法治政府建设背景下的教育考试执法：现状、问题与对策*

杜圣豪

教育考试执法是一项重要的行政执法活动，是依法行政的重要一环。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》中明确指出，要“深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力”。[1]在这一背景下，对教育部门而言，运用法治思维和法治方式改进考试执法工作质效，确保社会公平正义，树立政府部门良好形象，显得格外重要。早在2019 年，教育部已意识到加强教育考试执法工作的重要性，《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》将“查处国家教育考试中的严重作弊行为”确定为教育行政执法的重点范畴之一，提出要“健全执法机制”“加强执法协同”。[2]完善教育考试执法体制机制，全面推进依法治考，已然成为各级教育考试主管部门当前的紧迫任务。本文拟从我国教育考试执法的现状分析出发，总结教育考试执法工作存在的现实问题，提出完善教育考试执法工作的具体对策，以期加快实现国家教育考试治理现代化。

一、我国教育考试执法的现状

当前，教育考试执法主要体现为教育考试执法主体对违纪作弊考生实施处罚，包括执法制度和执法实践两个维度，其中考试执法实践重点表现在执法主体、队伍建设、处罚信息公开以及诉讼等方面。

（一）教育考试执法制度

教育考试执法制度建设可以追溯至1988 年国务院颁布的《高等教育自学考试暂行条例》，明确规定对高等教育自学考试中舞弊及其他违反考试规则的行为进行处罚，正式拉开了教育考试处罚立法的帷幕。1995 年出台的《教育法》规定，教育行政部门为教育考试作弊行为处罚主体，2015 年修订时明确了教育考试机构的执法权限，并与教育行政部门执法权限进行了区分。1995 年国务院颁布《教师资格条例》，对教师资格考试中的作弊行为进行了规定。1998 年，国家教委发布《教育行政处罚暂行实施办法》，其中列举了参加国家教育考试中应受处罚的3 种行为，明确主管教育行政部门为有权处罚主体。2004 年，教育部发布《国家教育考试违规处理办法》，成为教育考试执法的主要依据，2012 年进一步修订完善。此外，个别省市在省级层面也制定了相应的地方性法规，如重庆市人大常委会于2007 年发布《重庆市国家教育考试条例》，成为重庆市教育考试执法的具体依据。

与此同时，涉考刑事制度也日渐完善。2015 年《刑法修正案（九）》增设了组织考试作弊罪、代替考试罪和非法出售、提供试题、答案罪等新罪名，标志着考试作弊入刑。2019 年，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理组织考试作弊等刑事案件适用法律若干问题的解释》，对“法律规定的国家考试”“情节严重”“作弊器材”等界限模糊概念进行了专门解释。2020 年，《刑法修正案（十一）》增设了冒名顶替罪，对盗用、冒用他人身份，顶替他人取得高等学历教育入学资格等行为进行了规定。至此，覆盖法律、行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释的考试法律体系基本形成，为考试执法提供了较充分的制度依据。处罚类别则既有行政处罚，也有刑事处罚。

（二）教育考试执法实践

1.教育考试执法主体

教育考试执法主体为教育行政部门和教育考试机构，但实践中，由于各级教育考试机构直接负责各项教育考试的组织实施工作，考试执法工作主要由各级教育考试机构在具体承担。在机构层级设置方面，从国家到地方均成立了隶属于同级教育行政部门的教育考试机构，国家层面如教育部考试中心，指导地方考试执法等工作；地方层面，各省、市、县均设置了教育考试机构，具体负责辖区范围内教育考试执法工作。各级教育考试机构在考试执法等业务上受上级教育考试机构指导。在执法权限方面，市级、县级教育考试机构和考点主要负责事实调查、证据收集保存等事务性工作，最终由省级教育考试机构做出处罚决定，市级教育考试机构对于考生轻微违纪行为也可做出处罚决定，但须向省级教育考试机构备案。①停考的处罚权归属于教育行政部门，但也有个别省级教育行政部门，考虑到作弊行为是否“情节严重”实际需要由考场工作人员及考试机构判定，便授权直属的省级教育考试机构以自身名义进行停考处罚，同时要求作出停考处罚决定前报主管教育行政部门审核。②

2.教育考试执法队伍建设

笔者登录我国各省、自治区、直辖市（不含港澳台）教育考试机构门户网站进行查询，逐一了解各省级教育考试机构内设机构情况。31 家省级教育考试机构（除西藏自治区为正处级，其余绝大部分为副厅级，少数为正厅级）中，共有4 家单独设置了负责考试执法的职能处室，分别为山东省教育招生考试院考务协调处（负责考务规范制定、违纪作弊处理、成绩复核等工作）、河南省教育考试院监察处（负责查处招生考试违纪舞弊案件）、甘肃省教育考试院监察室（负责查处各类考试、招生违纪舞弊事件）、云南省招生考试院安全处（协助有关处室查处考试违规违纪），由专人负责考试执法工作。除这4 省，其余27 家省级教育考试机构考试执法工作通常分散在各考试业务处室，例如重庆市教育考试院的普通高校入学考试处等4 个处室职责均包括“配合处理考试中发生的违纪作弊事件”的内容；在考试执法具体过程中，一般由负责考务工作的人员兼负考试违纪作弊处理职责，没有专门的考试执法工作人员。

3.教育考试违规处理信息公开

教育考试违规处理决定大多由省级教育考试机构作出。笔者登录我国31 个省级教育考试机构（不含港澳台）门户网站进行搜索发现，在考试违规处理方面，共约6 省（自治区）在门户网站公开了考试违规处理信息，分别为河南、湖南、海南、青海、内蒙古、广西。其中，内蒙古自治区教育招生考试中心和海南省考试局在其门户网站每年对外公布了各类考试违规处理决定；河南、湖南、青海、广西4 省（自治区）分别在其门户网站上公布了少量考试违规处理信息。

4.涉考诉讼案件

笔者以“考试”为案件名称检索关键词，案件类型选“行政案件”，文书类型选“判决书”，在中国裁判文书网进行检索，截至2021 年12 月31 日，共检索到80 例判决。剔除具体案由无关考试、事项同一及非终审判决的判例，剩余52 例，其中涉及教育考试32 例判决，占比61.54%。笔者将案件类型改为“刑事案件”，其他检索条件不变，共检索到1911 例判决，其中2015年1 例，2016 年107 例，2017 年370 例，2018 年450 例，2019 年587 例，2020 年270 例，2021 年126 例，案 件数量整体呈现先升后降的趋势。在地域分布上，案件覆盖我国31 个省、自治区、直辖市（不含港澳台）。

二、我国教育考试执法存在的现实问题

整体来看，我国教育考试执法已形成了覆盖法律、行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释的完整制度体系。但由于我国教育考试执法制度建设起步较晚，立法相对滞后，执法人员和考生法治意识不强，导致教育考试执法还面临一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）考试执法制度分散层级不高

我国考试种类繁多、层次复杂，分别归属不同主管部门、行业协会举办，据不完全统计，我国各类考试合计超过200 种[3]，既有由国家部委主办、全国范围统一举行的考试，也有国家部委出台统一标准、由地方自主举办的考试，以及地方结合实际制定标准并举行的区域性考试。这种国情造成了我国考试领域多头管理、政出多门、标准千差万别的特点。考试执法制度体系存在不同程度的空白，且法律位阶相对较低。更现实的问题在于，国家尚未制定统一的《考试法》，对不同类别考试执法中的共性问题缺乏统一规定；也未在行政法规层面制定统一的《考试条例》《教育法》《国家教育考试违规处理办法》等法律和部门规章之间缺乏行政法规进行衔接，导致在执法实践中，不同教育考试处罚标准和处理程序不一。虽然早在2003 年底，教育部已将教育考试立法列入重点立法计划[4]，并很快在2004 年先行颁行了部门规章《国家教育考试违规处理办法》，但《教育考试法》却由于种种原因一再搁置。2016 年初，教育部印发《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，提出完成《国家教育考试条例》等行政法规的起草工作[5]，但至今也未出台。在这种情况下，我国亟需在法律层面出台统揽全局的《考试法》，对不同类别考试基本问题进行明确，打破考试主管部门“各自为政”的局面，统一考试执法程序和处罚标准。

（二）教育考试执法制度部分失调

不同制度规定相互冲突、内部不够协调的情况在教育考试执法制度中始终存在。例如，根据《高等教育自学考试暂行条例》第37 条规定，考生违规行为的执法主体是省考委，但根据《国家教育考试违规处理办法》规定，执法主体为省级或市级教育考试机构，导致这种情况的出现，虽然有法规、规章出台时间不同的原因，但不衔接问题客观存在[6]。再如，《教师资格条例》第20 条规定：“参加教师资格考试有作弊行为的，其考试成绩作废，3 年内不得再次参加教师资格考试。”然而，依据《国家教育考试违规处理办法》，对一般的作弊行为主要是取消考试成绩，而不会实行“停考”的处罚。虽然《国家教育考试违规处理办法》相对于《教师资格条例》是新法，但《教师资格条例》属于行政法规，法律位阶更高，其法律效力优于《国家教育考试违规处理办法》。因此，即使是同样的作弊行为，由于参加的考试不同，也会面临“同案不同罚”的不公正结果。

（三）教育考试执法力量严重不足

从教育考试执法队伍建设情况来看，内部执法机构设置和执法人员配备十分有限。在各级教育考试机构中，考试违纪违规处理职责主要分散在各业务部门，由负责各项考试组织实施的工作人员在收集汇总考点和下级考试机构报送的考生违纪违规信息后，集中做出处理决定。同时，不同考试承办部门之间缺乏横向沟通，针对同一种考试违规行为，在不同考试自由裁量幅度内可能做出不一样的处理决定[7]，导致处罚尺度不统一，执法效果大打折扣。究其原因，既有编制因素制约，难以安排人手专门从事考试执法工作，也存在执法主体自身对考试执法普遍重视不够的情况，而后者是问题症结所在。由于重视程度不够，各级教育考试机构“在法律人才的培养和引进方面基本处于空白阶段”[8]，在考试执法人员数量过少、能力偏低的现状下，专业法律人才的缺乏，加剧了考试执法整体水平不高的窘境，与我国当前庞大的教育考试规模不相适应。此外，不得不承认的一个事实是，各级教育考试机构中，相当一部分兼职从事考试执法工作的人员没有取得行政执法证，制约了教育考试执法工作的规范开展。

（四）教育考试执法机制不够健全

教育考试执法机制尚不健全，突出表现在考试处罚信息公开不足和监督缺失两个方面。考试违纪违规处理是重要的行政处罚行为，做出处理决定的主体应履行信息公开义务。公开的对象不应只是当事考生、考点学校和相关考试机构，而应包括不特定的社会公众。然而，从教育考试违纪违规处理信息网上公开情况来看，并不理想。在省级教育考试机构中，选择在门户网站公开考试违规处理信息的省份占比约两成。不过，由于部分省级教育考试机构会定期清理发布在门户网站上的考试违规处理信息，前述数据并非一成不变的，随着时间节点的变化可能会略有出入。但总体上，我国教育考试处罚信息的公开率过低，不主动向社会公开客观上造成社会公众无法对教育考试处罚进行有效监督，最终导致外部监督的缺失。与此同时，在教育考试执法主体内部，也存在监督缺位的问题。许多市级及以下教育考试机构内部没有设置监督部门，相比之下，部分省级教育考试机构设置了监察处室等专门的内设监督部门，但也没有合理发挥考试执法的监督职责，反而承担了考试执法的主体责任，“自己成了自己案件的法官”。由于缺乏必要的监督，一些考试违纪违规处理过程中存在证据收集不完善、执法程序不规范，以及处理决定不准确等问题，未能及时纠正，引发诉讼纠纷，严重影响了教育考试执法效能。

（五）教育考试作弊犯罪形势严峻

从涉考诉讼案件检索情况可以看出，行政案件中，涉及教育考试案件数量明显高于其他考试，需引起教育行政部门和教育考试机构的重视。然而，与刑事案件相比，行政案件数量可谓“九牛一毛”。自2015年考试作弊入刑以来，受升学、获取资格证书等利益诱惑，考试作弊依旧十分猖獗，组织考试作弊、代替考试等犯罪发案率居高不下，涉考刑事案件也逐年攀升，在2019 年达到峰值，而到了2020 年又开始断崖式下降。这一定程度上是因为受新冠病毒肺炎疫情等因素影响，考试频次、形式有所调整，在疫情防控常态化要求下考试组织更加严格，考试作弊犯罪分子缺少了可乘之机，涉考刑事案件因此大幅降低，但并不意味着可以掉以轻心。当前我国各项教育考试规模仍在不断扩大，考生人数越来越多，但考生法治观念相对淡薄，对考试作弊犯罪行为缺乏正确的认识，总是抱有侥幸心理，致使考试作弊犯罪形势依然处于高压态势，考试作弊治理任重道远。

三、完善我国教育考试执法的对策

我国教育考试执法存在的种种问题表明，依法治考并未完全落地，与实现国家考试治理现代化还有较大差距。对此，应加快教育考试立法，加强执法队伍建设，健全执法体制机制，强化考试作弊治理。

（一）加快教育考试执法立法进程

健全的考试执法制度体系是实现依法治考和考试治理现代化的前提。加快教育考试执法立法进程，构建规范的教育考试法律体系，是从源头上破除教育考试执法难题的最优选择。一方面，应尽快制定《考试法》，建立以其为核心的教育考试法律法规体系，弥补教育考试立法层级较低的不足，明确教育考试的种类和受规制的边界，平衡教育考试关系各主体间的权利义务，确保教育考试法律、法规、规章之间衔接顺畅和逻辑自洽，“具有融贯性”[9]。另一方面，针对教育考试执法部分制度之间相互冲突、执法主体规定不明确，执法实践中暴露出的各行其是、标准不统一等突出问题，应加快教育考试执法制度整合，在《考试法》的统领下对其他现有制度进行废改释，“统一考试执法主体”[10]，改变多头执法的格局，提升教育考试执法的统一性。此外，应确立“相对人中心主义”的教育考试执法模式[11]，树立“以考生为中心”的教育考试执法理念，注重考生合法权益的保障，在教育考试执法目标上，从管理考生转向服务考生，在执法过程中充分倾听考生心声，回应其合理需求，提升教育考试执法的可接受度。

（二）加强教育考试执法队伍建设

打造一支专业规范的教育考试执法队伍是提升考试执法效能的关键所在。时任教育部部长陈宝生曾在全国教育法治工作会议上明确提出“要配齐配强教育执法力量”“设立专门负责执法的处室或科室”“优化省市县三级执法力量配置”。[12]其后，2020 年教育部就教育考试队伍建设出台了专门文件《教育部办公厅关于加强国家教育考试工作队伍建设的意见》。各级教育考试主管部门应结合实际，积极争取当地党委政府的大力支持，适度增加考试执法人员编制，提高专职从事考试执法人员的比重。各级教育考试机构等考试执法主体应严格按照规范执法的要求，广泛动员教育考试业务工作人员参加行政执法资格培训及考试，确保所有从事教育考试执法的工作人员持证上岗。同时，加大法律人才的引进和培养力度，一方面，各级教育考试执法主体在人员招录时可预留一定比例的法律专业岗位，为教育考试事业发展提供必要的法律支持，提升教育考试主管部门和考试机构的公信力；另一方面，省级教育考试机构可探索与政法院校建立联合培养机制，定期从省市县三级教育考试机构中选派工作人员赴合作高校进行脱产培训，确保各级教育考试机构均有具备法律专业知识的人员，实现考试执法力量均衡配置、上下协同，从源头规范考生违纪违规行为事实调查、证据收集和处理程序，从而增加处罚决定的准确性、科学性，避免考生投诉乃至产生诉讼纠纷。此外，也要实行教育考试执法人员轮岗制度，对在教育考试核心业务部门和岗位达到规定年限的人员，应及时调整岗位，“降低由于长期任职于同一部门、岗位而影响公正执法的可能性”[13]。

（三）健全教育考试执法体制机制

首先，要建立常态化的教育考试违规处理信息公开机制。2017 年1 月，国务院办公厅印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，在全国32 个地方和部门开展“三项制度”试点工作。[14]2020 年12 月，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》中明确指出，要求“保障行政执法中当事人合法权益”“建立人民群众监督评价机制”“推进政府信息公开，涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政处罚决定等，依法予以公开”。[15]教育考试违纪违规处理作为影响广大考生切身利益的行政处罚事项，必须主动进行公开。在公开方式方面，应改变以纸质文件为主要公开载体的现状，向电子数据为主要公开载体转变，实现教育考试处罚信息公开载体的数据化[16]，确保各级教育考试机构等考试执法主体及时在其门户网站发布考试违纪违规处理信息，在接受社会监督的同时也可对其他考生起到警示作用；在公开内容方面，应列明考生信息、违纪违规事实、处理依据（具体到特定条款）、处理决定，并附上救济途径。

其次，要建立高效有力的监督制约机制。各级教育考试主管部门、考试机构应加快设置内部专门的监督机构，短期内条件不允许的，可先行设置独立的监察员岗位，“最大程度地实现内部监督的可视化和有效性”[17]，强化教育考试执法的过程性监督，将考试违纪违规处理过程中的程序性瑕疵、拟处理决定中的定性错误及时纠正。同时，应全面推行法制审核制度，充分发挥法律顾问的作用，加强教育考试执法活动审核，凡是未经法制审核同意的考试处罚决定不得做出，有效避免考试执法错误的发生。此外，应建立与监督机制相配套的考核机制，将教育考试执法纳入干部职工考核指标体系中，并对考试处罚决定进行“公开后评估”，检验执法成效，提升教育考试执法水平。

（四）完善教育考试作弊治理措施

自科举制创立以降，科场舞弊便如影随形，舞弊手段、花样层出不穷，时至今日，考试作弊治理仍然是一项长期性、艰巨性工程。一方面，有必要强化执法，加大教育考试作弊惩戒力度，严惩代考、组织作弊等恶性行为，“彰显作弊入刑的法律权威”[18]；另一方面，也要清醒认识到，事后的刑事追责并非治本之策，要想有效遏制考试作弊犯罪的不正之风，必须将重心放在事前预防上，针对考生加大法治宣传力度，抓早抓长，确保“法治”不只是义务教育阶段的必修课，也应让其成为高中、大学阶段的必修课，实现“法治进课堂”所有学段全覆盖，让考生潜移默化地形成“不敢作弊、不能作弊、不想作弊”的观念。同时，也要创新诚信教育方式，如在网上报名或者签订承诺书时，设置必须誊抄特定涉考法律条文的内容[19]，或在考试开始前20 分钟，由监考教师带领考生集体进行诚信应考宣誓，通过仪式感强化考生诚信考试定力。此外，应加快诚信体系建设，建立容纳所有国家教育考试的诚信档案库，并逐步与个人征信系统接轨，让考生为自己的考试作弊行为付出应有的代价，彻底转变考风考纪，推动良好社会风尚的形成。

注释：

①参见《国家教育考试违规处理办法》第21 条。

②具体可查阅《省教育厅关于委托省教育考试院办理停止参加国家教育考试处罚事项相关事宜的通知》（鄂教政法〔2019〕1 号）。