协同合作。

具言之，在高标准农田建设领域，政府的元治理角色具体表现为：（1）政府要加强基础设施等“硬环境”的有效投入，营造高标准农田建设的良好合作环境；同时，政府在吸收市场主体和社会主体意见的基础上，承担起高标准农田建设中规则制定者的角色，提供有吸引力的制度和政策等“软环境”；政府作为合法强制力的拥有者，其在高标准农田建设中的管理者和监督者角色不可罔顾。（2）市场主体作为高标准农田建设的投资者或是建设者，在遵守合作契约的前提下，享有开发建设和获取经济收益的权利，但也应履行增进社会公共利益的社会责任。（3）积极发挥介于政府和市场主体之间的行业协会、供销合作社等社会组织的双向性特征优势，架起政府、市场主体、农民等主体之间沟通的桥梁。（4）充分调动公民参与高标准农田建设的积极性，包括对规划布局、项目审批、资金筹设和使用、验收评估、建后管护等环节的全过程参与，裨益于实现政府、市场与社会的协同建设。正如卡特罗和罗林斯所言，“公民参与可以被视为要采取的‘正确’之举，它是民主观念的组成部分，或者可被看作旨在为获得高效合法政府所需的信息和参与而采取的‘明智’之举”。[10](第127页)

（二）基于委托代理理论的中央与地方政府、地方政府之间的协同

委托代理理论在法律层面是指根据一种明示或是隐含的合约关系，委托人指定、雇佣代理人为其服务而形成的一种责任关系。[11](第118-120页)具体到高标准农田建设领域，委托代理关系就广泛存在于中央与地方政府、地方政府之间中因信息不对称和利益目标不一致而产生的各种法律关系中。因此，充分运用委托代理理论，聚焦于相关主体利益冲突发生的原因，通过监督机制和激励机制使代理人愿意按照委托人的意志采取行动，最大程度破解高标准农田建设中的逆向选择和道德风险困局。

1.以高标准农田建设中的中央政府和地方政府间的内源性障碍为例，囿于中央政府和地方政府利益需求的迥异，加剧了地方政府对中央政府有关高标准农田的建设任务和相关规定的执行偏差

一方面，中央政府分配给地方政府的财权和财力与地方政府完成建设任务的事权和支出责任不对等，难以形成合理的激励机制促使地方政府保质保量完成高标准农田建设。另一方面，地方政府基于短期时效性的考虑，对涉农领域的扶持和投入力度重视不足，甚至挪用中央下发的高标准农田建设配套资金。鉴于此，亟待明晰中央和地方政府在高标准农田建设中的具体职责。中央政府要健全高标准农田建设专项资金投入机制，加强对地方政府合理填补资金的财政责任，同时整合各种资源对地方政府的高标准农田建设活动进行有效监督。地方政府则根据上级政府的高标准农田建设规划要求，认真落实具体建设任务，同时也需要广开门路扩展资金来源。

2.着眼于地方政府间横向层面的粮食主产区和主销区之间因高标准农田建设导致的利益失衡

我国的情况迥异于西方国家，土地发展权不仅仅涉及私人之间的利益，更多的则是地区之间的利益平衡。[12](第308页)土地发展权基于土地规划的编制，更多地被转移到了粮食主销区，所以承担更多高标准农田建设任务的粮食主产区丧失了大量发展第二产业和第三产业的良机，由此以来，造成粮食主产区和主销区之间的利益冲突抵牾。因此，破解粮食主产区和主销区因由粮食安全等社会公共利益造成发展失衡的局面，应从省际关系层面明晰粮食主销区对主产区的补偿支付责任。此外，中央政府也应加大对粮食主产区的财政转移支付力度，以建立和健全全国性的土地发展权转移交易市场为着眼点，积极承担交易服务平台建设的职责。

四、高标准农田建设法治保障的路径探索

我国高标准农田建设的法治保障进路仍受到多源障碍的束缚，亟待从完备主体权责配置、构建利益平衡机制、健全风险防范机制等层面入手，重点探寻高标准农田建设法律障碍的克服路径，突破这些法律层面的瓶颈向着深化农田法治保障方向探索，以期为我国农田建设的顶层设计提供决策依据和科学参考。

（一）规范高标准农田建设中的主体权责配置

为切实规范高标准农田建设管理体制，立足于多元主体在其中的角色定位，对其权利、义务和责任进行细化表达，乃是提升高标准农田建设标准和质量、提升国家粮食安全保障能力的一大坚实利器。

1.鉴于目前高标准农田建设所涉政府部门的职责关系统筹协调性较为薄弱，将来一段时期的工作重点应为通过立法对政府部门的权责进行合理配置

（1）《农田建设条例》应从立法上把农业农村行政主管部门明确为农田建设主管部门，对机构改革和职能整合的成果予以固化表达，改变现行法律中多部门职权交叉的状态。（2）合理划分农业农村部和地方农业农村行政主管部门在农田建设中的管理权限和职责，全国农田建设的管理和监督工作由国务院农业农村行政主管部门负责，县级以上地方人民政府农业农村行政主管部门负责本行政区域农田建设的管理和监督工作，同时省级人民政府应做好将农田建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划的工作，乡镇人民政府应当落实农田建设的具体任务。（3）针对目前地方农业农村主管部门与其他部门之间工作对接能力差强人意的局面，地方党委和人民政府要加强领导，平稳有序推进机构职能的整合和部门协作，以期激发政府部门在高标准农田建设方面的合力和整体优势。

2.囿于单一政府主导的高标准农田建设体制存在诸多弊端，构建政府主导、多元主体协同合作建设机制成为关键进路

多元化的主体在结构、功能等层面的互补性，决定了应当立足于各个主体的优势和特色，为其配置合适的权责。多元主体的合作与参与，以互动性更强的方式共享、激活和整合分散的资源，实现治理的要求。[13](第111页)（1）应当创新投融资模式，为市场主体进入赋予更多权利和选择。各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田；[14]还可通过设立基金、贷款贴息、先建后补等方式吸引社会资本的进入，同时鼓励和引导商业性、政策性、开发性等各类金融机构在依法合规、风险可控的前提下，为高标准农田建设提供信贷支持服务。为打消投资者对高标准农田建设投资风险的疑虑，尚需完善投资者利益分配规则和奖补机制，保障各类投资主体的权益，以期构建多元主体互惠共赢的格局。（2）要充分发挥农村集体经济组织的组织协调作用。高标准农田建设中的土地整治、土地流转、水利建设等活动往往涉及多个相邻的村庄，着眼于地缘、血缘和组织优势，内生于农村乡土社会的农村集体经济组织更适宜作为此中的核心主体，承担在村落联合建设中的组织者和协调者的角色。（3）对于高标准农田建成后的管护环节，要在明晰产权归属的基础上，合理分配政府、农户、农村集体经济组织和其他社会主体的管护义务，调动相关主体管护的积极性。[15](第32页)（4）要畅通多元主体参与的监督渠道，创新监督方式，实施监督激励机制，为政府、农户、农村集体经济组织、社会主体参与到高标准农田建设的全过程监督中来提供坚实助力。无可置喙，从单一政府主体向多元主体协同建设的演进，对公民民主意识的提升、政府主导角色的发挥、市场主体社会责任的承担提出了新的洞见，也带来了新的挑战。[16](第128-144页)

（二）健全高标准农田建设中的利益平衡机制

法律层面的利益平衡是在法治轨道上衡量、评价所涉利益的分量，根据某种社会标准挑选出优先保护的利益，并协调各方利益的共存与相容。[4](第158页)申言之，依赖法律的公正和权威，有效调和在高标准农田建设中出现的土地所有权人、土地承包经营权人和土地经营权人之间的利益冲突，消弭相关主体过度追求私人利益所生的流弊，加快土地经营权流转与高标准农田建设的契合，是实现粮食安全等社会公共利益的有效进路。

1.加强对土地经营权人的土地流转准入行为、交易行为及高标准农田使用行为的管制

建立管制的全程覆盖机制，事前、事中、事后管制要实现无缝对接，不留死角。此外，管制也应具有双重维度的效用，既发挥正向的激励作用，也应对逆向行为进行反向的管束。[17](第23页)若土地经营权人对高标准农田的建设和管护有增益的，可以给予其物质或者精神奖励。同时，对土地经营权流转交易中的违规操作、流转后农田用途非农化等行为规定惩罚措施，如规定经济罚、资质罚、信用罚等。

2.划分及协调农村集体经济组织与村民委员会职权，是保障土地流转有序进行的重要途径

原则上，村民委员会与农村集体经济组织的职能应当彼此分离，相关立法应对村民委员会和农村集体经济组织之间的关系作出更为明确的规定。突出村民委员会的公共服务功能，剥离其在农村集体土地所有权管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织。农村集体土地所有权由农村集体经济组织全权负责，防止少数村民委员会干部以权谋私损害农民在土地流转中的权益。

3.在发挥市场机制对于土地流转效用的同时，要加强政府的服务作用

政府要积极承担推动土地流转市场成立和发展的职责，制定引导土地流转与高标准农田建设契合的相关规章和政策文件。同时，建立土地流转信息服务平台，定期公开发布市场供求信息，为双方提供交易场所和设施，充分结合高标准农田建设进行土地流转服务。不宁唯是，政府还要多方发力，分别从财政、信贷、纠纷解决、农村社保等方面出台配套政策，为相关主体进行土地流转营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。[18](第76-77页)

（三）完善高标准农田建设中的风险防范机制

在当下农田保障法治实践正在稳步迈进的征程上，为保障粮食生产能力的不断增强，尤其需要针对目前高标准农田建设面临的风险，健全风险防范机制，对相关主体给予特别的激励和利益捍卫，保障高标准农田建设的效益最大化和风险最小化。

1.逐步完善项目资金管理机制

省级人民政府作为地方高标准农田建设投入责任的主要承担者，要做好本省区域内不同渠道资金的统筹协调能力，促进农业农村、财政、审计等多个部门间的沟通协调；此外，还应做好资金管理的考评奖惩机制，引导相关主体进行正确的行为选择。市、县人民政府作为具体落实和使用资金的行政机关，要切实提高投入资金的整合力度和利用效率，规范会计核算和报账制管理，以期建立完善的资金风险约束管理体系。

2.全面推行工程监理制

高标准农田建设中的监理机制通过对项目施工的过程监督，是发挥事中监督的关键之举，势必需要将其定位为基本制度在高标准农田建设中全面推行。鉴于该领域监理队伍建设薄弱，宜提高从业机构资质审查门槛，并加强行业自律，培育一批资质良好的从业机构，从而实现高标准农田建设安全风险转移的目标。

3.明晰高标准农田的设施权属，合理配置管护权利义务，完善后期管护机制

日本农田建设中的建管并举行为，是依据工程实际情况，灵活使用委托管理、转让管理、直接管理等多种方式，[19](第3页)对项目后期管护效果的提升具有十分积极的意义。这也为我国高标准农田的管理长效机制建立提供了前瞻性的解决思路。在此过程中，要积极引导和调动新型农业经营主体、广大农民[20](第30页)、农村集体经济组织等主体的管护积极性，处理好跨区域村组、跨流域的管护争议，保障管护经费的落实到位，并借助信息化实现对后期管护的监管。