马克思主义民主观与中国的全过程人民民主实践

■李翔宇

［内容提要］本文围绕马克思主义民主观中国化这一问题展开探讨，对马克思民主理论与中国的全过程人民民主及人民代表大会制度的构建发展之间的关联、映照和互动进行分析，尝试揭示马克思民主理论在中国的实践状况。具体包括在分析马克思民主观主要内容及其与西方代议民主的理论分野基础上，提出马克思民主观为我国发展全过程人民民主提供了理论渊源，并指出马克思关于普通劳动者参与政权、“议行合一”、罢免监督等理论要素深刻影响了人民代表大会制度的创建和发展。同时，在人民代表大会制度的运行和发展过程中，强化人大常委会职责，修正“议行合一”，密切代表与选民的联系等是对马克思主义民主理论因地制宜的调试和发展。

民主理论是马克思政治思想的重要组成部分①。马克思充分肯定资产阶级民主的历史进步性，同时，在对资本主义议会民主虚伪性、软弱性予以严厉批评和总结巴黎公社经验的基础上，发展出与代议制民主截然不同的民主理论。新中国政权是在以马克思主义国家学说为指导，并通过中国共产党人的阐述，使之符合中国实际的理论基础上建立的②。因此，马克思的民主观直接影响和指导了中国的社会主义人民民主实践，特别是人民代表大会制度的创建与发展。

全过程人民民主是习近平总书记关于中国特色社会主义人民民主的最新理论创新成果。2021 年在中央人大工作会议上，习近平总书记系统论述了全过程人民民主这一重大理念，指出人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，对具体地、现实地践行全过程人民民主提出明确要求，极大拓展和丰富了中国特色社会主义民主政治的政治内涵、理论内涵、实践内涵③。那么，马克思主义民主观是如何指导中国发展全过程人民民主的？同时，其又是如何影响人民代表大会制度的设计和运作的？这些有关马克思主义民主观是如何具体地实现中国化的问题，在以往关于马克思主义学说和人民代表大会制度的研究中涉及较少。

本文在分析马克思民主观主要内容及其与西方代议民主的主要分野基础上，提出马克思民主观是我国全过程人民民主的理论渊源，分析马克思民主理论中关于代表机关的广泛代表性、“议行合一”、普通劳动者参与政权等要素对中国国家权力机关组织制度、代表制度等设置产生的直接影响，而在人民代表大会制度的发展过程中，承载这些理论要素的制度设计因应实践需要不断被调试、修正，以便使人民代表大会的功能得到有效发挥。通过以上分析，本文尝试透视全过程人民民主的理论渊源和人民代表大会制度的运行原理，为探讨人民代表大会制度的发展提供思路和视角。

一、马克思主义民主理论的主要内容

（一）将阶级概念引入市民社会与国家的关系中

市民社会与国家的产生关系问题是政治哲学中的重要问题。以自然法和契约论为基础的古典自由主义主张社会先于国家而存在，是社会的需要催生了国家的产生，国家与社会是一致的。古希腊哲学家柏拉图、亚里士多德持自然法思想认为自然法是绝对正义，独立于特定国家和政治秩序而存在。启蒙时代的霍布斯、洛克、卢梭等社会契约论者认为，国家基于个人权利的让渡而产生，因而社会先于国家。黑格尔提出不同于古典自由主义的论证进路，“市民社会”的地位被降低到知性的领域，作为“自觉的伦理的实体”的国家是高于市民社会的④。马克思提出国家是社会发展到一定阶段的产物，其最重要的观点是认为国家的产生并不是完全出于个人理性的权利让渡，而是利益分化和阶级斗争的结果，在经济竞争中占据优势地位的阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，国家是统治阶级实施统治的工具⑤。正由于阶级概念被引入市民社会与国家的关系中，在马克思的民主观中，以工农兵为代表的人民群众，与以往民主的主体规定性存在着实质性差异⑥。工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的⑦。这就使得人民民主概念在广泛性、平等性上取得巨大进步，为工人阶级通过武装夺取政权的革命方式，建立新的工人阶级政权提供理论来源。

（二）揭露资产阶级议会的虚伪性和软弱性

马克思肯定资产阶级民主比世袭王权制进步，认为资本主义确立了人民主权原则，把固定不变的，无责任的，世袭的王权改成可变更的，有责任的，由选举产生的王权，⑧认为资本主义的普选制包含着民主的一般问题。同时，马克思对普鲁士国民议会、英国选举制度等反映的资产阶级议会民主存在的问题予以严厉批评，主要聚焦以下方面：

一是资产阶级议会是虚假的、形式主义的。马克思认为，资产阶级议会是“清谈馆”，发挥不了民意机关的作用，甚至是在不断践踏人民意志，掩盖了有产者统治的实质⑨。比如普鲁士制宪议会，“与其说是一个能够代表人民的人和一点利益的机关，不如说是一个供议员们学习议会礼仪的学校”⑩。这种对资产阶级议会构成属性的分析与批评，使得马克思在设计工人阶级政权时，提出工人阶级直接参与政权的思想。

二是议会权的软弱性。在马克思关于各地议会情况的阐述中，随处可见其对资产阶级议会缺乏行动力的批判。“德国国民议会究竟在什么地方。像通常在法兰克福所见的情形一样，它忙于通过一些很温和的决议，谴责普鲁士政府的行动，……国民议会的左派即所谓激进派，也派遣了他们的专员，这些专员在确信柏林议会完全无用并承认自己也同样无用之后，便回到法兰克福去报告事情的经过”⑪，“它们开了差不多六个星期的会，对政府的态度十分谦卑恭顺。”⑫“这个可怜的议会本身也一天比一天更加狼狈。在维也纳和柏林，它派去的代表和专员都遭到极端的轻蔑；……它的法令到处都没有人理睬”⑬。正是基于对资产阶级议会的软弱而缺乏权力的批判，马克思在设计工人阶级政权时，提出了一切权力归人民代表机关，实行“议行合一”的主张。

三是选举制度的虚伪性。在资本主义议会制下，人民的普选权被滥用，或者被当作议会批准神圣国家政权的工具，或者被当作统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具⑭。马克思指出，资产阶级选举制度是由财产来决定的，“他们通过选举权和被选举权的财产资格的限制，使选举原则成为本阶级独有财产”⑮。这是马克思从人民主权的角度对资产阶级政权排斥一部分人的天赋人权的严厉批评，为工人阶级政权尽早实现普遍的平等选举提供了理论依据。

（三）从巴黎公社经验衍生的关于工人政权建设的思想

马克思指出，所谓公社是工人阶级在他们的社会堡垒——巴黎和其他工业中心——里执掌政权的形式⑯。在总结巴黎公社经验的基础上，马克思清楚地阐述了其对工人阶级民主政权的设想。

一是强调政权的工人阶级属性。马克思通过工人直接参与政权管理，打破国家机关的专业化、精英化神话，主张普通工人参加国家政权。“公社完全是一个具有广泛代表性的政治形式，实质上是工人阶级的政权。”市政委员“大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级代表”。⑰“公社主要是由普通工人组成……公社把所有的公职——军事、行政、政治的职务变成真正工人的职务，使他们不再归一个受过训练的特殊阶层所私有。”⑱这种政权的工人阶级属性和广泛代表性的要求是马克思民主理论中关于政权机关的首要价值。

二是强调一切权力归公社，实行“议行合一”。“公社是一个实干而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”⑲“先前由国家行使的全部创议权也都转归公社。”⑳这就将人民代表机关置于最高权力机关的地位，明确其具有最高创制权，形成与资本主义立法、行政、司法“三权分立”截然不同的一种新的政权设计。这种议会机关享有一切创制权，行政机关作为议会执行机关的政权形式，后来被社会主义国家奉为经典，是苏联苏维埃制度和我国人民代表大会制度建设的直接理论基础㉑。

三是强调实行真正负责任的选举制。马克思、恩格斯明确提出新型无产阶级国家政权必须由全民投票选出的代表组成，同时，更为重要的是创设了选民可以随时罢免代表的监督机制。在西方民主制度下，议员一经选出，议员与选民之间就建立了基于委托授权的契约关系，在下次选举之前，原选区选民无权对其进行罢免。马克思、恩格斯尖锐地指出，资产阶级的民主只热衷于选举，被选举人是否始终为选举者利益服务，则不是资产阶级民主所关心的，而无产阶级真正的民主就不但要注重选举，而且关注在选举之后对被选举者的监督，以保证他们按选民的意志办事㉒。“每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他们的限权委托书（正式指令）的约束。”“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”㉓对这种选民随时罢免自己选出的代表的监督机制，学界大部分认为可将之归纳为强制委托理论。如蔡定剑指出，强制委托理论符合马列主义的代表制观点，因为代表被选举出来后，不受选民监督和不受选民利益约束是不行的，代表必须接受选民和选举单位的监督，而选民和选举单位有权罢免自己选出的代表㉔。但笔者认为，马克思民主观只是部分地承认政治代表理论，其罢免监督的制度设计的目的是防止公务人员向特权方向蜕变，而并未论及选民与代表之间的委托代理关系。

二、马克思主义民主观是全过程人民民主的理论渊源

上述关于马克思主义民主观的主要内容，体现了许多与资本主义民主制度截然不同的制度设计，究其本质是把代议制的长处和直接民主制的长处结合起来，形成一套独特的民主理论。正是这一民主理论中的直接民主色彩，为我国发展与西方国家不同的全过程人民民主提供了理论渊源。

（一）马克思民主观兼具代议民主与直接民主的属性使发展全过程人民民主成为可能

从民主制度考察，直接民主是民主政治的最初形态，发端于古希腊，指的是由全体人民（而不是他们选出的代表）平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理㉕。到了近代，在幅员辽阔、人口众多的国家，公民不可能都直接参与公共事务管理，代表制或代议制民主逐渐发展形成。布奇（A.H.Birch）对中世纪的国会加以详细阐述，提出中世纪代议制度实际发展于13—14 世纪的几个王国，而在1254 年英国代议制度最终出现的时候，便确立了一种持有代理意义的代表观念。当时区域骑士被召集至国会，颁令其必须由乡村法院选举并言明他们有权为整个区域发言，且他们的允诺将对整个郡产生约束力，最终在14 世纪，社区代表以及有地位者逐渐出现，成为代议制度的一部分，英国国会由此逐渐产生㉖。因此，就最广泛的意义而言，政治上的代表，不必然是民主的㉗，正是人民主权原则震撼并驱逐了“君主主权”，改造了“代表观念”，于18 世纪末期逐渐形成了近代的代议制度。借助选举权的扩大，代议制与民主则更加紧密地结合在一起。

因此，代议制是一套通过政治上形成委托代理关系来支撑民主运行的理念和制度。自英国建立代议制政府之初，就形成了两种不同取向的代表理论：代表国家的受托理论和代表选区的代理人理论。受托理论认为，代表是全体人民的受托人（trustee），代表一经选出即不受选区选民训令的约束，依据自己的判断独立行使代表权力。纯粹代理人（deputy）理论认为，在议会中的各种发言和投票都应该按照选民的意志行事。现实中各国议员的代表角色会在极端的选区利益代言人与极端的全国利益受托者之间选择一个合适的位置。一方面他是国会整体的一分子，会本着自己的智慧与判断作最有利于整体利益的立法决策；另一方面他又是由各自选区选出的代表，为了连任必须顾及选区选民的意见和利益。总的来讲，这两种代理理论都基于认同选民和代表之间存在一种委托代理关系而成立。

马克思主义民主理论最大的特点就是一方面承认代议制，主张实行投票选举；另一方面，又鲜明地指出议会的政治代表与人民之间的委托代理关系是虚假的，认为只有代议机关由工人或工人代表组成，并实行“议行合一”，工人阶级亲自参加法律制定或作出决定，同时又要回到自身岗位上贯彻执行法律，才能打破国家等级制，实现真正的民主。显然，这实质上包含着直接民主的理念和制度设计，工人阶级并未完全将权力让渡给政权机关。这与卢梭所推崇的主权是不能转让的，也是不能代表的观点具有相似性。当马克思设计的工人政权机关本身就是由来自各行各业的工人构成时，在一定程度上就是主张人民自己来发现和代表自己。特别突出的一点就是，如前所述，马克思虽然明确人民有权随时罢免代表，但对行使罢免权的条件和方式等并未作出阐述，未讨论代表到底是依照部分选民的训令和意志行事，还是作为一个受托者遵循自己的判断来行动的问题㉘。因此，委托代理关系和人民权力的让渡这些代议制的核心问题，并不是追求人民直接参与的马克思民主理论所关切的主要问题。

可见，马克思民主理论既包含了以委托代理理论为基础的选举民主，同时兼具十分突出的直接民主色彩，主张人民直接参与和管理政权，通过构成上的工人阶级要素保证政权的工人阶级属性，主张工人阶级国家的民主机关要兼有立法和行政职能，主张对选举产生人员加强全过程监督，体现出与西方资产阶级代议民主不同的，直接的、广泛的、全过程的特点，从价值理念和制度设计上为我国发展全过程人民民主提供了直接的理论来源。

（二）人民代表大会是实现全过程人民民主的主要渠道

党的十八大以来，习近平总书记围绕人民民主提出一系列新理念新思想新战略，提出全过程人民民主的重大理念㉙，并从标准、功效、属性、形式、特征等各个角度，深刻揭示全过程人民民主的丰富内涵，极大丰富和发展了马克思主义民主理论，为马克思主义民主观的中国化赋予了新的时代内涵。习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，端始于2019 年在上海视察全国人大常委会的基层立法联系点时的讲话，成熟于2021年在中央人大工作会议上的重要讲话，可见，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，与全过程人民民主最为密切。究其原因，可以从人民代表大会制度的理论传承、制度性质、制度运行和制度功效四个方面去考量。

第一，从理论传承来看，人民代表大会制度是马克思主义民主观中国化的制度成果。人民代表大会制度是中国共产党领导人民根据马克思主义基本原理，结合中国实际，在革命战争年代和新中国成立初期经过艰辛探索创建的，直接传承了马克思主义民主观的理论要素。一是确立了国家权力的归属。宪法明确我国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，各级人民代表大会都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督㉚。这是马克思民主观中关于工人阶级政权的制度表述的制度体现。二是人民代表大会要吸收普通劳动者参加。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）明确提出各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表㉛。这是马克思民主观中工人阶级直接参与政权的具体体现。三是人民代表大会是国家权力机关。宪法明确各级人民代表大会是国家权力机关，同级行政、监察、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督㉜。这是马克思民主理论中代表机关统一行使创制权的体现。四是实行普遍、平等、直接的选举制度。1953年第一部《选举法》颁布实施后，我国一步到位实现18 岁以上公民平等普选。此后，选举制度不断健全，从等额选举变为差额选举，直接选举范围由乡扩大到县，城乡逐渐实现同票同权等，体现了马克思主义民主理论中关于建立真正选举制的要求。五是代表要随时接受监督。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）明确规定选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表㉝。这是我国代表制度与西方议员制度很不同的特点，西方议员由选举产生后，选民不能罢免议员㉞。这就直接体现了马克思主义民主理论中关于罢免机制的设计。可见，人民代表大会制度是我国实践马克思主义民主观的具体制度载体，充分体现了马克思主义民主观所具有的直接的、广泛的、全过程的民主特点。

第二，从制度性质来看，人民代表大会制度作为我国政体，是全过程人民民主的重要制度载体㉟。全过程人民民主的重大理念集中体现了中国特色社会主义民主与西方资本主义民主的区别。在制度载体上，则是由人民代表大会制度这一政体来承载与西方“三权鼎立”政治制度不同的功能。除了人民代表大会制度这个根本政治制度，我国还有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度㊱。这些都是发展社会主义民主政治的重要制度载体，但它们都不能像人民代表大会制度那样从根本上广泛地、平等地保证和实现人民管理国家的权力，这些政治制度的实现从根本上也要靠人民代表大会制度这一政体来保证。若离开了人民代表大会制度去谈中国特色社会主义民主，去谈发展全过程人民民主，就会舍本求末、陷于空话㊲。

第三，从制度运行来看，人民代表大会制度体现了选举民主和协商民主的有效统一，彰显了全过程人民民主的特点和要求。选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种主要形式㊳。在人民代表大会制度下，一方面，选举民主由人民代表大会制度来承载。我国是先由人民选举产生各级人民代表大会，再产生其他政权机关，这是我国实施选举民主的唯一制度框架。我国要发展选举民主，必须落实好人民代表大会制度。另一方面，协商民主广泛体现在人民代表大会制度运行和人大工作之中。具体来看，从代表选举到代表履职，从人大立法、监督到重大事项的决定等各项工作，都通过各种方式广泛听取社会各方面意见。人大行使各项权力，都是在充分发扬民主、集思广益的基础上，通过会议形式，按照民主集中制的原则，以投票或表决方式少数服从多数形成最终决策。投票之前充分协商酝酿沟通的运行方式，体现了全过程人民民主的要求和特点。

第四，从制度功效上看，人民代表大会制度保证了全过程人民民主制度化和法治化。从制度上、法律上保障和发展人民民主，是中国共产党改革开放以来对社会主义民主政治建设规律的重大认识成果。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”㊴习近平总书记多次强调，要用制度体系保证人民当家作主。㊵人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排㊶，是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度㊷。只有通过人民代表大会制度，支持和保证人民代表大会充分履行职权，严格实施人民代表大会及其常委会制定的法律法规，才能保证全过程人民民主始终沿着制度化、规范化、法治化轨道发展。

三、围绕民主的广泛性与议事的充分性之间的平衡，发展完善人大及其常委会组织制度

既然人民代表大会是实现全过程人民民主的主要渠道，那么如何有效运行人民代表大会制度，就是发展社会主义民主，实现国家治理现代化必须回答的重要问题。而在民主政治中，任何一个代表机关天然地都存在民主的广泛性、充分性与议事能力之间的冲突。这也就是布坎南（James M.Buchanan）所谓代议制的度的问题，其范围随着代议制的度从独裁变动到直接民主㊸。代议制的上限是人人都是代表，即直接民主，这种治理虽然可以充分实现民主，但决策成本很高，只适合小国寡民；下限是只有一个代表，即独裁，显然这违背了人民主权的现代政治法则，且虽然其决策效率很高，但决策施行的外部成本很高，已被现代国家所抛弃。因此，任何国家的代表机关都根据本国国情，在实现民主的充分性、广泛性与有效的议事功能之间寻找一个平衡点。

在马克思主义民主理论指引下建立的人民代表机关，其民主的充分实现与议事能力之间的冲突会显得尤为突出。这是因为：第一，从议事规模来看，在马克思民主理论指导下，社会主义国家要在大国治理中坚持接近卢梭式直接民主理论的马克思主义人民民主理念，强调人民直接参与政权机关，那就必然要求通过代表的广泛性来确保代表机关的人民性特征，所产生的代表机关必然是相当庞大的。正如蔡定剑指出的：“中国是个人口众多的国家，代表大会的性质又要求代表的广泛性，需要维持数量众多的代表”㊹。所以，我国的代表机关是全世界规模最大的。全国人大代表有近三千人，是世界议会之最。省级人大代表在四百至一千人之间，比许多国家的议会人数要多得多㊺。但根据一些学者对议事机关的研究表明，代表机关议事是有规模限制的。科恩认为，代表会议要有效地行使职责，其本身的规模实质上是有绝对极限的，美国众议院有435 名议员，这确实已接近极限㊻。第二，从议事时间来看，工人阶级直接参与政权，意味着绝大部分代表不是专职代表而是兼有本身职务，来自各个行业各条战线的众多代表无法经常性地放弃本职工作而去行使议事职责，导致代表机关不能经常开会或者开长会。

因此，如果教条主义运用马克思理论，人民代表机关无论从规模还是时间来看，都不能满足议事需要。为了消解这一矛盾，代表机关需要进行第二次的权力让渡，选举产生“代表中的代表”，授予其组成规模相对较小，适于议事的民主机关，经常性地行使大会的权力，使民主机关的议事功能得以发挥。苏联早期建立的苏维埃就设立了闭会期间的权力机构——苏维埃社会主义共和国联盟中央执行委员会，1936 年宪法又设立了最高苏维埃主席团，就像我国的全国人民代表大会常务委员会㊼，在我国的人民代表大会制度中，则体现为县级以上人大设立常委会㊽。从1954年颁布宪法，明确设立全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会㊾，到1979年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会㊿，再到1982 年宪法修正案进一步扩大全国人大常委会的职权[51]，再到2015 年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，提出进一步加强县级人大常委会建设，整个人大常委会发展的沿革都体现了这样一种演化趋势，即我国在马克思民主理论的指引下建立代表机关，为表征代表机关的人民属性和人民直接参与的特点而扩大代表机关规模，同时又设法增强代表机关议事能力，通过这两方面的努力，使宪法赋予国家权力机关的职责得到真正落实。

具体来看，最早在1953 年邓小平所做的《选举法》草案说明中，逐一提及乡镇、县、省、全国人民代表大会的代表规模，体现了当时党的领导人在设置不同层级代表机关时对实现民主和保障议事两个方面的考量。

我们认为乡、镇、市辖区等基层政权单位的代表名额不宜过多。因为基层单位的会议间隔短，具体问题多，如果代表人数过多，很难周密地讨论问题和解决问题，而且要耗费过多的人力和时间。县一级的人民代表大会的代表名额，一般地说也不宜太多。因为县级政权接触的问题也比较具体，每年开会次数不宜过少，有时还要召集临时会议，当然代表人数过多是不便利的。省、市人民代表大会的代表名额，在草案中规定的比较多。因为省、市管辖范围较广，涉及问题较大，必须有适当的名额才能容纳各方面各地区的代表，才能便于处理比较复杂的问题。省开会次数较少，市容易召集会议，所以人数虽然较多，但并没有大碍。全国人民代表大会名额约为一千二百人。这个数目略少于苏联两院代表的总和，但比其他任何国家的国会都大得多。这对于我们这样的国家，在现时条件下是适当的。[52]

可见，在最初的制度设计中，认为县乡两级人大必须经常开会讨论解决具体问题，因此要控制人数，以增强议事能力；省级人大则因为面对的领域更宏观，要侧重通过容纳足够广泛的代表来解决民主和达成共识的问题；对全国人大而言，结合1954 年宪法明确提出设立全国人大常委会可以看出，当时认为全国人大既要解决广泛的民主和共识问题，又要具有一定讨论解决问题的议事决策能力，所以在拥有庞大的代表规模的同时，为其设置了常委会。“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[53]这就非常清晰地阐释了设置人大常委会并逐步扩大其职责是我国解决人民代表大会议事能力弱的主要方式。1979 年彭真在《关于七个法律草案的说明》中指出：“由于这个改革，在全国县以上各级地方范围内，人民经过自己的代表、代表大会和它的常务委员会，将大大加强对县以上地方各级人民政府的管理和监督，大大加强自己行使管理国家的权利”[54]。这些都充分地指出了设立常委会并扩大其职权和建设的初衷和目的是为了增强议事功能，加强人民行使管理国家权利的能力。

但同时，在强化常委会建设的同时，二次选举委托带来了外部性问题。常委会虽然解决了人民代表大会的议事能力不强的问题，但由于常委会是由人民代表大会代表二次选举产生的，伴随而来的客观上是多重委托可能导致民主的削减和民意反映直接性的减弱。为此，近些年来，我国在加强常委会建设的同时，也越来越意识到代表是人大工作的主体，在充分发挥代表作用，强化人民代表大会的审议功能上提出不少新措施。比如《法治中国建设规划（2020—2025 年）》明确提出要更好地发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案[55]。这些措施都体现了我国在不断地弥合民主广泛性和议事能力之间的潜在张力。

四、围绕对“议行合一”的修正，坚持人民代表大会统一行使权力和向履职专业化、专职化发展

“议行合一”是马克思民主理论的一个突出特点，是对西方三权分立政权架构的彻底反思。如前所述，它强调人民代表机关享有全部创制权，兼具立法机关和行政机关的职能。我国在实践人民代表大会制度时，结合本国治理实际，因地制宜落实“议行合一”理论，使得人民代表大会在统一行使权力的同时，还保证了立法权、行政权、司法权等各类权力得到专业化行使。

（一）宪法明确各级人民代表大会是国家权力机关

西方民主国家施行立法、行政与司法“三权鼎立”。我国坚持马克思主义民主理论关于一切权力归工人阶级选举产生的民主机关的原则，宪法明确全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关，同级行政、监察、审判、检察机关都由人民代表大会产生，人民代表大会行使立法、监督、决定、任免权[56]。可见，人民代表大会是政权机关中的权力起点，在宪制上享有比一般立法机关更大的国家权力。

（二）逐步明确区分人民代表大会的常设机关与执行机关的职能

人民代表大会兼有常设机关和执行机关，这是我国政权设置的独特之处，在一定程度上实现了在人民代表大会统一行使权力的前提下，立法权和行政权适当分离。而宪法规定国务院和各级地方政府首先是国家权力机关的执行机关，其次才是各级国家行政机关[57]，这是“议行合一”在我国政权设置上留下的制度痕迹。特别是在地方层面，“议行合一”理念有个逐渐消解的过程。1954 年宪法规定，地方设地方人民代表大会和地方人民委员会[58]，由于闭会期间没有常委会，人民委员会就是全权执行机关，代行部分人民代表大会职权，比如“县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令”[59]。可见，当时的人民委员会直接行使人民代表大会的职权，兼具立法和行政双重职能，是典型的“议行合一”体制。彭真在1957 年就提出，地方人大没有常设机构，只有人民委员会，没有对政府工作的监督机构，这种“议行合一”的制度，在今天就不完全适宜了，要考虑设立常委会的必要。这种制度的设立和实施，将使我国的政治制度和民主生活更加健全[60]。后来，地方人民委员会在“文革”中演变为一元化的革命委员会（以下简称“革委会”）。直到1979 年，五届全国人大二次会议通过《地方组织法》，规定县级以上地方人大设立常委会，并将革委会改为人民政府[61]，进一步对“议行合一”运行机构进行调整和修正。而乡镇一级未设人大常委会，《地方组织法》2015年修改时赋权乡镇人大主席团在闭会期间开展一定工作并向乡镇人大报告[62]，同样体现了将人大与政府作明确区分的思路。

（三）实行人大常委会组成人员回避制和适当专职化

我国宪法规定，人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务[63]。这样一来，实际上将有相当数量的委员专职从事立法机关工作[64]，因此，回避制首先体现为对常委会与其执行机关之间的明确区分，在运行机制上对“议行合一”的调整，同时也是在推进权力机关的专门化、专职化。党的十八大以来，人大常委会专业化、专职化进程得到进一步推进，党的十八届四中全会决定明确提出要增加具有法治经验的专职常委比例[65]，党的十九大报告明确提出要加强专门委员会建设，中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，该意见提出，优化常委会组成人员结构，提高专职人员比例等[66]。可见，人大常委会组成人员回避制和专职化，表面上是对人大组织建设和专业力量的强化，深层次上是对“议行合一”理念下建立的代表机关，如何更加规范、有效行使权力的考量。

五、围绕劳动者直接参与政权的调试，兼职代表制下密切代表与群众的联系

虽然马克思并未明确提出到底政治代表是兼职履行代表职务还是专门从事代表职务，但根据马克思要求工人直接参加政权和打破资产阶级的公职归受过训练的特殊阶层私有的思想来看，显然需要实施兼职代表制，才能避免选出的工人或工人代表沦为特殊阶层。所谓兼职代表制，一般指的是代表不脱离当选代表之前的工作岗位，除担任代表职务外，仍需从事其本职工作。这是我国借鉴苏联确立的代表制度的核心特点。世界上有些国家的基层议会也部分地采用这种方式，但我国兼职代表制的特殊之处在于：

（一）从理念上是为了贯彻马克思主义人民代表理论而设置

“兼职”的目的是为了体现人民直接参与政权的特点，通过代表机关组成人员构成上的广泛分布来体现政权的民主性。如前所述，我国《选举法》明确规定各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，明确应有适当数量的工人、农民和知识分子等基层代表、妇女代表等[67]，体现了保证各阶层和群体直接参与政权的理念，这是一般的兼职代表制所不具备的制度内涵。这种“兼职”设计在保障广泛性的同时，在实践中也有一定弊端。有的地方过于强调相似性和代表的结构设计，是否成为代表主要取决于其是否有某方面的代表性和先进性等身份特征，对代表履职的积极性和履职能力考虑不够。同时，兼顾代表结构比例的理念可能与选举的民主精神相悖，有些希望被推荐参选的人，因不符合该选区被分配的代表名额特征而在确定候选人环节就可能被淘汰。另外，现代社会动态复杂，社会状态难以被静态反映，代表结构的调整往往落后于经济社会的实际状况，有的新社会阶层无法被及时代表，可能造成不同群体之间过度代表和不足代表的问题。

（二）代表以双重身份展开工作

我国兼职代表制下，代表们既参与公共事务决策，又在本职工作中实施代表机关的决定，通过自身日常工作和生活去了解和反映社会各方面情况，以此来确保代表机关各项决策具有良好的群众基础。由于兼职代表不脱离日常工作，在日常工作生活中可以取得履职中需要的社情民意信息，以切身体验保持代表与选民间的天然联系。这包含着通过镜像方式实施代表制度的期许，但实践中容易弱化代表自我的角色认知，不利于形成稳固的基于委托代理关系和常态化的选民-代表互动机制。如何在兼顾身份属性的同时，将现代意义上的政治代表逻辑充分体现在人大代表角色上，应是我国代表制度发展的关键。

（三）保障模式上具有社会主义计划经济和单位制下国家与市场一元结构特征

兼职代表制必然涉及代表的精力和时间在代表职务和本职工作之间的分配问题。在这方面，我国长期以来的制度设计也体现了社会主义国家建立之初国家和市场处于一元结构的明显特征。《代表法》规定，代表不脱离各自的生产和工作；代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务；代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障，按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇；无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴[68]。可见，在我国代表制度下，代表的精力分配仍以执行主要职业为主，且有本职工作的，由代表本职所在单位负担代表执行职务所产生的精力消耗和工资待遇等方面的成本，无固定工资收入的则由财政给予适当补贴。这些涉及代表的工作时间分配和工资保障的规定，从我国代表制度设计之初到现在未做大的制度改革，保留了社会主义国家建立之初，将代议机关设置为“议行合一”的人民直接参与政权的工作机关的基本理念，在一定程度上也受到当时生产力不发达，需要通过兼职方式解决代表履职经费不足的实际考量，而在计划经济下代表履职补贴由工作单位负责或由代表机关负责都同样属于财政支出，并无二样。但社会主义市场经济运行到今天，这一由代表本职单位负责代表履职成本支出的方式，似与市场劳动规则不相适应。

上述兼职代表制的运行，通过劳动者直接参与政权，使得广泛性、平等性原则在人民代表机关中得到充分体现。但同时，兼职代表制较难形成清晰的代表角色认知，且存在由于当时生产力不发达而采取的以本职单位为主的履职保障机制与对国家权力机关组成人员履职给予充分保障的应然要求不相适应等问题。党的十八大以来，人大代表工作最突出的特点是极大强化了人大代表与选民群众的联系，县乡人大普遍在镇街及村居片区设立代表联络站，将其作为代表联系选民群众的日常平台，代表在联络站公开代表信息，并定期进站接待选民，在大部分地方成为常态；大量县乡人大积极推进代表向选民报告履职情况，加强选民对代表工作的监督，这些举措有力地助推了选民与其选出的代表之间逐步建立比较正式的履职压力机制，使得选民与代表之间的委托代理关系更为清晰、可视、有效，强化了兼职代表的角色意识，在一定程度上使代言和陈情这一代表的重要功能得到较好发挥。

六、结论与讨论

本文通过分析发现，马克思主义民主观作为中国特色社会主义民主政治的理论来源，其中马克思民主观的选举民主与直接民主相结合的独特属性为我国发展全过程人民民主提供了理论渊源，而马克思民主观中的民主广泛性、“议行合一”、直接参与等理论要素，确定了人民代表大会组织制度和代表制度的基本框架。但更为突出的是，我国在马克思主义中国化的过程中，对这一系列的观念和要素的实践落地，因地制宜地进行了调试和平衡，使马克思民主观的价值理念和人民代表机关有效行使权力的制度功能得以充分体现在人民代表大会制度的实践中，使人民代表大会制度既具有科学理论的指引，又深深地扎根于中国社会的土壤中，体现出巨大的制度优势和强大生命力。

同时，对人民代表大会制度的认识，也必须具备马克思主义的实事求是的态度，客观认识到当前的人民代表大会制度是中国共产党带领人民依据科学理论，在民主政治实践中摸索和演变的结果，这种新型政治制度还需要进一步探索实践，才能更加成熟、更加定型。比如，如何进一步完善人大及其常委会的组织设置，既兼顾到代表机关的民主性，又通过完善会议规模和开会方式，改革专门委员会、代表团设置等方面的制度设计，有效提高人大及其常委会的议事能力；如何更有效发挥人大代表、常委会组成人员的作用，建立完善科学的会议辩论、审议和表决机制，切实提高审议的有效性和科学性；如何从代表选举产生初始就建立代表与选举产生其的选民之间明晰的委托代理关系，确保代表普遍地具备充分自觉的代表意识，担负起为选民代言代议的功能等，都值得进一步研究探索，以期不断推动人民代表大会制度的发展和完善，不断提高中国式民主的质量，使全过程人民民主得到全面实现。

注释：

①郭丽兰：《马克思民主理论何以建构》，载《学术论坛》2010年第1期。

②蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社1998年版，第2页。

③《全国人大常委会党组举行会议学习贯彻习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话和会议精神 栗战书主持并讲话》，新华网，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/7e89869d153a4286846267318bd06f4 1.shtml。

④王国勤：《国家与社会关系的话语建构：从哲学话语到政治话语》，载《浙江社会科学》2021年第8期。

⑤舒建华：《马克思主义国家自主性理论及其发展》，载《社会科学论坛》2021年第4期。

⑥郭丽兰：《马克思民主理论何以建构》。

⑦《马克思恩格斯文集》第3 卷，北京：人民出版社2009年版，第151页。

⑧《马克思恩格斯文集》第2 卷，北京：人民出版社2009年版，第112页。

⑨陈家刚：《当代中国人大制度建构的理论逻辑》，载《理论界》2009年第8期。

⑩《马克思恩格斯文集》第2卷，第424页。

⑪《马克思恩格斯文集》第2卷，第427页。

⑫《马克思恩格斯文集》第2卷，第431页。

⑬《马克思恩格斯文集》第2卷，第432页。

⑭《马克思恩格斯文集》第3卷，第196页。

⑮蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第4页。

⑯《马克思恩格斯文集》第3卷，第217页。

⑰《马克思恩格斯文集》第3卷，第222页。

⑱《马克思恩格斯文集》第3卷，第197页。

⑲《马克思恩格斯文集》第3卷，第154页。

⑳《马克思恩格斯文集》第3卷，第155页。

㉑蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第5页。

㉒蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第214页。

㉓《马克思恩格斯文集》第3卷，第196页。

㉔蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第191页。

㉕王绍光：《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店2008年版，第2页。

㉖［美］A·H·布奇：《代表——政治学的基本概念之一》，朱坚章等译，台北：幼狮文化事业公司1978 年版，第18页。

㉗应奇（编）：《代表理论与代议民主》，长春：吉林出版集团2008年版，第54页。

㉘李翔宇：《代表罢免权的理论与实践张力》，载《岭南学刊》2016年第6期。

㉙《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e 9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。

㉚《中华人民共和国宪法》第2条、第3条。

㉛《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条。

㉜《中华人民共和国宪法》第3条。

㉝《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第47条。

㉞蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第214页。

㉟《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e 9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml。

㊱胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，中国文明网，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/kxfzcjhh/jj/201211/t20121118_940065.shtm。

㊲参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，序言。

㊳习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话》，新华网，http://www.xinhuanet.com/poli⁃tics/2014-09/21/c_1112564804.htm。

㊴邓小平：《民主是解放思想的重要条件》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》，北京：中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第367页。

㊵习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

㊶同上。

㊷习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60 周年上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

㊸［美］詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，北京：中国社会科学出版社2000年版，第245页。

㊹蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第235页。

㊺蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第177页。

㊻［美］卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信等译，北京：商务印书馆2015年版，第84页，转引自杨云彪：《公民的选举》，北京：中国大百科全书出版社2008年版，第308页。

㊼蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第236页。

㊽《中华人民共和国宪法》第57条。

㊾《中华人民共和国宪法》（1954 年）第21 条、第30 条、第55条。

㊿《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》第2册，第408页。

[51]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》第2册，第567页。

[52]邓小平：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉（草案）的说明》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》第1 册，北京：中国民主法制出版社、中央文献出版社2015 年版，第154页。

[53]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》第2 册，第568—569页。

[54]彭真：《关于七个法律草案的说明》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室（编）：《人民代表大会制度重要文献选编》第2册，第448页。

[55]《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，载《人民日报》2021年1月10日。

[56]《中华人民共和国宪法》第57 条、第96 条、第62 条、第67条等。

[57]《中华人民共和国宪法》第85条、第105条。

[58]《中华人民共和国宪法》（1954年）第54、62条。

[59]《中华人民共和国宪法》（1954年）第65条。

[60]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，第129页。

[61]同注[54]。

[62]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第15条。

[63]《中华人民共和国宪法》第65条、第103条。

[64]同注[51]。

[65]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）》，人民网，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。

[66]《加强县乡人大工作和建设 充分发挥基层国家权力机关作用——全国人大常委会办公厅负责人就中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉答记者问》，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-10/21/c_1116897089.htm。

[67]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条。

[68]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条、第33条、第34条。