贸易区域化背景下RCEP自然人流动条款研究

马 冉

21世纪初多哈回合谈判严重受阻,包括中国在内的贸易大国纷纷调整经济战略,通过多渠道、多层次的方式进行双边、区域和多边合作,不仅形成了以各自为主导的区域贸易协定网,也建构了或正在建构彼此之间的全新贸易伙伴关系[1]。区域贸易协定①涵盖了超越传统贸易议题的更为广泛的条款，其中就包含劳动力移徙条款的增加。正如国际劳工组织(ILO)的报告所述，将涉及劳动力跨境移徙的劳工条款更系统地纳入贸易协定是一个日益增长的趋势[2]。

2020年11月15日签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RegionalComprehensiveEconomicPartnershipAgreement, RCEP)，不仅是东亚区域经济一体化新的里程碑,也形成了全球覆盖人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自贸协定。目前，文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国、越南6个东盟成员国以及中国、日本、新西兰、澳大利亚4个非东盟成员国都已提交核准书，协定于2022年1月1日对上述10国生效。关于自然人流动，RCEP缔约方之间存在频繁且大量的跨境移徙，其中大多数发展中国家拥有许多技能型、半技能型和非技能型劳动力，而发达国家则拥有大量能够在国外提供服务的专业人才，且彼此之间在资源开采、特定服务部门等贸易投资领域的吸引力巨大，因此促进该区域的自然人自由流动，利用人力资源的差异，获得潜在收益的空间广泛而深远。RCEP有关自然人流动的规则，不仅代表着东亚和东南亚地理区域范围内各国及澳、新等国最新的有关政策措施与态度立场，也是了解区域贸易协定相比于WTO在促进自然人自由流动方面的典型代表。

一、贸易区域化背景下自然人流动规则的兴起与发展

GATS在国际上首次将自然人流动作为服务贸易提供的一种模式予以确立(GATS第1.2(d)条)，并通过《自然人流动附件》(theAnnexonMovementofNaturalPersonsSupplyingServiceUndertheAgreement，MNP附件)对这一服务模式进行了一般性限制。然而长期以来，劳动力的跨境移徙因为严格的国内移民法和烦琐的市场准入程序而变得越来越受限，拥有跨国提供服务意愿的个人，尤其是来自发展中国家的潜在劳动力并未能获得多少流动的机会。21世纪以来，全球贸易区域化不断发展，在整个自由贸易体系重心似乎逐渐偏移至区域贸易协定的背景下，在区域贸易协定范围内的自然人流动规则演变值得关注。相比WTO多边体制，区域贸易协定具有不可比拟的角色优势，直接促成了区域贸易协定自然人流动规则的兴起；相比GATS的相关规定，这些区域性安排既有对GATS内容的继承，也呈现出新的发展特点。

(一)区域贸易协定自然人流动规则的兴起

1.区域贸易协定的相对优势

包括双边在内的区域层面处理自然人流动的方法多种多样，例如促进临时劳工移徙计划、双边劳工移徙协定等。然而与纯粹的移徙相比，贸易形式更容易被接受，目的国尤其是发达国家经常排斥外来移民，因此贸易过程中的人员跨境流动显然更容易获得普遍支持。自由贸易协定“在政治上比完全放开移民的协定更容易使用”[3]。另一方面，当发生经济危机、反全球化思潮泛滥时，以双边劳动移徙协定为代表的区域安排往往首当其冲，成为保护主义的牺牲品；相反，贸易自由化因其拥有相对广泛的政治支持意愿，在存在多边纪律的情况下，缔约国诉诸保护主义的机会有限。因此将自然人流动纳入自由贸易协定，有利于在本就“属于国家主权最后堡垒”的该领域，抵御保护主义的侵蚀，避免国门对跨境移徙完全关闭。另外，区域贸易协定的形式与目的因区域地理范围、侧重领域的不同而存在明显的差异，这种差异也对自然人流动的相关规则产生了相应的影响：与单纯的自由贸易协定相比，偏重于一体化建设的经济伙伴关系协定通常在规则设置上，更倾向于增加促进缔约方彼此之间劳动力自由移徙的实质性义务，更注重在平衡流动性带来的利益与风险方面找到更好的方法。整体而言，区域贸易协定对自然人流动自由化进程的积极推动效果比WTO更为显著。

2.区域内合作的绝对便利

WTO成员众多，利益协调困难重重；而区域贸易协定成员之间通常地理位置接近、文化传统同源，认知与习惯也近似，这些便利因素无疑有利于增加自然人流动的频次、增进相互合作的可能。从来源国来看，跨境移徙的自然人更容易选择同宗同源的区域内邻国；从目的国来看，民众对来自邻国的自然人心理上的接受度更高。跨境移徙者临时停留期间与当地产生文化冲突的概率也较低。因此，区域层面更容易达成共识，利益更容易兼容，新的监管形式和领域也更有可能被添加到协定中。越来越多的区域贸易协定包括与跨境移徙相关的规则，为提供服务的自然人设立了特别签证或快速准入程序[4]。区域内的缔约方在单边、双边或次区域层面上大多已积累了推进自然人流动自由化的丰富经验，因此在进行区域谈判时，能相对清晰地界定自身的比较优势，并能有的放矢地表达自身的利益需求，从而促使各缔约方能最大限度地释放谈判诚意，做出更多的“GATS+”承诺。区域范围内即使涵盖各方面差距较大的发达国家与发展中国家，区域贸易协定也比WTO更便于协调彼此之间的利益冲突。通常加入区域贸易安排的两方一定拥有强烈的合作意愿与明显的市场需求，其要素禀赋与经济结构存在互补性：一方面，发达国家更愿意以开放劳动力市场为筹码与发展中国家进行利益交换；另一方面，发展中国家也能更有针对性地设立专门机制克服非法移民问题，以获取对方在政治安全方面的信任。

(二)区域贸易协定自然人流动规则的发展

发达国家作为劳动力的主要输入国与发展中国家作为劳动力输出国之间的利益平衡，成员方对跨境移徙的必要管控与促进劳动力跨境流动的政策选择之间的平衡，构成横亘于WTO自然人自由流动谈判过程中的两大障碍，发展前景并不乐观。而在WTO之外，区域贸易协定却在此领域有所延伸，进行了积极有益的探索。

1.劳动力准入类型的增加

发达国家和跨国公司的利益需求旨在促进高技能型跨境移徙；相反，发展中国家则发现其过剩的低技能型及廉价劳动力是竞争优势。发达国家与发展中国家在劳动力流动方面的差异化需求是造成GATS模式4不成功的原因之一。发达国家与发展中国家之间的需求矛盾最终导致在GATS模式4项下开放类别的局限，现有承诺多集中于与模式3商业存在挂钩的公司内部调动人员、商务访客及高技能自营职业者。而在区域经贸合作层面，贸易工具和跨境移徙之间的关系发生了动态变化，为更多类型的劳动力移徙提供了机会。一些经济伙伴关系协定还将模式4下服务提供者类别扩展至配偶及家属、一般技术人员(安装维修工)与研究生学员等，包括东盟成员国之间的一些双边自由贸易协定还涵盖了对半技能型或低技能型劳动力跨境移徙的承诺，主要涉及与商业存在脱钩的服务供应商子类别——合同服务供应商(CSS)和独立专业人士(IP)。虽然并非所有的区域安排都一致呈现出此类特征，但包括双边在内的区域自由贸易协定的激增在一定程度上促成了准入范围远远超出 GATS模式 4承诺的动态演变。

2.更为深远的具体承诺

跨境移徙对接受国来说具有强烈的政治敏感性，当永久性移徙以移民的名义被纳入一国主权管辖范围的同时，以经济为目的的临时性移徙却给一国的规制秩序带来了前所未有的挑战。移徙管理措施的制定实施通常不会考虑贸易自由化的要求，而一国对外来劳动力的需求可能因具体时期、停留时长或短缺部门的不同而处于不断变化的过程，相对固定的入境许可与停留管理则往往难以满足实践的需要。因此，在跨境移徙开放领域难以彻底自由化的前提下，如何更灵活地实施移徙管理措施，便利自然人的跨境流动是政策制定与实施的焦点。区域贸易安排为促进多(双)边合作，通常如WTO一样将透明度奉为基本准则，且在涉及自然人流动的国内措施的具体流程方面规定了更为具体有效的透明度义务。实践中，除了不透明，监管措施实施的不一致也是制约包括自然人流动在内的服务贸易自由化的重要因素。不同国家在处理同类型入境申请时施行差异化的签证管理措施，这种不一致即监管的异质性，对自然人跨境流动的负面效应同监管本身均被证明是区域贸易谈判重点考虑的议题。基于区域内紧密相连的国家利益与强烈的合作意愿，大多数缔约方确实愿意通过区域自由贸易协定作出相较于GATS更为深远的承诺。

二、RCEP自然人流动条款的主要内容

RCEP涉及自然人流动的规则主要见于第8章“服务贸易”(包括附件3“专业服务”)与第9章“自然人临时移动”，也涉及第17章中的一般性条款，各缔约方的相关承诺均列于RCEP附件4“自然人临时移动承诺表”。 一方面，RCEP沿袭了GATS的做法，将自然人流动作为服务贸易模式之一进行规制；另一方面，RCEP设置专章并在具体规则设置上对自然人的准入范围、缔约国国内规制权及具体措施的实施与彼此合作等方面做出了更为积极的安排，以促进区域内自然人的自由流动。

(一)自然人的准入范围

1.自然人准入的具体类别

依据RCEP第9章第2.1条，适用本章的自然人需从事货物贸易、提供服务或者进行投资，涵盖商务访客、公司内部调动人员及各缔约方承诺表中可能规定的其他类别②。另RCEP第9章第3条规定承诺表可对配偶及家属作出承诺③。可见，RCEP不仅从整体上对自然人的范围做出了规定，也对可能涉及的具体类别予以明示；而且较之GATS中的服务贸易供应商，范围有所扩大，包括了缔约方之间所有涉及经济目的的自然人流动情形。

2.临时性标准

RCEP第9章名为“自然人临时移动”，本章第1.3条对符合临时性要求的自然人做出了限定，即“本章涵盖的一缔约方自然人临时入境，没有意图永久居留”。临时性质是相对于“永久居留”意图来设定的，虽没有做具体时长的量化要求，但从本质上界定了“临时性”的含义且赋予缔约方更加宽泛的承诺选择权。

(二)缔约方的国内规制权及其实施

1. 缔约方国内措施的适用范围

RCEP第9章第2条的2、3、4款就缔约方对自然人流动的国内规制权进行了规定。相对于第1款对自然人进行界定时的正面列举法，这3款基本采取了反面排除式的规定方法，既体现对缔约方主权的尊重，也尽可能地扩展了其规制的自由空间。

第2.2条的措辞与GATS的MNP附件第2条一致，同样确认了自然人流动的“临时性”，且本章第5条有关具体承诺表的规定则明确要求应当“包括停留的时长”。第2.3条与MNP附件第4条措辞几乎一模一样，对各缔约方行使规制权予以原则性限制。所谓“准予临时入境”“处理申请”“透明度”“合作”等条款均以“合理”为缔约方实施相应措施的原则性标准。第2.4条直接将“移民手续(immigration formality)”排除于可能“使任何缔约方在本章项下获得的利益丧失或减损”的方式之外，而根据本章第1.1条，移民手续是指准予临时入境的签证、许可、通行证、其他文件或者电子授权，涵盖的国内政策措施范围明显比MNP附件第4条脚注中的“签证”更广泛，可见RCEP对缔约方管理临时入境的既有措施给予了尽可能的认可，明确了以“移民手续”为名的所有相关监管措施本身不构成利益丧失或减损的理由。

2.有关具体承诺表的规定

RCEP第9章第5条采取与第8章“服务贸易”同样的方式，要求缔约方将涉及自然人临时入境及临时停留的国内规制措施，分为市场准入与国民待遇的具体承诺，列于附件4。“此类承诺表应当对承诺表中包含的每一类别的自然人规定管理此类承诺的条件和限制”，这里的“条件和限制”除了停留时长外，通常包括经济需求测试、资质要求、数量限制等。RCEP缔约方均以正面清单的方式提交了自然人临时移动具体承诺表。结合RCEP附件2“具体服务承诺表”及附件3“服务和投资保留及不符措施承诺表”，一缔约方列于附件4的承诺要么构成其在附件2承诺表中水平承诺的具体内容，要么作为附件3承诺表中对所有服务部门中自然人流动的整体要求，只是所涉自然人的范围不仅仅局限于服务贸易供应商。RCEP延续了GATS在自然人流动方面对国内规制权充分尊重的做法，即国际协定对基于主权管辖权的具体国内规制措施并无直接判断取舍的权力。但有关“条件与限制”的明示要求对缔约方相应措施的具体实施也施加了一定的限制。

3.临时入境的申请与批准

RCEP第9章第4条“准予临时入境”和第6条“处理申请”从实体与程序两方面对缔约方准予另一缔约方自然人临时自由移动的原则与规则进行了规定。

首先，依据第4.1条和第4.3条的规定，每一缔约方应当准予另一缔约方的自然人临时入境或临时停留的延期，也可以拒绝另一缔约方的任何自然人临时入境或者延长临时停留。可见，准予自然人的临时移动是义务，符合促进流动性的宗旨；而拒绝自然人临时移动的请求是权利，尊重维护缔约方主权的原则。义务需要与权利进行平衡，准予入境或延长停留必然以满足条件为前提。第4.1条同时规定了“遵守规定的申请程序办理所需的移民手续”及“符合……所有相关资格要求”作为申请人获得流动许可的具体条件，前一项是申请程序要求，后一项则为实体要件的强调。

其次，第4条和第6条规定了缔约方相关部门处理自然人申请的具体程序性措施，既为促进自然人流动而对缔约方的行政管理行为设置了便利化要求，但也表现出对义务性程度要求的不同。依据第4.2条，缔约方办理移民手续而征收的任何费用应当合理，且不得对另一缔约方的自然人移动构成不合理的障碍。第6.2条要求缔约方应当尽快处理收到的申请，在合理期限内向申请人通报相关的决定，但第6.3条只是规定缔约方应在合理期限内“致力于向申请人通报申请的状态”。第6.4条对以电子格式提交的移民手续申请，也只是要求缔约方应当“致力于”接受。另外，将所有要求均框定在缔约方国内的法律法规范围内也体现了对缔约方主权的维护。

再次，依据RCEP第17章“一般条款与例外”中第5条有关行政程序的规定，缔约方处理另一缔约方自然人临时入境或延长临时停留的申请时，应承认并切实保障另一缔约方自然人在提交相关手续之后，对其申请进行补充说明以争取获得批准的权利。很显然，该条款是对缔约方行政权力的限制，为保障相对缔约方个人的合法权益，在作出最终具体行政行为之前设定了一个相对公平的程序性要求。依据同一章第6条“审查和上诉”的规定，在自然人流动领域，每一缔约方应当建立或维持公正且独立的司法、准司法或者行政庭或者程序，以便迅速审查并且在必要时纠正相关的最终行政行为。作为自然人在最终行政行为作出之后的救济方式，第6.2条也适当强调了对此类审查庭或程序中自然人与行政机构之间的权利平衡，即“支持或辩护该方立场的合理机会”，意图在保障自然人充分表达权利的同时，也使有权行政机构能够就其裁量权进行充分说明。

4.透明度

RCEP第17章虽没有直接使用“透明度”一词，但第3条“公布”和第4条“信息提供”为缔约方确立了相关义务。依据第3.1条，缔约方首先应迅速公布相关法律法规、程序及普遍适用的行政裁定，并在可行的情况下选择在互联网上公布，或其他便于知晓的方式。第3.2条规定在可能和可行的范围内，每一缔约方应当提前公布拟采取的任何此类法律、法规、程序及普遍适用的行政裁定，并在适当的情况下，向利害关系人和其他缔约方提供合理机会就上述内容提出意见。同一章第1条在排除了适用于特定案件中的人、货物或服务的决定或裁决，以及针对特定行为或做法的裁决后，对“普遍适用的行政裁定”做了一个较为宽泛的定义，即允许利害关系人及其他缔约方提出意见的范围不仅包括有关自然人流动的国内法规，也包括适用于所有某种标准上属于同类型的当事人临时入境或停留的相关行政决定或裁定；同时体现了透明度义务的实施不仅只是缔约方一方的主动公开行为，还应确保利害关系人和其他缔约方享有一定程度的程序参与权。第4条为缔约方设置了就现行或拟议中的“与本协定涵盖的任何事项相关的任何此类法律、法规、程序及普遍适用的行政裁定”迅速提供信息并答复问题的义务，无疑也是对作为东道国的缔约方相应行政权力的一种约束，有利于其行政立法的公开透明。

RECP第9章中第7条“透明度”对自然人流动领域的该义务进行了具体规定。依据第7.1条，缔约方承担两项具体义务，包括对所有与移民手续相关的解释性材料、临时入境要求及解释性材料、相关表格和文件，以及修改或修正任何移民措施的信息进行公布或以其他方式使其能公开获得；设立咨询机制，答复利害关系人提出的任何相关问题。相比于第17章的相关条款，该条款主要从是否允准自然人临时入境或停留涉及的移民手续的相关信息方面，对缔约方需公开的内容范围做了补充规定。

需要注意的是，实现透明的具体操作方式可能因各国的施政习惯等存在差异，因此凡是有关履行透明度义务具体方式的条款都附加有“在可行的范围内”“在适当的情况下”“致力于”等条件状语，并不苛求缔约方必须立即为之；另外第17章第7条“信息披露”为缔约方的透明度义务设置了不得披露的行为边界，第8条“保密”则要求另一缔约方在接受缔约方信息时有义务保持被后者指定为机密信息的机密性。可见，透明度义务在对缔约方的行政管理权进行限制的同时也在国际、国内层面给予其一定的回旋空间。

(三)缔约方之间的合作安排

1.资质的相互承认

RCEP第8章第16条以GATS第7条为基础对互相承认资质作出专门规定，明确了成员方完全或部分地承认外国服务提供者的教育、学历执照和证书标准的自主决定权。具体承认的方法可以是通过协调,也可以按国家间签订的相互协议,或者自动给予。但更具操作性的纪律则主要体现在对专业服务的章节中。RCEP第8章附件3“专业服务”为缔约方便利资质互认提供了多种途径，具体包括：加强有关承认专业资格机构之间的对话，鼓励RCEP缔约方或相关机构就共同关心的专业服务部门的专业资质、许可或注册程序进行磋商；鼓励缔约方承认其他缔约方的专业机构给予自然人服务提供者的会员身份，使其跨境服务时免于资质的书面审查。同时第8章附件3第5段特别强调，“一旦外国服务提供者符合本地适用的许可要求，此类临时或有限的许可制度不得以阻止该外国服务提供者获得本地许可的方式实行。”

2.合作事项与方式

依据第9章第8条，为进一步便利其他缔约方的自然人临时入境和临时停留，缔约方可以就共同同意的合作领域进行讨论。该条只是为缔约方进一步就自然人流动进行谈判提出了笼统的要求，虽不涉及任何具体的合作事项及形式，但也意味着缔约方之间合作范围的广泛性。除了对实践中缔约方之间可能出现新兴合作领域做出的原则性回应，RCEP也在特殊事项上规定了具体合作形式：由于承认技能和资格并将其与适当的职业相匹配，是劳动力在一个区域内有效流动的关键，因此第8章“专业服务”附件鼓励缔约方相关机构之间就承认专业资质并为许可或注册程序提供便利“开展对话”，“在有共同利益的专业服务部门中相互承认专业资质，许可或注册方面的任何形式的安排进行谈判”，在教育、考试、经验、行为和道德规范、专业发展及再认证、执业范围、消费者保护等领域制定互相接受的专业标准和准则；同时要求缔约方应在另一缔约方提出请求的情况下，提供与资质认证标准和准则或与监管机构相关的信息，使相关缔约方就此类标准和准则进行咨询，鼓励制定专业标准时参考国际框架。为增强合作的有效性，RCEP服务与投资委员会负有定期审议该附件执行情况的职责。

三、RCEP自然人流动条款的审视与启思

综上，RCEP一方面将缔约方承诺适用范围扩展至服务提供者以外的投资者、随行配偶及家属等所有以经济为目的可能跨境流动的自然人；另一方面确认缔约方国内规制权的同时，明确要求缔约方在承诺中应列明包括临时停留的具体时长在内的所有限制与条件，并对自然人入境申请过程中国内规制措施的具体实施设置了更为具体的标准。从现有规则上看，RCEP缔约方发挥了区域贸易协定在解决区域内自然人流动问题上的角色优势，也符合前述区域贸易协定自然人流动规则的整体发展特征。然而RCEP相关规则到底能在多大程度上促进缔约方减少流动壁垒、便利规制措施，其后续的发展方向以及对其他区域贸易协定相关安排可能的借鉴意义还需要对其规则进行进一步审视以获得启思。

(一)RCEP自然人流动条款的自由化考量

从服务贸易提供模式的角度看，自然人流动是指一国的服务供应商以自然人在另一国驻留的方式向在该另一国境内的消费者提供服务。例如专家教授到国外讲学、作技术咨询指导，文化艺术从业者到国外提供文化娱乐服务等。以自由化为导向的贸易协定必然要求对跨境提供服务的所有可能人员开放边境，即使国家基于主权管辖权有权对跨境移徙规定相应的条件，也应承担减少贸易壁垒、消除不必要限制的义务。RCEP服务贸易与自然人临时移动相关章节一方面基本沿用了GATS及其MNP附件的措辞，仍然将自然人流动作为服务贸易的提供方式之一，即模式4，没有限定可能参与到自然人流动过程中的人员范围，且将一国影响就业市场及与国籍、公民身份、永久居留或者就业相关的措施排除在协定适用范围之外；另一方面明确扩大了跨境移徙的主体范围，且鼓励缔约方在附件4承诺表中增加具体人员类别。RCEP的规则无疑有利于促进自然人的流动，但距离实质性提升模式4自由化水平、便利缔约方之间在此方面的合作尚有进步空间。

1.自然人流动主体的类别

依据RCEP第8章第1.18条与第9章第2条，模式4涵盖了向东道国公司提供服务的外国自营职业者——独立专业人员(IP)、临时转移到服务供应商在另一成员国的商业存在的该供应商的雇员——公司内部调动人员(ICT)、根据雇主与东道国客户之间的服务合同进入东道国提供服务的外国服务供应商的雇员——合同服务供应商(CSS)和寻求进入东道国以建立商业存在或谈判服务销售的商务访客(BV)和服务销售人员。作为RCEP第9章第2条明确列出的类别，ICT与BV列于除文莱、新加坡以外其他缔约方自然人临时移动承诺表中，文莱与新加坡仅在附件4承诺表中列出了ICT，且均附有具体适用部门；只有中国、澳大利亚、日本和韩国对CSS做出了开放承诺，日本、澳大利亚和新西兰在附件4承诺表中涉及IP。RCEP没有对上述类别做统一定义，各缔约方有权在承诺表中就每一类别具体包含的人员进行自我界定，不仅缔约方市场准入的类别有多有少，且对每一类别的名称、具体组成也解释不一。例如BV类别，有的缔约方认为其指入境参加商务会议、建立商务联系的其他缔约方自然人，那些在东道国负责设立商业机构的自然人则单独归类，有的缔约方则认为BV类别包括前述所有活动内容。

与RCEP各缔约方在GATS项下的承诺相比，RCEP开放的范围虽有所扩大，但在涉及低技能或半技能型劳动力跨境方面的实质性突破差强人意。首先，中国等4国的承诺表列明了CSS类别，但数量还不到RCEP所有缔约方的1/3。CSS相比于BV与ICT，显然更适合向建筑、医疗或其他劳动力投入巨大的部门中技能较低的合同工开放市场。日本、韩国与澳大利亚作为发达经济体，对此类别的开放无疑给其他发展中缔约方提供了机会，但其他缔约方之间还缺乏回应CSS互相流动需求的具体行动。其次，中国等4国在开放的同时，不约而同地都对CSS的学历、专业资质、基于能力的经验及停留时长提出了要求，且均规定需要进行劳动力市场测试或数量限制。在开放的具体服务部门方面，除日本采用互惠安排(即以其他缔约方开放CSS的部门为日本开放的依据)外，中国、韩国与澳大利亚均明确规定或以国内相关规定为参照确定适用的服务部门。因此，缔约方在对CSS的市场准入过程中享有较多的规制权。缔约方如此谨慎主要源于低技能劳动力流动的政治敏感性，与高技能劳动力相比，东道国的管理成本相对更高。

2.入境临时性的特质

RCEP延续了GATS对国家规制权的维护，其中一个重要的规定即协定中的流动性条款不影响“就业市场”的措施、不适用于“就业”的措施。前者与跨境移徙的具体方式是提供服务还是参与一国劳动力市场的判定密切相关，后者则主要反映在入境人员的临时性要求上。“临时”只是一个定性要求，各国在不同部门对不同服务的需求以及国内法规千差万别，不适合设定具体的时间框架约束缔约方。然而对东道国来说，确保人员流动的临时性，是进一步放宽人员流动的重要条件；对母国来说，也有兴趣维护临时性，因为劳动力跨境移徙后可能获得新的技能与资金，回国后有利于本国劳动生产力的提升。因此实践中要求母国和东道国密切合作，建立必要的体制安排和激励措施去选择、监督并确保协议涵盖的劳动力返回他们的国家[5]。RCEP第9章第8条有关合作的规定鼓励缔约方探索新的合作领域以便利自然人的临时入境与停留，因此缔约方可据此考虑在移徙者返回保障方面进行具体合作。以经济为目的的跨境移徙不仅涉及贸易，还与国内移民管理、劳动力市场监管相关，但贸易部门与移民、劳动力监管部门的职能目标显然不同，为实现有序与秩序化，非贸易部门天然具有限制的需要，排除就业市场旨在限定贸易协定处理事项的范围。然而，大多时候自然人跨境提供服务都需要合同，仅以合同类型区分模式4与其他劳动力跨境移徙不仅不现实也没有必要。除了直接面对客户的IP，其他跨境提供服务的自然人，无论是基于雇佣关系的跨国公司内部的派遣人员，还是与商业存在脱钩的合同服务供应商，其实践操作都很难将其完全看成是游离于东道国就业市场之外的存在。因此开放领域的实质性扩大不在乎如何解释“服务贸易供应”抑或“就业市场”，两者的区分很多时候是模糊的。RCEP缔约方的现有相关承诺已经证明了这一点，CSS承诺中大量存在劳动力测试的要求，日本与韩国更是在承诺中直接写明应遵守国内法规，某种程度上将承诺中的临时移徙纳入本国劳动力市场监管。可能正确的方向应是在国家内部不同主管部门之间利益协调的基础上，尽可能扩大适用模式4的部门，例如列出本国意图开放市场的职业清单；同时为避免各国对部门、职业定义差别过大，可以考虑在区域范围内统一职业分类标准，比如在适用GATS部门分类GNS/W/120的基础上，纳入国际劳工组织(ILO)的ISCO-88(International Standard Classification of Occupations,国际职业标准分类)，探讨两者部门分类技术的可重叠范围，供作为东道国的缔约方制定本国职业清单参考。同时，作为劳动力母国的缔约方也可提交职业清单，列出它们有出口利益或已经在国际上提供模式4服务的类别和职业，在统一分类的基础上确保所有技能水平都有足够的细节描述，以消除潜在劳动力与东道国之间，以及国家层面需求方与提供方之间信息的不对称，增强市场开放的可预测性和确定性。

(二)RCEP自然人流动条款的便利化考量

依照世界贸易组织(WTO，1998年)与联合国贸发会(UNCTAD，2001年)的官方表述，贸易便利化是指对国际贸易程序(包括国际货物贸易流动所需要的数据的收集、提供、交流和处理过程中涉及的活动、做法与手续等)的简化与协调[6]。便利化旨在通过清除跨国交易过程中的机制性与技术性障碍，为国际贸易活动创造一种协调、透明和可预见的环境，是自由化的必然要求与制度保障。可见，自由化是目标，便利化是手段，两者各有侧重，相辅相成。具体至自然人流动领域，对不同类别的跨境移徙主体开放市场，缩减国内市场准入的限制是自由化问题；而如何降低遵守必要的监管政策的行政和财务成本，在设计和执行临时入境与暂时停留规则的整个过程中实现透明度则是便利化问题。

1.透明度规则

RCEP基于对主权的维护，将签证等移民手续排除于自由化义务范围之外，即相关政策措施本身并不构成市场准入的障碍，却在透明度条款框架下以便利化为其目标。因为阻碍人员流动的真正障碍不是各国行使其管制跨界流动的权利造成的，而是以不合理、主观和歧视性的方式行使这项权利造成的[7]。如前所述，RCEP第9章中不仅第7条专门规定透明度，第4、6条有关准予临时入境及处理申请的条款也均涉及透明度，加之第17章一般条款中“公布”“信息提供”“行政程序”“反腐败措施”等相关条款，可以说，有关透明度的规定构成了RCEP调整自然人流动的主要内容。其中，有相当部分是关于政府法规信息及执法过程中的信息透明，即RCEP的相关条款从动态与静态两个方面，对缔约方机构处理跨境移徙申请过程及缔约方相关法规的透明度进行了规定④[8]。根据WTO(2019年)的数据，信息和交易相关成本是双边贸易成本的最大组成部分，占服务贸易总成本的25%[9]。因此，RCEP自然人流动规则有关透明度的内容有利于弥补申请人与东道国之间的信息不对称，减少发生争端的概率，提升自然人流动的便利化水平。

2.签证设计

无论一国政府的政策立场如何，也无论具体的市场准入监管措施如何，申请人都必须始终满足某些程序和行政要求。世界范围内，签证是管控跨境移徙的通用措施。大部分潜在的成本都与申请商务签证的不同方面——签证费用、所需文件数量、处理时间——以及与获得签证相关的不可预测性和确定性有关，因此如何简化签证手续、消除不同国家签证要求差异化带来的监管异质性也是促进自然人流动便利化的必要内容。GATS的MNP附件面临的一个公认挑战就是，服务供应商类别与签证申请程序不相匹配，服务供应商提供服务所需签证的期限与可授予签证的实际期限之间没有任何联系。从RCEP规则及缔约方现有承诺来看，东道国应接受签证延期，使得申请人有机会获得与其提供服务更为协调的停留时长，但除此之外，并无更多签证监管的安排。因此，RCEP在设计区域内更方便、一致的签证类别及手续方面尚有进一步合作的空间。

3.相互承认协议(MRA)

对服务供应商的专业资格与执照的管理要求是模式4的主要障碍之一，如果没有人员资格方面的协调，开放服务市场的努力很容易被削弱甚或被取消。RCEP第8章第16条及专业服务附件，对资格认可、执照和注册、相互承认协议等进行了规范。一方面，RCEP确认了各缔约方自行决定资格认证的主权权利，且不要求任何一方必须对在另一缔约方获得的资质给予的许可或证明适用最惠国待遇；另一方面，又为缔约方便利区域内专业服务提供资格设置了包括对话磋商、相互承认专业机构给予的会员身份等多种途径。可见，RCEP对缔约方之间形成MRA持积极的支持态度。

MRA的制定与实施既涵盖实体性要求也包含程序性要求。前者指必须达到的专业标准；后者则是必须完成的程序，以证明符合前者。因此，仅仅因为专业标准得到协调或承认，并不一定意味着具体实施的措施标准及获得资格的程序在国家之间得到协调或承认。RCEP缔约方可以东盟国家间既有的专业领域MRA⑤[10]为基础，展开进一步合作，弥合不同专业领域MRA实施水平的差异，达成更广范围内的资格互认协议。

(三)RCEP自然人流动合作领域的开拓

尽管RCEP就自然人流动的自由化与便利化都进行了一定的努力，但缔约各方也充分认识到流动性壁垒的广泛存在，因此第9章第8条有关合作事项的规定尽可能地将所有相关的领域纳入其中，以期拓展促进自然人流动的更多途径。目前，世界正在经历一场由新型冠状病毒引发的前所未有的健康和经济危机，为了遏制新型冠状病毒肺炎的蔓延，许多国家都实施了临时边境封锁与旅行限制，具体包括入境禁令、出境指南、卫生检疫等措施。很显然，对跨境流动的严格限制并非出于贸易考虑，而是出于公共卫生的原因。然而，严格的边境措施却对服务贸易产生了特别严重的影响，尤其是需要人员跨界存在的模式4。虽然RCEP第17章第13条中的“基本安全利益”“国家紧急状态”等例外性考量因素可以为缔约方的相关措施提供合法性依据，但如何衡量不同程度的限制边境流通措施的适当性，在疫情持续发酵而各国情形存在差别的情况下，如何确保缔约方遵循比例原则将面临巨大挑战。

1.提供合作的交流平台与组织机构

考虑到影响跨国流动的措施所造成的跨境溢出效应，通过国际合作来补充国内行动必不可少。区域安排有助于区域内流动性的快速恢复，RCEP可考虑设置专门的临时协调委员会，从促成缔约方之间交流关于流动限制和贸易的经验教训开始。因为这项工作有助于确定实施限制措施的具体方式，在实现公共卫生保护目标的同时确保对贸易的最小扭曲。世界卫生组织(WHO)历来不主张对发生公共卫生紧急情况的国家实行旅行限制，理由是担心这些措施的有效性及其负面经济后果。然而WHO作为公共卫生方面的专业组织，对涉及的经济因素及影响没有能力进行专门审查，WTO则可能会受到合作意愿及工作效率的牵制。RCEP作为更紧密的区域经贸安排，或可通过其既有的服务与投资委员会，更为快捷地针对区域内国家措施是否与经济效果相匹配进行调查与审议，为区域内作出更为科学的风险评估提供翔实的依据。RCEP提供的沟通交流机会与机构设置对之后更有效地应对流动障碍能够起到积极的作用。

2.开创跨境流动的范围与具体的便利措施

由于疫情，在自然人跨境提供服务方面特别引起关注的一个部门是与卫生有关的跨境服务。实践中并非所有国家在任何时候都能依靠国内的医疗系统应对疫情挑战，因此就产生了对外国卫生服务供应的现实需求，而国家对边境的高度限制或关闭却阻碍了医疗服务贸易。东南亚国家普遍欠缺专业性的医疗卫生人才，允许专业人员的临时流动将有助于缓解不同国家内部的卫生系统压力。RCEP可考虑促成缔约方之间的合作，采用特殊签证、临时工作许可证和更大范围的相互承认外国资格和许可要求与程序机制：对影响某些类别技术专家(如护士、医生和实验室技术人员)入境和临时停留的所有限制给予临时减免，确立可流动人才的专业标准；以包括双边协议在内的方式允许卫生专业人员暂时移居国外提供服务，明确发放临时性入境许可的手续等。长远来看，还可就允许与健康产业有关的服务供应商的跨境流动进行协商，以促进额外资源与先进技术的流通。

为缓解整体边境措施对个人跨境流动的压力，RCEP缔约方之间根据彼此疫情的情况已经开始尝试个别化的便利措施，例如，中国和韩国已经达成了一项双边安排，允许高管在被允许继续旅行之前，只需在特定场所内进行24～48小时的观察就可以在两国之间旅行。新加坡和中国也启动了一项“快车道”协议，为来自中国6省/市的商务和公务旅行提供便利[11]。事实证明，检测和追踪系统是各国政府提高识别和抑制传染病的能力从而适度放松流动限制的有效手段。RCEP可依据相关透明度的规则，促进各国协调立场、分享信息，降低各国相互承认检测和追踪标准的门槛，建立双边或多边“快速通道”，允许贸易商在隔离期内以适当的方式工作，并可考虑为此次和未来的突发公共卫生事件制定跨境旅行的指南。

结语

国际贸易和投资的发展离不开个人的跨境流动。自然人流动不仅是一种单独的贸易模式，也是商品及其他服务贸易以及更广泛的国际投资的关键促成因素。RCEP这种具有高度包容性的经济合作形式，对促进缔约方市场开放、平衡跨境移徙经济利益与社会风险方面均进行了较为突出的改进。相较于GATS模式4条款，RCEP规则提高了移民流动对劳动力派遣国和接收国的公平性，对亚洲乃至全球其他正在谈判的区域和多边自由贸易安排产生了积极的示范效应。然而，RCEP这一经济伙伴关系协定作为区域贸易协定中更为广泛深入的合作形式，就跨境劳动力移徙这一处于贸易、移民与劳工多领域交叉的问题，正在或可以尝试更多的协调办法，通过结合贸易和非贸易协定的要素，采用非贸易双边协定的移民指导工具，如技能测试、制度化招聘流程和移民返回保障，以及引入劳工权利保护等，为支离破碎的现有国际格局带来一定程度的一致性，使全球移徙治理的区域层面更有意义。

注释：

① 本文在广义上使用“区域贸易协定”这一术语, 即涵盖双边、诸边和区域范围内的贸易安排，具体包括自由贸易协定(FTA)、经济伙伴关系协定(EPA)、优惠贸易协定(PTA)及其他贸易协定。

② 包括合同服务供应商、安装和服务人员及其他各缔约方根据自身情况规定的允许临时停留的自然人类别等，范围不局限于提供服务的自然人，例如投资者、服务销售商等。

③ 中国、日本、澳大利亚在附件4承诺表中对随行配偶及家属作出了承诺。

④ OCED将透明度界定为政府监管透明度与政府信息透明度两个方面，前者衡量受监管实体表达观点、确定和理解其在法治下义务的能力，保护个体当事人了解法律、了解与其权益相关的决策、获得合理决策以及寻求对此类决策进行审查的权利；后者包括与相关方协商、广泛以电子方式传播监管材料、在起草法律法规时使用通俗易懂的语言、通过透明程序对监管自由裁量权进行控制，以及建立上诉程序等。

⑤ 迄今为止，东盟成员国已在6个专业领域完成谈判并签署了MRA，包括：工程服务MRA(2005)、护理服务MRA(2006)、《相互承认测试服务框架协议》(2007年)、建筑服务MRA(2007)、关于医生的MRA(2009)、牙科医生MRA(2009)、《会计服务相互承认框架协议》(2009年)和旅游专业人士MRA(2012)等。