构建关键核心技术攻关新型举国体制的浙江路径

陶永亮 高金莎

1.之江实验室智能社会治理研究中心，浙江，杭州， 311100；2.浙江省经信智慧城市规划研究院，浙江，杭州，310051

一、引言

在新一轮科技和产业革命与我国转变发展方式的历史性交汇期，面对复杂且竞争激烈的国内外环境，关键核心技术攻关已成为国际科技竞争的主要战场。我国高度重视关键核心技术攻关体制机制创新，2019 年10 月，党的十九届四中全会决议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。”[1]2020 年10 月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”[2]。2021 年11 月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出：“党坚持实施创新驱动发展战略，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，加强基础研究，推进关键核心技术攻关和自主创新，强化知识产权创造、保护、运用，加快建设创新型国家和世界科技强国。”[3]

以人工智能为代表的新一轮科技产业革命具有三大特点：一是纵深演进，应用研究和应用商业化成为与基础研究同等重要的创新活动；二是创新周期缩短，从科学研究、技术发明到应用转化的创新链条更加紧密且创新周期大幅缩短；三是技术创新的系统复杂性显著增强，对知识和技术、基础设施、创新主体提出了更高的集成化要求。这就要求我国在充分发挥举国体制优势的同时，必须建立符合市场经济规律的关键核心技术攻关协同创新机制。社会主义市场经济条件下的新型举国体制是新时期我国开展关键核心技术攻关的一项战略举措，在发挥国家层面的重大科技创新组织者作用和资源要素整合配置功能的同时，必须充分调动企业和社会的力量。

浙江作为民营经济大省和数字经济强省，体制机制灵活、科技实力雄厚，有条件也有责任做新时期我国关键核心技术攻关新型举国体制的探路者。一方面，2022 年1 月，科学技术部、浙江省人民政府印发的《推动高质量发展建设共同富裕示范区科技创新行动方案》对浙江提出了明确要求，“到2035 年，建成高水平创新型省份和科技强省，成为展示新型举国体制优越性的‘中国创新之窗’”。[4]另一方面，浙江具备较为扎实的基础条件，除了雄厚的数字经济和民营经济实力之外，还拥有包括之江实验室、大科学装置等在内的一批国家级创新载体和西湖实验室、良渚实验室、湖畔实验室等一大批新型研发机构，同时建立了国家科技成果转移转化示范区、网上技术市场、科技成果交易中心等成果转移转化体系。因此，浙江有责任、有条件率先探索构建和完善社会主义市场经济条件下的科技创新新型举国体制，为新一轮科技产业革命背景下全国关键核心技术攻关提供经验。

二、科技创新新型举国体制的内涵及特点

科技创新新型举国体制是举国体制在科技创新领域的应用，是由国家牵头采取合作行动进行核心技术攻关的“体制”，通过快速地进行倾斜性资源投入和举国动员，使政府、企业、科研院所及其他社会多元主体在有限时间内以实现核心技术攻关为目的采取的协调合作行动，以资源换时间，压缩技术发展阶段，形成重大突破，推动创新发展，以应对危机或挑战。从实践探索和成效来看，科技创新新型举国体制的特点体现为以下三方面。

（一）以实现国家利益和国家安全为目标

2016 年8 月，国务院印发的《“十三五”国家科技创新规划》明确指出，探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制，为提高国家综合竞争力、保障国家安全提供强大支撑。[5]科技创新的新型举国体制既要维护国家根本利益，提升国际竞争力，推进产业发展进度，同时也要保障国家政治、经济、文化等各方面的安全。

在国家利益上，科技创新新型举国体制重在强化国家科技战略力量，掌握关键核心技术，以在国际竞争中抢占制高点[6]，通过落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，合理兼顾政治目标、经济利益、科学发展和社会福祉。在国家安全上，科技创新新型举国体制重在通过建立独立自主的创新体系以产出原创的具有突破性的创新成果，严格贯彻共同、综合、合作、可持续的新安全观，筑牢国家安全屏障，防范现代化进程中的各种风险。

（二）以有为政府和有效市场结合为手段

2006 年，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》明确指出：“把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，为科技事业的繁荣发展提供重要的制度保证。”[7]简言之就是在发挥国家主体性的同时，调动市场积极性，有为政府可通过顶层设计破解科技创新外部性和市场失灵等问题，而多元创新主体可借助有效市场高效配置资源，最终形成创新合力。

坚持党的全面领导和科学统筹，充分发挥有为政府的力量。科技创新举国体制多应用于存在重大风险、重大挑战或重大机遇的科技领域，特别是涉及公共服务和国家安全的领域，这些领域多具有公共性、公益性、长周期、大投入、高风险等特征，市场主体研发积极性不高。[8]政府有关部门要承担起组织者和管理者职能，整合相关资源牵线搭桥，如从中央层面围绕关键核心技术领域，统一规划组织重大科技专项，大力整合各类中央财政科技计划。[9]

科技创新新型举国体制是社会主义市场经济下的创新体制，强调市场在资源配置中的决定性作用。与计划经济下的传统举国体制资源配置方式不同，科技创新新型举国体制更尊重经济、市场规律，以技术、资本、人才等市场为纽带，以产品、销售、客户等市场为导向，实现关键核心技术目标与效益、投入与产出双平衡的市场化转化，兼顾政治和经济双目标。[6，10]

（三）以深化创新发展为核心

多元主体协同的创新方式。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，一批又一批创新企业和研究机构涌现，国家科技力量的构成和利益诉求也呈现多元化趋势[11]，与集中资源办大事的传统举国体制不同[12]，新型举国体制不仅强调主体间纵向关系，也注重横向协同机制，通过明确各类创新主体的功能定位，构建政产学研用一体化的创新网络，形成集组织、生产、学习、研发、实践于一体的创新链路。[13]

关键核心技术的重点创新领域。科技创新新型举国体制的突破口在于聚焦关键核心技术攻关任务。关键核心技术是指具有重大性、战略性、全局性、紧迫性等特点的通用技术、前沿技术、基础技术、颠覆性技术等，包括人工智能、集成电路、生命健康、量子信息等多个领域。

重大工程平台的创新载体。[14]2013 年9 月30 日，习近平总书记在主持中共中央政治局以实施创新驱动发展战略为题举行的第九次集体学习时强调，“用好国家科技重大专项和重大工程等抓手，集中力量抢占制高点”[15]。科技创新新型举国体制的系统谋划立足于打造一批国家实验室、规划一揽子大科学计划和工程、设置一系列国家科技重大专项，通过对重大科研基础设施和研发平台的建设形成重大科研攻关的合力。

三、关键核心技术攻关举国体制的国际经验

举国体制是指在政府主导下，自上而下动员组织全国力量，调配各种资源，保证某一项目的成功，以实现国家战略目标。其强调的是依靠国家政治力量和行政资源，实现集中力量办大事。[8]世界主要发达国家一直致力于保持其在全球科技领域的领先位置，不断向科学技术的广度和深度进军，探索科学技术创新和科技体制创新，在关键核心技术攻关上也涌现出了一些与我国举国体制相通的“举国体制”实践。当然，国外的“举国体制”模式与中国传统举国体制存在根本不同。[8，12]

（一）以国家意志布局关键核心技术领域

国外攻关领域识别不是简单的政府行政命令，而是由国家或公共意志领导，其凝聚了举国政治共识。日本国家最高科技决策机构—综合科学技术创新会议于2014 年推出“颠覆性研究开发推进计划”（简称“ImPACT 计划”），其所涉及命题多由国家着眼经济社会发展需要和未来需求制定[16]，而蕴含国家意志的技术领域能够在一定程度上约束传统的科学伦理、政治准则、社会制度的矛盾，为关键核心技术攻关的启动提供驱动力。[17]

关键核心技术攻关所瞄准的攻关领域往往事关国家长远战略利益，支持的是颠覆性的，能够对国家安全、产业发展、经济增长和社会发展带来革命性影响的关键核心技术领域的研究。例如，早期的美国曼哈顿计划、阿波罗计划均是为了发展尖端国防技术；日本的“超大规模集成电路”（简称“VLSI”）计划定位于提升半导体产业国家竞争力[8]；2021 年，美国为保持国家在未来产业上的领先地位而提出《无尽前沿法案》，包含人工智能与机器学习，量子科学与技术，机器人、自动化和先进制造等10 个关键技术领域。[18]国外自上而下的关键核心技术攻关的政策、措施、实践，往往需要在制度、要素、资源等方面投入极高成本，因此，政策的提出往往不会局限于单一区域部门，其目的更不能是为了一己私利。

（二）以重要机构汇聚整合多元攻关力量

设立重要机构以承载“举国体制”下所集成的多元化力量，通过该机构超越现行组织分工在更大范围内动员和协调资源，最终实现关键核心技术攻关。一方面，根据攻关需求组建新型研发机构。例如，日本在推行VLSI 计划时，由电子综合技术研究所牵头，联合富士通、日立、三菱、日本电气和东芝5 家企业成立新的共同研究所，致力于半导体产业的通用性和基础性技术研发。[16]在攻关任务超出了现有运行体制所能承担的能力范围或现有运行体制的组织分工可能导致攻关具体任务在下放落实时产生重叠、交叉、遗漏等错误分工时，便可通过新型研发机构直接负责实施和完成攻关任务。另一方面，借助已有科研平台组织承担关键核心技术攻关。例如，美国国防部高级研究计划局（DARPA）因其在跨学科、跨机构上的突出表现，承担了太空研发、弹道导弹防御、核试验探测及信息技术等多个领域的关键核心技术研究，而由政府、企业和学界联合运营的欧洲微电子研究中心（IMEC）具备强大的合作网络，可通过产业联合、高校合作和政府项目等模式持续开展行业共性关键技术的攻关。借助已有研究平台组织承担关键核心技术攻关往往要求现有科研平台具有较强的软硬件基础，包括研发设施、学科实力、人员配置、合作网络等方面。

（三）充分激发科研机构和企业创新潜能

以美国为代表的科技强国在动员高校、科研院所、企业等创新主体积极参与技术创新上采取了一系列措施，强调官产学研协同推动关键核心技术攻关。一方面，充分释放科研机构创新动能。克服形式主义、命令主义、官僚主义对科研人员的干扰，赋予科学家更多的技术决定权和经费使用权。例如，美国DARPA 立项不需要评审委员会，项目的考核方式也简单明确，仅以是否在项目期限内达到设定的任务目标为标准；日本ImPACT计划在实施中，将项目选题自主权、团队组织权、经费分配权及知识产权运用决定权下放至16 个项目团队。另一方面，激发企业创新力量从事基础研究。企业因市场导向并无动力直接关注基础性创新，需要以政府力量引导市场资源和科技力量有意识、有组织地进行技术创新。欧洲“伽利略计划”便是通过直接的资金支持得以动员企业加入卫星导航系统这一关键核心技术攻关项目，由公共部门承担技术性能和商业前景不明晰的系统定义阶段成本，以降低企业前期风险；在面对日本半导体产业优势冲击时，美国DARPA 通过组建企业创新联盟的方式驱动企业加入创新团队，联合IBM、英特尔、摩托罗拉等12 家美国大型芯片公司共同出资组建半导体研发联盟。

（四）体系化规范化推进成果转化应用

国外科技强国强调在科技和市场之间搭建桥梁，从资金投入、机构支持和制度设计等方面积极探索促进关键核心技术成果产业化的新方法，其认为市场应用也是关键核心技术攻关“举国体制”的衡量标准之一。其一，通过国家财政支持和社会投资引导科技成果转移转化，由政府出面对具有应用目标的基础研究进行先期资助，并将该技术转移给相关需求机构，在应用生产后政府也会出面采购进而推向市场，美国DARPA 便是采用该模式。其二，建立专有科技转化机构推动科技成果转化。例如，由英国政府资助成立的英国弹射中心（UK Catapult Centers）面向高价值制造、细胞与基因疗法、卫星应用、能源系统等11 个新兴技术领域开展知识产权开发利用工作，实现英国研发成果的产业化。其三，注重科技成果的产权保护，以知识产权保障创新环境。英国在2013 年推出“专利盒”政策，旨在通过制定税收优惠政策的方式，促进市场主体从事知识产权交易活动，这既提升了企业申请专利的积极性，也加快了专利在其境内的商业化[19]，从国家战略层面强调关键核心技术保护的重要性。

（五）创新项目立项、实施与资助机制

关键核心技术攻关依托于具体项目落地推进，而“举国体制”实践下的科技项目往往是颠覆性的，因此创新项目各环节管理也是助推技术攻关的一大动力。其一，打造任务导向性的科技攻关模式，国外“举国体制”实践下的关键核心技术攻关项目具有明确的任务目标，如英国2007 年推出的绿色大挑战奖，征求减少二氧化碳排放量规划项目；美国2007 年推出谷歌月球X 大奖（Google Lunar X PRIZE），寻求月球表面着陆器设计方案。此外，任务目标的设定也要经过严格遴选，包括书面审查、面试审查，通过优中选优的方式敲定，且在项目实施过程中会定期开展任务目标评价以确保攻关方向的准确性。其二，引入良性的竞争机制。采取多团队、多路线的竞争性资助，促使项目之间产生良性竞争，以降低技术攻关的不确定性，激发攻关主体的积极性。例如，在日本VLSI 计划中，在商业化开发阶段由各企业独自进行，政府会选择资助多个公司进行商业化相关研究；美国DARPA 通过系列挑战赛，引入多个机构对创新技术和解决方案进行公开竞争。其三，设置多元化且阶梯式的资助模式。为防止项目资助失控，对项目进行阶段划分，按阶段分配和下拨相应的支持资金，且尽量引入多元资助主体，以保证资助金额的稳定性。例如，定位于卫星导航领域技术攻关的“伽利略计划”定义、开发、部署和运营四大阶段，定义与开发阶段由公共部门出资，部署阶段引入私人机构出资，运营阶段则全权由私人机构负责，政府仅适当补助。

世界科技强国的实践经验证明，全国范围内的关键核心技术攻关“举国体制”是一种国家战略需求导向下的制度安排，因此其可以同时和计划经济、市场经济两种不同的体制兼容，并具备战略导向、政府引领、多元参与等共性特征，但同时也应注意由于国家制度差异，国际经验需要结合中国国情，才能有效支撑我国关键核心技术攻关新型举国体制的理论构建和实践探索。

四、浙江省开展关键核心技术攻关新型举国体制的可行性分析

（一）浙江长板

目前，浙江省在聚焦重大专项、重点载体和人才培养、科技成果转化方面都进行了积极探索并取得了一定成果，有较好的探索关键核心技术攻关新型举国体制的基础。在创新实力上，浙江省科技创新综合实力常年居于全国前列，全社会研究与试验发展经费支出占GDP 比重从2015 年的2.32%提升到2020 年的2.80%[20]；在创新载体上，浙江省拥有发达的民营经济，也加速集聚了国家自主创新示范区、国家高新区、国家重点实验室、国家级重大科技基础设施、之江实验室、西湖大学等一批高端创新载体；在技术攻关上，浙江省不断涌现重大标志性成果，荣获国家科学技术进步奖特等奖、国家科学技术进步奖一等奖、国家技术发明奖一等奖等；在创新创业生态上，浙江省积极打造“产学研用金、才政介美云”创新联合体，截至2020 年年底，浙江省人才总量达1410 万人，每万名就业人员中研发人员数量为148 人。[21]

（二）浙江短板

与先进省市相比，浙江省开展关键核心技术攻关新型举国体制建设仍存在一些短板，主要表现为以下3 个方面：1.高端创新资源短缺。浙江仍缺乏科技领军人才、高水平高技能人才等一批具备全球影响力的顶尖人才，且重大标志性成果也仍落后于江苏、广东等地。2.科技创新投入仍有不足。截至2020 年，浙江省的基础研究经费投入占研发经费投入比重（2.86%）仍低于全国平均水平（6.03%）[22]，且浙江省在知识产权质押、投贷联动等金融资本的撬动作用上仍有待加强。3.重大创新平台和载体偏少。浙江省在国家级高新区、国家重点实验室、国家级大科学装置及高校、科研院所数量上与江苏、广东、上海等地仍有较大差距。截至2020 年，各省市国家级高新区、国家重点实验室、国家级大科学装置及高校、科研院所具体如下：国家级高新区浙江8 家、江苏18 家、广东14 家；国家重点实验室浙江14 家、江苏29 家、广东28 家、上海44 家；国家级大科学装置浙江1 个、江苏2个、广东10个、上海5个；“双一流”高校浙江1所、江苏2 所、广东2 所、上海4 所；省级以上科研机构浙江87 家、江苏115 家、广东126 家、上海135 家。[22]

五、浙江构建关键核心技术攻关新型举国体制的启示

（一）精准识别前瞻性重大领域

新型举国体制的优势在于以高资源投入换取短时间技术突破，因此识别关键核心技术目标领域，科学选择攻关项目颇为重要。一方面，以党的全面领导为引领，系统谋划顶层设计。发挥政府重大创新组织者的作用，聚焦事关国家底线安全和战略主动的学科领域，尤其是在浙江省具备科研实力的“互联网+”、生命健康、新材料、现代能源、海洋等领域，要合理遴选重大任务，在关键核心技术攻关需求生成、重点方向谋划、制定技术策略、论证拟制规划计划等方面提供指引。另一方面，正确把握科技创新治理导向，构建现代科技创新治理体系。基于省级层面的顶层设计，形成上下联动、职责分明的部门协同工作体系，融入国家战略布局，引入省外力量，谋求省内发展，形成开放合作的创新体系。

（二）聚力完善重大载体布局

立足浙江优势，建设一批重大创新载体，布局战略科技力量，是推进关键核心技术攻关的重要基础。一方面，完善国家级浙江战略科技力量体系。把握浙江省高质量发展建设共同富裕示范区的契机，聚焦数字经济、生物医药、新材料、航空航天四大领域，发挥之江实验室、超高灵敏极弱磁场和惯性测量装置、重大传染病防治国家实验室、生物医药国家实验室等一批“国字号”高端创新载体在关键核心技术攻关中的优势，同时积极引入国内外知名高校、科研机构和企业共建一批新的高端创新载体。另一方面，大力发展新型研发机构。推动同时具备研发与转化功能的平台建设，用以支撑产业链创新和重大产品研发，同时鼓励社会力量兴办新型研发机构，支持企业和高校、科研院所组建创新联合体，对新型研发机构的发展，在项目申报、职称评审、人才培养等方面给予其普惠性政策支持。

（三）着力释放创新主体活力动力

释放以企业和科研院所为代表的创新主体活力动力，从而加快形成关键核心技术攻关的协同创新格局。其一，释放科研院所的创新动能。明确各科研主体功能定位，分类规划布局战略性科学计划和工程科技项目，加大“揭榜挂帅”“赛马制”的推广和支持力度。对科研院所放权赋能的同时，探索实现经费管理“负面清单”。其二，培育高质量创新企业梯队。大力提升国有企业和龙头企业的技术创新能力，支持其与国家实验室共建产学研用科技体系。在新一轮科技企业“双倍增”行动的支持下，加大科技企业梯次培育力度，重点聚焦“互联网+”、生命健康、新材料三大科创高地，培育扶持一批“单项冠军”“隐形冠军”“雄鹰企业”。其三，鼓励企业融通创新。支持高新技术骨干企业、创新领军企业布局建设国家级、省级新型研发机构，鼓励龙头企业建设人工智能、集成电路、生物医药等引领性开源开放公共平台，探索全孵化链条建设和“投资—研究—回报”的市场机制。

（四）完善科技成果转移转化体系

提高关键核心技术攻关成果转移转化的积极性，理顺成果转化的体制机制以实现创新链和产业链的有效衔接。其一，提高科技成果供给质量。通过对科技评价标准、成果转化奖励体系、科技成果转化税收支持政策的改革完善，推动科技成果朝着解决国家需求、形成产业新标准等方向前进。其二，建设创新成果推广应用机制。完善以科技成果知识产权为代表的技术类无形资产的定价、拍卖、公示等市场化交易机制，通过政府补贴采购等方式推动技术成果的商业化和产业化。其三，加强技术专业服务机构建设。推进高校、科研院所技术转移机构的市场化转型，引进培育一批科技服务机构，为企业、高校、科研院所提供精准普惠的科技服务。其四，加强知识产权保护。建立高水平的知识产权保护制度，实施十大标志性产业链知识产权安全监测工程，依法严格知识产权转让等行为。同时，构建知识产权数字化运营体系，为科技创新要素和成果的数字化交易提供相应的数字认证和交易标准。

（五）优化项目全流程管理实施机制

新型举国体制的完善离不开体制机制的支撑和保障，应以重大政策保障科技体制改革措施扎实落地，营造创新良好环境。其一，允许符合条件的浙江省企业设立“揭榜奖励金”或参与国家集成电路产业投资基金、科技型中小企业技术创新基金、国家科技成果转化引导基金等国家级基金，进一步扩大浙江省企业在国家层面参与关键核心技术攻关的途径，并支持这类企业在后期成果转化中享有优先权。其二，试点探索关键核心技术攻关动态竞争机制，实现科研攻关由单一主体向多元化竞争转变。其三，优化财政科研经费投入，围绕关键核心技术攻关增加“稳定支持”，探索国家集成电路产业投资基金、科技型中小企业技术创新基金、国家科技成果转化引导基金等国家级基金和省市县基金联动支持核心技术攻关机制。