“双减”之下校外培训长效治理机制的构建与完善

董圣足 黄 河 谢锡美

(1.上海市教育科学研究院 民办教育研究所 上海 200032；2.上海建桥学院 民办高等教育研究所 上海 201306；3.教育部“教育大数据与教育决策”实验室 上海 200032)

一、问题的提出

在市场拉动和资本驱动之下，我国各级各类校外培训机构一度呈现野蛮生长态势，其数量规模逐年呈几何级增长。在2018年国家层面大力推进校外培训机构治理工作之前，据智研咨询网发布的《2019—2025年中国校外培训行业运营态势及未来发展趋势报告》估算，各类培训机构总量超过100万家。其中六成以上以义务教育学科类培训为主。[1]为数不少的机构偏离公益性办学宗旨，无视教育规律和学生身心发展特点，过度开展升学和考试学科知识培训活动，不仅加重了学生课业负担，加剧了社会教育焦虑，也一定程度冲击了素质教育，干扰了中小学校正常教学秩序。[2]

从2018年初开始，按照中央经济工作会议和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》有关决策部署，教育部等四部门联合开展专项治理行动，集中整治校外培训机构存在的六大类突出问题。[3]同年8月，国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》，旨在切实解决人民群众反映强烈的中小学生课外负担过重问题。[4]这也是迄今为止，国家层面涉及培训机构治理最高级别的规范性文件。在此基础上，为了切实提升学校育人水平，持续规范校外培训(包括线上培训和线下培训)，有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅又重磅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”意见)，提出了一系列深入、细致、严格的“减负”措施，成为治理校外培训机构的基本规范和根本遵循。

为切实推动“双减”工作的落地，2021年内国家教育行政部门单独或会同相关职能部门陆续出台了32个配套文件。[5]与此同时，按照国家层面的统一部署，各省级人民政府也相继发布了“双减”地方配套政策，对“双减”核心目标框架及实施举措进行了细化和具体化。各地在“双减”中做到了“两手抓”:一手抓全面压减作业总量和时长，提升学校课后服务水平，大力提升教育教学质量，有效减轻了学生的课内作业负担；一手抓从严治理校外培训机构，全面规范校外培训行为，大大压减学科类校外培训机构数量和培训时段，切实减轻了学生课外培训负担。

但同时，校外培训治理在实践中依然存在诸多问题和矛盾，表现在法律规定不够完善、部门职能不够明确、执法体制不够健全以及监管手段不够得力等方面。调查表明，囿于各种主客观因素，各级地方政府部门在校外培训治理中还面临不少难点、堵点和痛点。未来一个时期，要从根本上规范校外培训行为，真正巩固“双减”工作的实际成效，仍需从源头上着力，破除相关体制障碍，构建起完善的校外培训治理长效机制。

二、校外培训治理的政策目标及实际成效

教育政策是一个国家或政党根据一定历史时期的教育目标和任务制定出来的，用来调整人们社会关系和教育关系的某种持续性、纲领性、计划性、指导性的行动纲领和行为准则。[6]改革开放以来，我国校外培训治理经历了前治理阶段(1978—1992年)、初步治理阶段(1993—2017年)和综合治理阶段(2018年至今)等三个阶段，而且多表现为政策性治理。[7]当前，根据国家层面的总体部署，“双减”政策的主要目标是:“学校教育教学质量和服务水平进一步提升，作业布置更加科学合理，学校课后服务基本满足学生需要，学生学习更好回归校园，校外培训机构培训行为全面规范。学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担1年内有效减轻、3年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升。”[8]

(一)校外培训治理的政策目标

教育政策的制定及实施过程，是根据一定历史时期的教育目标和教育任务进行的，是一个动态连续的主动选择的过程。[9]对于学科类校外培训的治理和规范，无疑是“双减”工作“一体两翼”的重要一翼。基于“双减”意见及各种配套文件的综合分析，当前和未来一个时期，义务教育阶段学科类校外培训治理的政策目标及重点任务，大致可归纳为以下两个方面。

1.大幅压减学科类培训机构数

按照“双减”意见，各地不得再行审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，同时不再审批新的面向学龄前儿童的校外培训机构和面向普通高中学生的学科类校外培训机构。不仅如此，现有义务教育阶段学科类校外培训机构要统一登记为非营利性机构，对原已备案的线上学科类培训机构则要改为审批制，按标准重新办理审批手续①按“双减”意见要求，未通过审批的，取消原有备案登记和互联网信息服务业务经营许可证(ICP)。。到2021年底前，所有面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，均需完成统一登记为非营利性机构的行政审批及法人登记工作。在完成非营利性机构登记前，培训机构应暂停招生及收费行为。与此同时，相关部门将严肃查处不符合资质的机构，并在此基础上，要求试点地区先行先试，逐步大大压减学科类机构数。[10]

2.全面强化机构运营监管

全面规范校外培训服务行为一直都是国家校外培训治理新政的核心内容。强化校外培训机构常态运营监管，既是落实“双减”工作的重要途径，也是实现“双减”目标的重要保障，其目的在于推进校外培训治理体系及治理能力的现代化。“双减”意见所提出的涉及培训机构运营管理的举措，包括培训场所、师资配备、培训内容、培训时间、服务收费和经营管理等六大方面的“合规”要求，以全面强化学科类校外培训行为规范。与此同时，“双减”意见强调要从设立专门协调机制、理顺综合执法体制、健全日常监管制度、纳入督政问责范畴等四大方面建立健全相关监管机制，完善校外培训机构长效治理体系。[11]

(二)校外培训治理的实际成效

经过一段时间的集中治理，“培训市场虚火大幅降温，广告基本绝迹，资本大幅撤离，野蛮生长现象得到有效遏制”[12]。截至2022年2月，全国原12.4万个线下校外培训机构，压减到9 728个，压减率达92%；全国原263个线上校外培训机构，压减到34个，压减率达87%。[13]由此可见，“双减”工作尤其义务教育阶段学科类校外培训治理工作，取得了重要的阶段性成效。

与国家统计局在2021年秋季开学后所进行的专题调查[14]结论基本一致，根据我们的相关调查②上海市教科院民办教育研究所研究报告:《“双减”实施效果暨校外培训机构合规经营情况问卷调查分析汇总报告》，2021年12月。2021年年底，上海教科院民办教育研究所受有关方面委托，面向全国东、中、西部共10个省域进行了一次样本总数达到237万份的中小学生及家长问卷调查。，“双减”政策在实施中得到了广大学生及家长的普遍支持。调查表明，超过三分之二的家长群体认同本地校外培训机构治理成效，认为“双减”大幅压减了孩子们学科类校外培训的数量和强度；有七成左右的家长对学校所推出的各种课后服务表示满意，其中四分之三以上的家长对孩子的学业焦虑得到不同程度缓解。与此同时，有八成左右的学生明确表示学校布置的“作业量变少”了，有九成以上学生认为“双减”有效减轻了学业负担，改善了自己与父母的关系，并有近七成学生对现状表示满意。

调查还表明，严格规制之下，在学科类培训机构总量大幅压减的同时，留存部分的机构“合规性”得到较大程度提高，而且其面向中小学生的各种培训服务行为更加规范、有序。其中，无证无照培训行为得到极大遏制，违规上市的培训企业大多已完成资产剥离，虚假宣传、违规收费、挖抢师资、超前培训和泄露学生家长信息等失范问题均得到了根本性的治理。

根据教育部全国义务教育阶段学科类校外培训治理“回头看”工作通报显示，截至2022年4月30日，全国累计排查培训机构82 246个(含线上、线下机构，含已关停的机构复查及非学科类机构涉嫌开展学科类培训排查)，其中发现有问题的机构数为1 771个，占比仅为2.2%；审核培训材料126 791份，发现存在不合规情况的培训材料为654份，占比仅为0.5%；审核从业人员资质217 614人，发现不具备相应资质的教学、教研人员数量为713人，占比仅为0.3%。[15]

三、校外培训治理的现实困局及成因

如前文所述，通过一段时间全周期高频率大力度的集中治理，校外培训尤其是义务教育阶段学科类校外培训教育市场秩序得以整饬和重塑，各种行业乱象得到了极大遏制，整个基础教育的外部生态环境由此有了较大程度的改观。这一战绩来之不易，值得倍加珍惜。但同时，也要清醒地看到，由于受到各种复杂因素的影响，“双减”工作特别是校外培训治理仍然面临不少历史羁绊和现实困局，存在许多思想障碍和制度约束。这些困局及障碍包括:学校教育能否质效双增，校外培训能否标本兼治，课后服务能否保证公平，课余时间能否科学利用，教师关切能否有效回应，家长焦虑能否切实减轻，学生负担能否快速下降，评价导向能否彻底扭转。[16]阻碍学科类校外培训治理深入推进的主要因素存在于以下三大方面。

(一)升学考试压力导致补课刚需长期存在

因受传统文化观念的深度影响，中国广大学生家长都不希望自己的孩子输在“起跑线”。由于实践中教育评价改革推进不快，基础教育应试化倾向还比较严重，同时职业教育发展存在短板且出路不够通畅，加上教育资源配置客观上存在区域、城乡、校际不平衡的情况，广大学生及家长在平常学习和升学考试中普遍存在“分分计较”和“唯分是从”的现象，形成了“要进好学校就要考出好成绩，要取得好成绩就必须补差培优”的应试逻辑。

现实当中，在校内资源及课堂教学无法满足个性化需求的情况下，为了要提分，广大学生及家长就只好到社会上去寻找相近的服务替代品，于是校外培训教育便应运而生，“学校不讲机构讲、课内不讲课外讲、上课不讲辅导讲”的局面也便由此奠定。长期以来，在“内卷化”的升学考试竞争格局下，为了不使孩子输在起跑线上，千千万万义务教育阶段的学生家长都存在“鸡娃”心理及“鸡娃”行动。这样一种心理和行动，在校外培训机构无处不在的商业炒作和无孔不入的广告营销催化下，其“羊群效应”和“剧场效应”更是被无限放大，从而最终演变为全社会的教育焦虑心理乃至教育恐惧情绪。

应该说，自2021年7月“双减”政策实施以来，随着全国性义务教育阶段学校校内课后服务的全面推出，尤其是随着供给端——学科类校外培训教育机构数量及培训时段的大幅度压减，广大义务教育阶段学生及其家长的校外“补课”需求也得到了部分替代和明显降低。但是，这种替代和降低，并不是彻底根除。相关调查①上海市教科院民办教育研究所研究报告:《“双减”实施效果暨校外培训机构合规经营情况问卷调查分析汇总报告》，2021年12月。2021年年底，上海教科院民办教育研究所受有关方面委托，面向全国东中西部共10个省域进行了一次样本总数达到237万份的中小学生及家长问卷调查。显示，有三成左右的家长对自己孩子所在学校推出的课后服务表示不甚满意，且周末仍有27%的家长通过家教等方式给自己的孩子进行学科类补课。分析表明，中高考升学压力和中考普职分流是家长产生教育焦虑及采取补课行动的主要原因。调研同时表明，家长群体对培训机构治理的态度具有两面性:一方面希望减少培训机构数量、降低培训收费水平；另一方面又希望改善培训服务质量、确保机构运行安全。可见，“双减”政策的深入实施，还需要进一步凝聚社会共识尤其需要取得广大家长群体的深度理解，并且不懈努力、久久为功，才能真正奏效。[17]

(二)逐利资本助推校外培训变异行为增多

无利不起早，资本的天性从来都是逐利的。事实证明，只要有市场需求存在且有利可图的地方，就会有资本出没并引发各种商业活动。同样地，因为有“补课”的刚需存在，所以形形色色的资本也就一直游走于校外培训市场之中，并未真正远离。虽然“双减”政策实施以来，在各种硬性措施的严格规制之下，大量风险投资和私募资金出于避险目的暂时抽离了校外培训市场，但是为数不少的“零星资本”仍然活跃在学科类校外培训市场边界，通过各种“隐形”或“变异”方式规避行政监管，继续从事着灰色交易活动。

相关调查发现，当下学科类校外培训教育市场所涌现出来的各种变异培训形态，包括但不限于以下八种情形[18]①上海市教科院民办教育研究所研究报告:《校外学科培训隐形变异:动向、特点、对策》，2022年4月。:(1)违反培训主体有关规定，证照不全的机构或个人，以咨询、文化传播、“家政服务”“住家教师”“众筹私教”等名义违规开展学科类培训。(2)违反培训人员有关规定，不具备教师资格的人员违规开展学科类培训，在职中小学教师违规开展有偿补课。(3)违反培训时间有关规定，通过“直播变录播”等方式违规开展学科类培训。(4)违反培训地点有关规定，组织异地培训，在居民楼、酒店、咖啡厅等场所，化整为零在登记场所之外开展“一对一”“一对多”等学科类培训。(5)违反培训内容有关规定，以游学、研学、夏令营、思维素养、国学素养等名义，或者在科技、体育、文化艺术等非学科类培训中，违规开展学科类培训。(6)违反培训方式有关规定，线下机构通过即时通信、网络会议、直播平台等方式违规开展线上学科类培训。(7)规避国内法律法规及行政监管，在境外(如新加坡、印度和马来西亚等国家)面向境内中小学生开设相关学习网站，从事变相学科培训。(8)一些专业公司借助智能化手段，单独或联合培训机构通过研发AI机器人替代真人教师(如KDXF学习机和BBG家教机等)，以在线联机或终端产品形式开展学科类培训。

各种地下或变形的学科类违规补课活动，普遍存在超纲超前培训行为，多以片面误导学生重复刷题和机械操练为手段，不仅加重了学生课业负担和家长的经济、精力负担，也破坏了学校教学秩序、干扰了“双减”工作成效。为此，亟须织密监管网络、强化行政规制，不能听之任之、放任自流。[19]

(三)法治欠缺造成校外培训治理合力不强

从实际推进情况看，近年来各地对校外培训机构的规范治理，所采用的几乎都是由教育行政部门主导且以政策推动为主的垂直治理模式。这样一种治理模式的主要特点，在于“集中性”“强制化”“运动式”，通过密集推出一系列突破性、非常规的政策工具，往往能够取得短平快的政策成效。但同时，囿于法制资源不足、配套制度欠缺以及部门职责不清等因素，这样一种“暴风骤雨”式的治理，也难免会产生一些衍生问题和矛盾，导致治理机制不顺、治理合力不强。这些问题和矛盾，突出表现在以下三个方面:

其一，日常行政监管存在不少盲区。当前，各种学科类校外培训变异行为正日益增多，尤其是各类家教活动大肆兴起，已经严重干扰了校外培训治理工作，并不同程度抵消了“双减”的实际成效。而与常规校外培训机构不同，面广量大的大学生家教和“住家家教”等变异行为，复杂性更高、隐秘性更强、流动性更大，加上现有法律法规及相关行政规章对于个体从教行为并未做出明确的禁止性规定，以现有“双减”工作框架下的管理机制，还很难对其实施全面而有效的监管。因为，如按《无证无照经营查处办法》(国务院令第684号)的有关规定，在没有明确个体从教行为需取得行政许可或应具备相应资质条件前，家教辅导事宜往往被视为“不属于无证无照经营”范畴。这就导致当下许多家政公司营业范围虽多涉及“家教服务”，而对此市场监管部门则认为“不属于超范围经营”，自己无权干涉，从而使得这一类变异培训成为监管上的一大盲区。不仅如此，目前校外培训教育市场上还存在一些性质不易判定的灰色地带和“擦边球”现象，也游离于行政监管之外。譬如，一些语言类培训机构面向中小学生所开展的英语戏剧类培训和小语种培训，其性质是否属于学科培训尚无定论。又如，市场上涉及广大中小学生的各类国际课程培训及其所衍生的“洋高考”“洋应试”行为，是否属于学科类培训范畴也还存在较大争议。

其二，综合执法机制尚未完全建立。由于2002年出台的《民办教育促进法》并未明确将“经营性校外培训机构”纳入教育行政部门管理范畴②2002年12月28日出台的《民办教育促进法》第六十六条规定:“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”但是，直到2017年11月7日《民办教育促进法》修订，国务院也没有单独就此制定管理办法。，因此很长一段时期内，各种各样在工商行政管理部门注册登记的培训机构超范围开展学科类培训活动，实际上并不在教育行政部门监管能力所能覆盖的范围之内。这也是导致校外培训机构野蛮生长的一大制度诱因。要对数量极其庞大、类型极为复杂的校外培训机构实施规范治理，涉及方方面面的工作，是一个极为复杂的系统工程。实践表明，要将行业性特征很强且市场化程度很高的各级各类校外培训机构完全纳入行政监管范畴，光靠教育行政部门一家的力量是远远不够的，甚至是无济于事的。为此，自2021年7月以来，在中央统一部署下，国家层面建立了校外培训治理部际专门协调机制，并明确了相关部门的工作分工及具体职责。在此基础上，教育部还会同中央编办和司法部就如何加强教育行政执法、深入推进校外培训综合治理问题提出了相应要求。但是，就面上情况来说，随着“双减”工作的深入推进，校外培训执法不到位的问题正逐步显现。现实中，综合执法体制机制尚未完全理顺，执法统筹不够、合力不强；不少地方教育行政部门观念认识还不到位，认为自身没有执法权，不能执法、不敢执法；很多基层执法队伍不健全，未设机构、缺乏力量，且仅有的执法力量也存在不懂执法、不会执法等问题。更有甚者，许多地方主要依靠相关部门“帮助”执法，一些违法行为不能得到及时处理，从而影响“双减”政策特别是校外培训治理措施落地见效。[20]

其三，一些政策性规定约束力不强。迄今为止，所有涉及校外培训行为规范与调整的举措，除了少部分是规范性文件外，更多的则是政策性文件。由于缺失相关法律支撑，其中一些政策性规定在推行当中往往显得刚性不足，约束力有限，这在一定程度上影响了规范的力度和治理的效力。现实中，这类问题并不少见，概括而言，大致有以下两大类情况:(1)受职责法定约束，有些要求部门间协同或配合的事项，在实际执行时没有得到充分响应。就“无证无照”校外培训机构而言，“双减”文件强调要“依法依规严肃查处不具备相应资质条件、未经审批多址开展培训的校外培训机构”，同时要求市场监管部门要“加大执法检查力度，会同教育部门依法依规严肃查处违法违规培训行为”。然而，在地方层面，一些基层市场监管部门往往会以“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”为由，不主动协同、不积极作为，从而导致各种违法违规培训行为屡禁不止、时隐时现。(2)囿于《行政许可法》等法律限制，一些政策上的禁止性规定缺少罚则，对违法违规行为难以形成震慑力。譬如，对于大量存在的学科类机构的超纲超前培训行为，虽然相关文件三令五申要“依法依规坚决查处”，但是由于相关法律法规及行政规章没有就此类违规行为作出过任何有关处罚性规定，导致地方教育行政部门在实际执法中只能不断地开具“整改通知书”，而很难依据《行政处罚法》等的规定，对违规机构作出有威慑力的实质性处罚，从而也导致校外培训市场中的一些顽瘴痼疾长期得不到根本上的规范。此外，有的政策性规定(如收费价格管制和禁止发布商业广告等)与现行《价格法》及《广告法》等法律规定还存在不尽一致的地方，也造成一些部门在实际执法时感到困惑、难以处理，亟需通过制定新的法律法规或修订现有法律相关条款加以协调解决。

四、校外培训治理长效机制构建的着力点

有学者认为，深入推进“双减”，要基于教育高质量发展视角，全面理解“双减”的战略定位，明确其目标定位、关键任务与推进动力。[21]也有学者提出，规范校外培训机构要坚持“有为政府与有效市场”相结合的治理逻辑。[22]总的来看，在校外培训长效治理机制探索中，目前以教育行政部门为主导的治理体系已基本形成，这一治理体系在落实“双减”工作中发挥了极为重要的作用。然而，囿于各种历史和现实因素，这一治理体系特别是其中的一些工作机制还不够完善，需要通过改革体制、健全法制、调适规制等途径加以完善、充实和优化，从而形成更为科学、更加效能、更可持续的治理机制。

(一)转化服务需求，深入推进源头式治理

学科类校外培训之所以生生不息，其根源在于现有国情下“补课”已成为一种刚需且长期存在。要从根本上规制校外培训行为，还得从需求的导流和转化上着手，也即要在大力推动基础教育资源均衡发展、深化教育评价方式改革、深入促进普通教育与职业教育协调发展的同时，加快构建学校家庭社会共同育人机制，形成校内外协同育人格局，促进学生健康成长和全面发展。

1.力促学校教育优质发展

广大中小学校是教书育人、立德树人的主阵地，学校教育好不好、质量高不高，直接影响着无数家庭的教育选择及补课行为。各地务必落实“双减”文件精神，切实加大义务教育办学经费的投入力度及统筹层级，进一步均衡教育资源配置，促进各类新优质学校成长，扩大优质教育资源供给；同时，要积极推进集团化办学、学区化治理和城乡学校共同体建设，建立健全区域内骨干教师、管理力量的交流与互换机制，整体提升学校办学水平，加快缩小城乡、区域、学校间教育水平差距。在此基础上，不断优化人才培养模式，大力提升课堂教学质量，深入做好包括“补差培优”在内的各类线上线下课后服务工作，稳步深化高中阶段招生改革，全面落实义务教育学校免试就近入学政策，将实验性示范性高中招生名额直接分配到区域内每一所初中学校。通过以上举措，更好满足学生个性化需求，服务学生多样化发展，消除广大学生及家长的教育焦虑，从而从源头上降低“补课”刚需，有效减轻学生的学业负担。

2.推动家庭教育回归理性

家庭教育是教育的开端，家庭是孩子的第一课堂，父母是孩子的第一任老师。如何引导广大学生家长摒弃功利观念、克服盲从心理、纠正“鸡娃”行动，在孩子的成长历程上，更加尊重孩子本身的天性、兴趣和志愿，从而以更加平和而理性的心态看待和对待孩子的教育问题，这既是重建良好家庭教育的必然要求，也是深层次遏制过度“补课”刚需的关键所在。对此，各级政府相关部门、妇联组织和广大中小学校务必深入贯彻《家庭教育促进法》和《未成年人保护法》等法律规定，在积极引导全社会对好教育、好学校、好学生形成正确导向的同时，着力办好各级各类家长学校，推动社区家庭教育指导中心、服务站点建设，并通过建设家庭教育研究指导网络等载体，切实引导广大学生家长更加注重自身的言传身教，全面树立科学育儿观念，理性确定孩子成长预期。通过以上举措，促使广大学生家长更好凝聚共识、形成合力，深度理解并以实际行动支持“双减”政策落地见效。

3.推进社会教育共建共享

社会教育是学校家庭社会共同育人机制不可或缺的有机组成部分。落实“双减”文件精神，各地可以也应该进一步整合校内外资源，统筹校外实践活动课程，拓宽课后服务范围和类型，更好作用于学生素质教育。为此，一方面，各级政府要切实加大未成年人校外教育场所的布局及建设力度，补齐历史“欠账”，在充分发挥少年宫、青少年活动中心等各类校外教育单位重要阵地作用的同时，积极引导普通高校、职业院校、科研机构和各类企事业单位面向所在区域中小学校开放实训中心、科普平台、生产一线场景，力所能及为学生职业体验、社会实践和生涯教育创造条件。另一方面，可以通过政府购买服务、财政专项支持和税收减免优惠等方式，鼓励和引导更多公益性强的校外培训机构向素质类转型，回归育人正常轨道，在条件允许的情况下，鼓励和支持各地适当引进优质非学科类培训机构进校参与课后服务，帮助学校向学生提供更多可自主选择的兴趣类课后服务活动，弥补学校资源不足和服务短板，从而引导学生把更多的时间和精力用在素质拓展上，而不是参加校外学科补习活动。

(二)健全综合执法，更好巩固协同化治理

要持续对面广量大的校外培训治理机构实施规范治理，同时做好“防反弹、防变异、防风险”等极为艰巨繁重的工作，光靠一个部门、一个系统的力量是远远不够的。必须在各级党委和政府统一领导下，在健全教育系统自身执法体系的同时，建立并完善多部门联合、跨领域合作、全行业协同的综合执法机制。

1.强化系统内执法体系建设

加强对校外培训机构办学行为的日常监管，首要责任在于教育行政部门。“双减”意见和《关于规范校外培训机构发展的意见》均已明确，各类涉及学科培训的校外培训机构，都必须经审批取得办学许可证并登记取得营业执照(或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书)后，才能开展培训。在已将学科类培训机构纳入行政许可范畴的情况下，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，各级教育行政部门务必要做到应管尽管，切实做好全面、全程、全时监管工作，防止和避免一段时间内出现的重审批轻监管的现象。为此，迫切需要进一步健全教育系统自身的监管责任体系和工作机制，切实强化教育行政执法功能，着力提升校外培训治理能力和治理水平。当前和今后一个时期，各级地方教育行政部门要在建立健全校外培训监管行政执法现有机制和强化教育行政部门校外培训监管行政执法职责的基础上，切实增强校外培训监管行政执法力量，提高校外培训监管行政执法能力。尤为重要的是，各级教育部门要积极争取同级编制管理部门的理解和支持，加快教育系统执法机构设置，加强教育自身执法力量配备。

2.完善多部门综合执法机制

2018年初以来特别是2021年7月以来，全国范围针对义务教育阶段学科类校外培训机构所开展的大规模治理行动，之所以能在较短的时间内取得显著成效，其中一条重要经验就是，各地都在党委、政府的统一领导下，适时建立了由教育行政部门牵头并由多部门联动协同的综合执法机制，组建了相应的校外培训治理工作专班，初步形成了“街道吹哨、部门报到”的网格化治理格局。但是，这样一种治理局面还不够稳固，其在实践中不仅存在指挥条线不够清晰、部门工作分工不尽合理等问题，而且随着阶段性治理目标的完成，有的部门不同程度出现了厌战心理和畏难情绪，出现了配合度下降、执行力不强等情况。为此，国家相关部门应加强校外培训治理工作的专项督导，督促各地进一步发挥教育行政部门的统筹作用，完善并巩固由市监、住建、公安、网信、通管、银监、税务等多部门协同和街镇、村居等全方位联动的校外培训机构综合监管体系，建立健全校外培训治理工作部门联席会议制度。唯有如此，才能确保治理工作不断线、不掉链，才能做到治理机制常态化、长效化。

3.提升全行业协同执法能力

推动校外培训良性治理格局的形成，还应更好发挥各类培训教育行业性组织及中介机构的重要作用，强化行业自律，推进多元共治。我国校外培训机构数量极其庞大，类型极为多样，情况极度复杂。以教育行政部门及相关管理机关现有力量配备，短时间内将面广量大的各式各样校外培训机构全部纳入行政管理轨道，全面实施前置许可和过程监管，这对各级地方政府而言，的确是一项极其艰巨而繁重的任务。借鉴境外相关国家治理“影子教育”的做法及经验，从现有具体国情出发，我们认为，除了要在相关教育法规中厘清行政许可的范围及程序，明确对校外培训机构实施负面清单管理外，还应该用好用足用活行业组织在校外培训机构“自我服务、自我管理、自我约束”等方面的功能和作用。本着简政放权、激活市场的原则，各级政府在深化“放管服”改革中，可以也应当将一些行政管理职能让渡给行业组织，鼓励和扶持各类中介机构在培训机构行业标准研制、教师资格认证、培训质量督导、收费定价约束、信用等级评估和失范行为自律等方面发挥建设性作用，从而实现对校外培训机构的多元共治和长治久安。[23]

(三)消除监管盲区，不断完善全方位治理

各类隐形变异培训活动日益活跃，同时不少非学科类培训机构中出现了擅自开展学科类培训等违规现象，正成为校外培训治理中的新盲区，亟待强化规范治理。

1.加大学科类变异培训查处力度

学科类隐形变异培训行为形态多样、表征复杂、行踪隐匿，不易发现、不易取证、不易定性，可以说是当下校外培训治理中最大的盲区和难点。以大学生违规开展家教为例，要对其进行根本性治理，需要采取的措施包括但不限于以下几点:一要将包括大学生在内的各类人员违规从事学科类开班教学行为明确列为“无证无照”培训活动，纳入常规监管轨道，坚决予以取缔。二要全面清理家教服务信息推送中介平台，将其纳入违规发布培训商业广告范畴加以严格监管，同时责成所有高校主动关停大学生家教服务机构。三要加强对在校大学生的宣教工作，引导其主动终止并积极抵制各类违规家教行为。四要以专门法规或行政规章形式对各类家教行为作出细分和界定，明确禁止任何机构或个人未经批准面向在校中小学生开展各种形式的家教活动。①我们认为，在现有行政规制难以企及的情况下，是否允许“一对一”家教行为合法存在并对其实施相应的行政许可制度，从而纳入常规行政监管渠道，这是值得研究的一个课题。五要全面将各类违规家教行为纳入教育行政综合执法体系，建立健全各职能部门分工负责、共同履职的工作机制，进一步完善“巡查发现、归口受理、分派协调、违法查处”等各环节相互衔接的网格化管理系统。

2.完善非学科培训机构监管制度

一段时间以来，受各种因素激发，市场上各种体育、艺术和科技类培训机构应运而生、迅速崛起。作为学校教育的有益补充，该类培训机构对满足学生多样化教育服务需求有一定的积极作用。但是，由于当前不少地方尚未完全将学科类培训机构纳入许可审批和行政监管范畴，加上逐利资本驱使，该类培训市场不同程度存在野蛮生长现象，出现了诸如虚假宣传、哄抬价格、违规收费和偷漏税收等失范行为。更有甚者，一些非学科类培训机构规避行政监管，以素质培训之名行学科培训之实，一定程度干扰了“双减”工作部署。对此，一方面，各地要按照国家层面的统一部署，尽快针对文化艺术、体育、科技等非学科类校外培训机构的设立问题，制定具体设置标准和准入程序，分级分类将各种非学科类培训机构逐一纳入前置许可及行政监管范畴。另一方面，要落实“省级统筹、属地负责”的工作机制，将非学科类培训机构治理统一列入地方政府校外培训教育治理联席会议或“双减”工作专班议事日程，重点强化此类机构场所安全、人员资质、培训材料以及收费、广告、反垄断等方面的监管工作，依法依规严肃查处各类违法违规行为，从而促进非学科类培训有度有序有效发展。[24]

(四)加快立法进程，稳步实现法治化治理

过去一个时期，在中央层面的大力推动下，各级政府都已建立了针对校外培训机构规范与治理的工作体系，初步形成了一个由教育部门牵头并有多部门共同参与的综合监管机制。但现实中，因为缺少法制规范，仍未理顺相关监管权责体系，难以压实市场监管、网信、公安等有关部门的职责，没有充分形成多部门联合执法的强大合力。同时，现有诸多涉及培训机构的监管事项，多散见于各种文件规定之中，缺乏可操作的强制性要求，对违法违规行为实施行政处罚的依据和标准不甚清晰，这既增加了执法难度，也影响了治理成效。为此，亟须研究制定专门针对校外培训机构的法律规范，推进校外培训治理法治化进程。

1.推动国家层面单独立法

各种分析表明，未来一个时期，针对民办非学历教育培训机构出台有针对性的法律法规，是规范教育培训市场的重中之重。考虑到校外培训机构尤其是学科类培训机构的组织特性和运行方式与全日制民办学校具有很大的差异，同时鉴于“双减”意见及相关配套文件涉及校外培训机构规范治理的不少规定及要求，已经在不同程度上超越了现行《民办教育促进法》及其实施条例的相关规定，我们认为，有必要从实际需要出发，专门针对各类非学历校外培训机构制定单独的法律规范。在由全国人大常委会直接立法时机不够成熟的情况下，或可先行由国务院制订《校外培训监管条例》或《民办非学历培训机构管理条例》，尽快将近年来国家层面有关校外培训治理的政策规定加以汇总、修改和充实，形成具有权威性和强制力的制度规范，为监管、执法、守法等提供有力支持，为整个教育培训行业的稳定发展提供法律保障。[25]推进校外培训治理法制建设，除了要着力理顺宏观管理体制、压实部门监管职责外，重点是要明确学科类培训和非学科类培训概念和划分标准，明晰机构设置门槛和审批流程，更关键的是要建立对培训机构预付费等问题的常态化监管机制。[26]尤为重要的是，要以专门规制的形式设定具体罚则，明确各类培训机构违法违规行为的法律责任。

2.适时修订相关法律法规

在加快推进校外培训治理单独立法的同时，还要适时启动现有涉及校外培训机构准入设置、收费定价、账户监管、广告发布、招生培训等行为调整和规范的相关法律法规的修订工作，以最大程度消除现有规范性文件或政策性文件与现行法律法规规定之间所存在的不衔接、不一致、不协调之处。综合研判下来，在《校外培训监管条例》没有正式制订前，或可采取“一揽子”修法方式，酌情组织修订以下几部法律法规:(1)修订《民办教育促进法》及其实施条例，调整其中涉及培训机构设立审批和资金监管方面的规定，明确将非学科类培训机构纳入行政许可范围，规定审批部门可对其实施预收费专户监管，并授权国务院及相关部门可以就校外培训机构治理问题单独研制具体管理办法。(2)修订《广告法》，参照该法第二十二条有关禁止烟草广告的规定，修订该法第二十四条，将各类校外培训机构广告宣传事项纳入负面清单，禁止在各类大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布培训广告，严禁各类市场主体向未成年人发送任何形式的学科类培训广告。(3)修订《价格法》有关条款，明确将义务教育阶段学科类培训纳入重要的公益性服务范畴，实行政府指导价或者政府定价，同时授权省一级人民政府物价主管部门可以根据实际情况动态调整地方定价目录。(4)修订《未成年人保护法》第三十三条，将该条第二款表述调整为“学校或校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补课，加重其学习负担”；或者在该法附则中，增加表述“本法第三十三条有关规定，适用于学科类校外培训机构”。

(何金辉、张璐、公彦霏、潘奇、朱丽等同仁也对本研究相关实证调查做出了贡献，在此一并谨致鸣谢!)