外空环境法律治理的路径探寻

张洋洋

(上海政法学院 经济法学院,上海 201701)

国际社会对外空环境的法律治理肇始于1966年联合国大会通过的《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》(以下简称外空条约),该条约第九条确定了保护空间环境原则。随后,联合国又相继通过了4个与外空有关的国际条约,其中的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》(以下简称月球协定)规定了与月球环境保护相关的内容,这20年间可谓外空国际立法的高频时段。20世纪80年代之后,尽管参与外空活动的国家逐渐增多,由此带来的外空环境问题也日益严峻,但国际社会对外空环境的法律治理却进入了瓶颈期,立法裹足不前。与之相反,同为国际公域的国际海底区域却在短短时间内建立了系统的环境法律治理体系。由此,外空环境法律治理停滞的现状值得深思,同时,未来对外空环境进行法律治理能否借鉴国际海底区域的经验也需要深入探究。

1 外空环境法律治理的理论与实践

1.1 外空环境法律治理的理论

1.1.1 人类共有物理论

外空条约第一条规定了太空的自由探索原则,即各国应在平等的基础上按照国际法的规定对外空进行探索和使用。外空条约第二条规定任何国家不得以主张主权、使用、占领或任何其他方法将太空据为己有。根据“自由探索”与“不得占为己有”这两个特征可以推知,外空条约确定了外空的法律属性为人类共有物,即外空由全人类共有,各国可以基于自身需要对太空进行开发利用。环境本身具有公共物品属性,而外空又可以被自由探索,在外空中安置卫星、建立空间站无需付出额外的成本,在这种情况下,外空为人类共有物的法律属性加剧了外空环境被破坏和污染的风险。正如加雷特·哈丁在《公地的悲剧》中所描述的那样,外空属于公有领域,而外空物体却由各个国家私有,由此带来的利益也由各个国家自行享有,每个国家都有追求利益最大化的内在驱动力和只顾及眼前利益的有限理性,在这种情况下,不可避免公地悲剧的发生。[1]外空人类共有物的法律属性使得难以在太空领域建立有效的市场机制进行资源配置,目前国际社会对外空的法律治理的缺失进一步加剧了外空的环境危机。一方面,在市场机制缺乏、国际社会管制不足的情况下,各国为了本国利益的最大化会竭力开发太空资源;另一方面,外空的承载力是有限的,不断增加的外空活动给外空带来的损害会逐渐累积到外空承载力的极限,并对外空造成巨大损害,而这种负外部性由全体国家承担。

人类共有物理论对传统的国际环境法造成了一定的冲击。《人类环境宣言》作为国际环境法中最重要的文件之一,为全球环境法律治理提供了指导,其提出的“不损害国外环境责任原则”指出一国对本国的环境资源享有主权,基于主权可在法律框架下进行自由的开发和利用,但是对本国环境资源的开发利用不能损害他国的环境利益。但在国际公域中却出现了适用难题,因为外空是人类共有物,不得被任何国家占为己有,各国可以自由探索,但却对其不享有主权。在这种情况下,当一国的外空活动对外空环境造成损害时,缺乏相应的诉讼主体向该国主张环境损害的赔偿,如此便难以弥补环境损失,间接纵容污染和破坏外空环境的行为,致使外空环境遭受更严重的损害。

人类共有物理论提醒我们,为了避免“公地悲剧”,需要建立一个国际机构统一管理外空环境问题,该国际机构同时也能作为诉讼主体对损害外空环境的行为提起诉讼主张赔偿,同时制定相应的法律规范对外空活动进行规制,使得外空环境治理有法可依。

1.1.2 人类共同继承财产理论

“人类共同继承财产”最初作为一个法律概念出现在国际条约中: 1979年月球协定中提出“月球及其自然资源均为全体人类的共同财产”,之后在1982年通过的《联合国海洋法公约》中也提出“区域及其资源是人类的共同继承财产”。除此之外,有关国际条约中还规定了与这一概念相匹配的一系列法律措施以体现和强化人类共同继承财产的地位,如在管理机构方面设立国际海底管理局对开发利用活动进行控制,在管理制度上采取平行开发制,以使“区域”内资源的开发利益由全人类共享。

人类共同继承财产除了具有上述人类共有物的特征外,其内涵还包括利益由全人类共享,如《联合国海洋法公约》中规定“应在无歧视的基础上公平分配从区域内活动取得的财产及其他经济利益”。[2]也就是说,人类共同继承财产不是人类共有物直接法律化的概念,而是在人类共有物的基础上整合了利益分配措施和一系列配套措施而提出的概念。“从客体来看,人类共同继承财产应属于共有物的范畴,从制度层面来看,共有物并不一定是人类共同继承财产。”[3]

在与外空相关的国际条约中,仅月球协定明确规定了“月球及其自然资源属于人类共同继承财产”,该原则是否可以推广适用于外空中的其他空间要素呢?答案取决于对人类共同继承财产的界定,即它究竟属于一般法律原则、国际习惯可以适用于其他国际法领域,还是仅仅属于强行法规则只适用于条约规定的领域?通说认为,一般法律原则是广泛为各国所承认的法律原则。目前月球协定的缔约国仅有17个,可见人类共同继承财产并不为各国普遍承认,因而也不属于一般法律原则。[4]国际习惯的形成一方面要求各国对某一规则进行反复实践,另一方面要求各国确信这种规则具有法律效力。但鉴于大多数国家反对加入月球协定,在对月球及其资源的开发利用中也并未形成人类共同继承财产的一般实践,因此,人类共同继承财产也不属于国际习惯,人类共同继承财产作为强行法规则仅适用于月球与国际海底区域。

1.2 外空环境法律治理的实践

1.2.1 法之制定实践

外空环境法律治理的立法主要包括三个部分:一是联合国通过的五项外空公约中有关环境保护的内容,二是其他领域的公约中与外空环境保护相关的规定,三是联合国大会的原则、宣言以及一些专门性文件等软法。[5]

1.2.1.1 专门性外空公约

外空条约是外空领域最早的国际立法,作为空间领域的“宪法”,该条约确定了保护空间环境的原则,规定在进行外空活动时要防止外空环境恶化,即外空探索自由要受到环境保护的内在限制。[6]

《关于营救宇航员、送回宇航员和归还发射到外空的实体的协定》主要给缔约国附加了相关义务,规定缔约国应对因意外事故而降落的宇航员给予必要的协助,其中缺乏外空环境保护有关的规定。

《空间物体造成损害的国际责任公约》明确了外空物体致害责任承担的国际规则,外空物体在地球以外的地方对另一国的国民或财产造成损害采取过错责任原则,外空物体在地球表面或地球上给另一国的国民或财产造成损害时适用绝对责任原则,即不将过错作为责任承担的要件,无论是否有过错都要承担责任。公约第一条就界定了“损害”的范围,即“损害”包括生命丧失、身体或健康损害以及财产损害,由此可见,对环境污染与破坏造成的损害不在公约范围内。有学者指出,虽然在造成外空环境损害时根据一般法律原则或基于公平的考量也能够解决赔偿问题,但法律规则的明确性、可预见性和预防性功能是不可比拟的,因此需要完善《空间物体造成损害的国际责任公约》的规定,以便能够更好地服务于人类的外空探索和开发事业。[7]

《关于登记射入外层空间物体的公约》为各国设立了登记本国发射的外空物体的义务。通过向联合国登记本国的外空物体,一方面可以明确外空物体的归属,有助于确定责任承担的主体,另一方面有利于联合国掌握外空物体的相关信息,以便进行管理和控制。但该公约只是要求各国对所发射的物体进行登记,并没有明确登记时间,也没有要求对空间物体运行所使用的燃料类型和所排放的废气中可能造成外空环境污染的物质进行登记。

月球协定规定各国在探索月球、开发月球资源的过程中应该采取措施防止月球环境遭到破坏,明确指出缔约国所承担的防止月球环境破坏义务,这是其相较于外空条约的进步之处。但月球协定的作用价值仍十分有限,因为该协定的内容不利于发达国家,大多数国家没有签署和批准。

1.2.1.2 其他领域的条约

除了以上专门性外空条约外,与外空环境有关的其他条约主要集中于危险活动领域,主要表现为禁止在外空进行危险活动,以防止这些危险活动对外空环境造成的损害,如1963年《禁止在大气层、外层空间和水下进行核试验条约》和1976年《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术公约》。

1.2.1.3 软法规范

1993年《关于在外层空间使用核动力源的原则》规定应当对外空中使用的核动力源进行安全性评价,以确保外空安全,减少公众接触放射性物质的危险。外空环境污染的问题之一是空间碎片,因为空间碎片的大量存在会给空间物体的正常运行造成巨大的危害。基于此,联合国外空委于2010年发布了《空间碎片减缓准则》,对减少碎片的产生、避免轨道中意外碰撞规定了一系列措施,准则提出对航天器和火箭采取钝化措施、设立垃圾轨道和采取技术措施清除碎片以缓解空间碎片对外空环境造成的影响。

1.2.2 法之运行实践

进入21世纪,各国对外空的利用程度不断加深,外空环境治理需求增加与供给不足之间的矛盾日益显著。由于环境具有公共物品属性,在外空环境还未恶化到对各国利益造成直接损害的情况下,各国没有动力突破法律的规定为环境利益奔走呼号。因此,相较于其他法领域,外空环境的执法、司法、守法实践强烈受制于法律的规定。于是,外空环境立法的原则化、空洞化和法律供给不足的状况,决定了在该领域的执法、司法、守法实践的缺失化。

但法之运行也不是总受制于法之制定,在外空环境污染突显的领域,法之运行实践可以弥补法之制定实践的不足。外空环境污染包括生物污染、空间碎片污染、化学污染、放射性污染等多种形式,但只有空间碎片污染的危害开始显现,其他类型的污染都还停留在理论分析的层面。学者及外空资源的利用者对空间碎片污染的关注源于近年来频发的卫星相撞事件。2009年美俄卫星相撞是人类历史上首次卫星撞击事故,这次事故不仅造成了两国的实际损失,还产生了大量的空间碎片,影响外空的轨道交通情况。从这一事件开始,人们开始关注移除失效航天器的技术问题与法律问题,探讨将航天器的登记主体解释为移除义务主体的合理性,以防止其碰撞产生空间碎片。

1.2.3 不足之处

专门性外空条约中对外空环境保护只进行原则性规定,而不构建外空环境保护制度和具体实施措施,不利于对外空环境的保护。外空条约只是规定了环境保护原则,尽管月球协定进一步增加了缔约国环境保护义务的内容,但因其适用范围狭窄而难以支撑整个外空的环境保护。虽然法之运行实践在一定程度上可以弥补法之制定实践的不足,但这通常是在外空环境问题已经突显的情况下发挥的作用。而环境污染与破坏具有遭受损害大和延续时间长的特点,相较于地球环境,外空环境的修复能力更差,正因为如此,预防原则的适用在外空环境领域显得更加重要。对于可能会损害环境的行为,我们需要在损害还未发生之时就采取预防措施防止损害的发生。在外空环境的保护中同样也应如此,预防原则不能依靠笼统的原则性规定实现,预防原则的落实需要建立相应的制度,如在发射卫星前进行安全性评价,提前采取技术措施减少空间碎片,对空间碎片及时移除以防止空间碎片与其他空间物体相撞等。其他领域的条约只是在某一方面对外空环境保护进行了规定,并不能满足外空环境法律治理系统化的要求。相关的软法规范作为外空环境保护的辅助渊源,反映了国际社会的共同信念,但其毕竟只具有政治或道德上的约束力,不具有法律上的强制效力,在外空环境形势日益严峻的情况下难以发挥治理作用。[8]

2 外空环境治理停滞的原因分析

2.1 外空具有军事战略地位

第二次世界大战结束后,美国和前苏联为了占据航天领域的制高点发起了军备竞赛。人类对外空的探索首先是基于军事目的的探索,苏联于1958年发射第一颗卫星取得军备竞赛的领先成绩。[9]外空技术发展至今,各国对外空的军事化利用范围更大。卫星不仅可以增强本国在陆地和海域上武器的作战性能,还能破坏敌方武器的作战性能。电子或微波干扰可以使对方晕眩,从而轻而易举地攻击对方的卫星;在太空中部署太空雷可以对敌方卫星造成直接损害。[10]军事活动的增加会加重外空的环境负担。各国在进行军事部署时使用的核燃料可能会造成太空环境的污染;用于军事目的的各种卫星会挤占轨道资源;这些卫星达到其使用的寿命后仍存于太空中,这会加大碰撞的风险,容易产生大量的太空碎片。一旦技术发展到一定程度,外空可能成为人类的另一个战场,而太空战争则对太空环境造成巨大的损害。

对外空的军事应用不仅关系到国家安全,也关系到太空环境保护,二者是此消彼长的关系。以外空环境保护为目的要求减少外空军事应用会与国家安全利益相抵触;而以国家安全为目的开展军事活动又会对外空环境造成不利影响。正如苏金远等[11]指出:“当国家在追求安全利益时,特别是涉及军事安全时,从来不会被环境保护的纯洁理想所束缚。”当国际社会以寻求制定外空环境法律规则来进行外空环境保护时,势必会影响各国的国家安全,国家安全是国家的根本利益,各国很难在外空环境保护方面达成一致意见。与之相反,人类对国际海底区域的利用集中于海底矿产资源的开发,更注重经济利益的获得[12],而经济发展本身又需要加强各国的联系,使各国都能从国际市场上获益,因此在国际海底区域,各国有动力对区域资源的开发利用和区域环境的保护达成一致意见。

2.2 外空的法律地位存在争议

根据外空条约的规定,外空属于人类共有物没有争议,但进一步,外空是否属于人类共同继承财产则没有达成共识。外空法律地位的明晰是外空相关国际规则制定的前提和基础,外空的法律地位在一定程度上决定了外空环境法律治理的走向。外空法律地位的模糊性也是多年来外空法律治理停滞不前的原因之一。美国2015年制定的《美国空间商业发射竞争法》和卢森堡2017年制定的《探索与利用空间资源法》规定其本国开采的外空资源可以占为己有,这些国内立法引起了国际社会的争论。[3]虽然外空资源的开采还没有在现实中展开,但国家立法已经先行,这在一定程度上对外空法律治理造成了压力,因此有必要明确外空的法律地位,以回应国际社会的争论,避免各国肆意立法。

2.3 管理协调机构独立性不足

目前外空领域的管理协调机构是“和平利用外层空间委员会”,其前身是1958年成立的“外空和平使用问题专设委员会”,最初只有18个成员国,后经过一系列改革措施演变为如今的和平利用外层空间委员会。[13]和平利用外层空间委员会是联合国的辅助机关,致力于促进各国在外空领域的合作,推动和平利用外空。其下设科技小组委员会负责研究进行外空探索时的科学技术问题,法律小组委员会负责拟定与外空活动有关的条约协定。法律小组委员会拟定的条约协定经外空委员会和联合国大会审议通过后才具有法律效力,供各国签字、批准。

国际海底管理局负责管理国际海底区域的勘探开发活动、制定管理所需的规章。国际海底管理局的内部机构包括法律和技术委员会、国际海底局理事会和国际海底管理局大会。国际海底管理局规章的制定与生效的程序为:法律和技术委员会负责草拟规章,拟定的规章交由理事会通过,国际海底管理局大会有权核准规章,在大会核准前规章只能暂时通过。尽管《联合国海洋法公约》中规定管理局的最高机关为大会,执行机关为理事会,大会可以制定一般性政策,理事会可以制定具体的政策。但在实践中,大会在决策上受制于理事会。在法律规则生效过程中,理事会对大会有两个限制:一是法律规则只有经理事会通过后才能交大会核准,二是如果大会不核准法律规则,也只能交回理事会而无法自行改变规章内容。[14]

通过对比和平利用外层空间委员会和国际海底区域管理局可知,前者由联合国大会通过的决议所设立,后者在《联合国海洋法公约》中明确规定。联合国大会的决议仅具有“软法”的效力,相应地,决议所设立的外空委也只是联合国大会的辅助机关,本身不具有独立性。无论是外空条约还是具体管理规章,都需要由联合国大会通过批准才具有法律效力。这样看来,外空委的法律地位类似于一个政策咨询机构,并不是独立的管理外空活动的机构。与之相反,《联合国海洋法公约》对国际海底管理局各部分组成和职权作了详细的规定。国际海底管理局有系统的组织架构,能够独立对国际海底区域的开发利用活动进行管理,与国际海底区域相关的规章也只需要在国际海底管理局内部就能获得通过。在法律规则的制定方面,作为独立的专门性机构,国际海底管理局有义务、有动力制定各项规则对国际海底区域的资源开发和环境保护等方面进行管理。在法律规则的生效方面,理事会为法律规则实际上的最终决定者,而且理事会的成员国仅有36个,便于对法律规则所涉事务进行协商和表决,这也加速了规则生效的进程。

2.4 协商一致原则存在弊端

和平利用外层空间委员会采取协商一致的决策方式,相较于简单多数决、绝对多数决等表决方式而言,协商一致原则更注重协商过程。正如周跃雪[15]所指出:“决策和表决为不同的概念,前者是一个作出决定的全部过程,不仅仅限于投票的环节,而后者则是通过投票表示赞成或者反对的阶段。”“协商一致”并不是“全体一致”,并不要求全体成员都表示赞同,只要求成员不提出正式反对。赵维田[16]指出“协商一致”有以下特点:成员国缺席会议、弃权或保持沉默并不影响“协商一致”的达成,必须采取正式的方式提出反对意见才能阻止“协商一致”的达成。

全体一致虽然极大地尊重各个国家的意见,注重维护每个国家的平等地位,但却过于僵硬,最终极大可能会导致决议难以作出或措施难以施行。多数决的表决方式可能导致“多数人的暴政”,难以顾及少数国家的利益,最终成为多数国家操纵国际事务的工具。“协商一致”则意在以协商的方式达成各国都能接受的决定,既尊重每个国家的意见,又能相对容易地通过决议,避免之前作出的努力付诸东流。正是基于这样的优势,和平利用外层空间委员会才采取了这一方式。但在实际运行过程中,协商一致原则却难以发挥人们所期待的优势。首先,“协商一致”原则下共识的达成并没有通过正式的投票程序,结果的真实性和透明性令人质疑。其次,“协商一致”虽然比全体一致宽松,但也需要所有成员国基本达成一致,而这也是相当困难的,因为每个国家的立场和政治考量不同,利益和诉求的多样化加大了协议通过的难度。最后,“协商一致”并不能实现其标榜的民主,因为在谈判协商过程中少数意见会受到大国的影响,发达国家更有能力去施加影响,从而主导谈判进程。

在国际海底管理局中理事会为实际的最终决定者,《联合国海洋法公约》按照不同事项对国际海底管理局理事会的表决机制进行了分类,其中程序性事项的决定以出席并参加表决的过半数成员作出,实质性事项又进一步细分,按照事项的重要性采取不同程度的绝对多数决方式。只有涉及两种情况的实质性事项采取协商一致的方式:其一是对为维护发展中国家的经济利益所采取的措施进行表决,其二是对公平分享区域利益所涉及的事项进行表决。

国际海底管理局分类分层的表决方式不仅能推动协议的达成,还能兼顾各种情况下的影响力。而外空领域外空委员会的决策表决方式会延长协议达成的时间,一方面,因为“协商一致”需要长时间的谈判对成员国利益进行协调,使其意见基本一致;另一方面,“协商一致”的决策方式依赖于大国的主导,如果发达国家本身不愿达成外空环境保护方面的协议,则会对协议的达成造成又一层阻碍。

3 外空环境法律治理新路径探寻

3.1 限制外空军事化措施

外空条约提出了和平利用外空的原则,但各国对“和平利用外空”的理解却不一而足。一些国家认为“和平利用外空”就是实现外空的非军事化,禁止一切的外空军事行为;而以美国为首的另一些国家则认为“和平利用外空”并不禁止合法使用武力进行自卫的情形,与《联合国宪章》中禁止使用武力或以武力相威胁原则一致。[17]现行国际法虽然对各国在外空领域的军事活动进行了限制,但并未进行明令禁止。外空的军事化利用已经成为既定的事实,各国对外空军事化南辕北辙的态度也难以在短时间内达成一致。各国发射的空间物体的军事化用途和商业化用途难以明确区分,一颗人造卫星的通信功能既能应用于生活服务,也能在战争中发挥作用。因此,单纯地主张制定条约明令禁止外空军事化,不仅难以让各国通过,即使通过之后,也难以达到去军事化的目的。

降低各国外空军事化程度的有效方法是增加透明度。《关于登记射入外层空间物体的公约》仅涉及对空间物体的发射日期、地点、功能等的登记,并不涉及其他具体的关键信息。因此可以进一步完善该条约,明确各国在发射空间物体时登记的时限,扩大登记范围,增加各国的公开义务。[18]一方面,军事活动属于国家秘密范畴,各国不愿公开与军事有关的信息,因此,公开义务可以倒逼各国减少外空军事部署。另一方面,通过各国公开的信息,联合国可以判断该空间物体是否仅用于和平目的,对各国发射的空间物体进行监督,促进外空的和平探索。军事活动的减少和对外空战争的防范都有利于保护外空环境。

3.2 明确外空的法律地位

人类共同继承财产涉及太空利益是否可以由全人类共享的问题,如果国际社会认可外空的法律地位属于人类共同继承财产,则在制定规则时会相应地增加利益分享的有关规定。而且,有了人类共同继承财产共识的铺垫,在达成一致意见时会相对容易。如果对外空法律地位的认识仅停留在人类共有物的层面,则后续规则的制定便会呈现模糊化和宽松化的趋势,不利于外空资源的合理开发利用与外空环境的保护。鉴于外空环境法律治理面临的原则化、空洞化,甚至无法可依的情形,应该明确外空属于人类共同继承财产。加之外空环境的自我恢复能力较弱,应该受到更严格的保护,外空人类共同继承财产的法律地位也契合了这种要求。

3.3 增强和平利用外层空间委员会的独立性

和平利用外层空间委员会独立性的不足,使其逐渐沦为一个政策咨询机构,无力推动外空环境法律治理进程。要想摆脱外空环境治理无法可依的混乱状况,在法律框架下对外空环境进行整治,则首先要建立一个类似于国际海底管理局的权威机构。和平利用外层空间委员会虽然是外空领域的专门机构,与下设的科技委员会和法律委员会构成一套系统的运转体系,但从长期实践来看,和平利用外层空间委员会在外空环境法律治理方面作用不大,因此需要对该机构进行改革,以增强其独立性。

首先,需要在条约中明确和平利用外层空间委员会的法律地位,为其划定职责范围,将外空环境治理作为其职权的一部分,使其有动力、有义务推动外空环境法律治理进程。其次,对该委员会的内部机构设置进行重新整合,如设立大会或理事会,使其能独立处理外空有关事务。最后,加强该委员会与联合国环境规划署的交流合作,委员会在外空领域环境保护规则的制定方面可以借鉴已有的其他领域的环保经验,二者共同致力于外空环境保护。

3.4 改进表决方式

协商一致原则已经不能适应外空环境法律治理的现状。随着各国科技的发展,外空活动逐渐增多,外空活动也不再是单纯的国家行为,外空旅游等商业化利用逐渐进入人们视野。[19]人们对外空开发利用程度的加深,必然会使外空环境受到更加严峻的威胁,空间碎片碰撞导致损害的事件时有发生,但目前关于外空环境治理的法律规则又处于缺位状态,因此迫切需要制定新的外空环境有关规则进行治理。“协商一致”的决策方式会加大制定和通过条约协定的难度,使外空环境法律治理久拖未决。

根据国际海底管理局在国际海底区域环境法律治理上的经验,外空领域环境协议达成的表决方式可以改为多数决方式,并根据各类环境问题重要性的不同,对表决权分配规则和表决权集中规则进行适当调整。涉及国家安全和人类生命安全的重要环境问题,在表决权分配规则上可以采取一国一票、票票等值的方式,在表决权集中规则中可以使用绝对多数决的方式。而一般性外空环境问题在表决权分配规则上可以按成员决策能力的不同使用加权表决制,但要注意加权分配的依据不仅要公平,也要有利于外空环境的保护目的的达成,具体而言,标准可以是成员国人数多少、经济实力强弱或其他合理因素;在表决权集中规则上可以使用相对多数决的方式。表决方式的改进不仅可以彰显表决结果的透明度,也极大地提高了条约协议通过的效率,为建立外空环境保护法律体系奠定了基础。