新冠肺炎疫情冲击下中小城市公交企业发展的破局之策

徐正夫， 张同宇

(1.慧伊创新科技(北京)有限公司，北京 100084；2.河北大学 网络空间安全与计算机学院，河北 保定 071002；3.北京联合大学 城市轨道交通与物流学院，北京 100101)

大城市公交企业管理实力较强、设施布局相对完善、客流容量基本稳定，而中小城市公交企业在经营理念、营运水平、设施保障等方面普遍存在不足，经营管理水平有限，缺乏良好的人力资源管理机制，长期依赖于财政，发展内生动力不足，风险意识淡薄，无法抵御来自外部的冲击[1]。2020年初新冠肺炎疫情暴发，这是新中国成立以来重大的突发公共卫生事件，也是近百年来人类遭遇的影响范围广泛的全球性大流行病[2]。为有效阻断疫情通过交通工具传播，降低疫情防控成本，很多中小城市的公共交通一时间进入停摆状态。随着新冠肺炎疫情得到有效控制，各行各业逐步复工复产，公共交通首当其冲，引领复工复产大潮。但由于中小城市公交企业的抗风险能力不足，受到较大冲击，无法完全恢复正常营运水平，个别城市甚至出现了经营困难的情况，更有些城市陷入了客流低，减少班次，收入降低，驾驶员离职的恶性循环之中。

实际上，中小城市公共交通企业存在的问题积累已久，突如其来的疫情让各种短板瞬间暴露。随着快递、外卖等行业的迅速发展，人们的出行需求逐渐减少，公共交通的客流类型发生了变化。加之网约车、共享单车的出现，使市民出行有了更多选择，导致原有的公交客流被快速分流。因此，在疫情控制相对平稳，城市具有良好的复工复产状况，但外有输入病例风险的条件下，研究中小城市公交企业发展问题具有十分重要的意义。

一、创新发展理念，提升企业竞争活力

(一)转变经营模式，引入适度竞争

近年来，随着经济的高速发展，各地财政逐渐能够支撑公共交通发展，相关制度也不断完善，越来越多的城市重新将公交及客运市场收归国有，形成“一家独大”的经营模式。该模式的确能够通过政府管控使公共交通服务市场有序经营，并使人民群众的利益得到保障，但通常会导致服务效率较低，尤其是在中小城市中往往表现不佳[3]。不同于大城市公共交通多种形态、多企运营的情况，中小城市基本上只有传统地面公共汽车一种公共交通方式，由于规模约束，运营企业也不多。不少中小城市财政资金相对有限，无法持续为公共交通提供足够的支持，发展受到制约；一些财政水平相对较好的地方，虽有足够的财政支持，但企业缺乏竞争理念与风险意识，随意发展，造成财政资金浪费；还有一些片面追求表面形象，将资金用于建设远超实际需求的设施、购置过于豪华的车辆，却没有把重点放在线路运营上，导致运营效果较差、客流不足，投入与产出不成比例。

在突如其来的新冠肺炎疫情面前，对企业的管理水平提出了更高的要求，尤其是在后疫情时代，各类不确定因素增加，单纯依靠财政已经难以为继。存在国有公共交通企业垄断经营模式的中小城市，应准确评估此模式下的公共交通服务效率是否与实际支出相匹配，适时由政府牵头引入竞争机制，将单一企业进行合理拆分，转变为多家企业共同经营的模式，邀请第三方机构编制年度成本规制报告，明确企业运营的基本成本明细，规定成本的取值标准，以此为依据向运营企业提供基础财政补贴，并根据实际运营效果对各企业进行评估，按照实际服务水平给予积极奖励，鼓励各企业之间良性竞争、良性发展、相互衔接。

(二)优化补贴方式，增强“造血”意识

大城市的公交运营企业，不完全依靠财政补贴，其通过合理运营盈利增收，满足自身需求，不被补贴所束缚，经营方式更加灵活。而中小城市的公交企业，经营模式相对传统，缺乏竞争并过度依赖补贴，导致现阶段企业的内生动力普遍不足[4]。

为发展和推广新能源汽车，自2015年起，我国对新能源汽车的补贴政策由“示范推广”转向“全面补贴”。按照我国节能与新能源公交车运营补助标准(见表1)[5]，10 m以上纯电动公交车每年运营达到3万km(每日仅约82.2 km)，即可补贴8万元。企业为获取更多补贴，购买远超实际需求的车辆，将原本1台车运营任务由3台车来完成，获取3倍补贴，甚至3台车仅由1名驾驶员来驾驶，导致车辆不能充分利用，财政资金无端消耗，按照10.5 m纯电动公交车平均百公里约80度电的耗电量，达到3万km大约需要消耗2.4万度电，按照部分城市低峰电价约0.4元/度的价格计算，仅需要约9 600元。另外，很多城市新能源公交车辆购置也有大量地方补贴，甚至全部由财政承担。

表1 节能与新能源公交车运营补助标准(2015—2019年) 单位：万元/辆/年

受新冠肺炎疫情冲击，公交企业的运营受到严重影响，收入减少，但各类防疫支出项目反而越来越多，地方财政也受到了较大的影响，能够给予公交企业的补贴也相应减少。由于企业没有应对类似风险管控制度，面对风险束手无策，只能一味“节流”减少运营，而难以做到“开源”开拓市场，无法在成本和收入之间进行平衡。公共交通发展的确离不开财政支持，但单纯加大投入不是解决问题的根本途径，不利于企业长期发展。城市公共交通是城市的重要基础设施，面对后疫情时代防控常态化的局面，国家和政府层面需要对公交企业的补贴制度进行优化更新，尤其是新能源车辆的运营补贴，不宜采取“一刀切”式补贴，应由“亏损越多补贴越多”向“效益越好奖励越多”转变。

对于现有财政补贴方式，应从差异性、精细性和市场性3个方面进行改变：一是应根据公交服务类型进行差异化的管理和补贴；二是应做到精准补贴，补贴额度和补贴标准有据可循；三是应鼓励企业拓展公交多样化、个性化的市场化服务，反哺公交的亏损[6]。同时，也要强化政府职能，严防恶性竞争和基础设施重复建设，形成合力，促进公交事业可持续发展，从而保障行业的健康发展和优质的服务质量[7]。

二、加强自身建设，培育内生增长动能

(一)完善组织结构，优化用人机制

企业结构设置是否科学，直接影响企业内部生产力发展。中小城市公交企业普遍存在机构过于臃肿，职能部门众多，权力过于分散或相互交叉，非一线员工数量占比较高，工作效率极低。有些公交企业采用独立核算制度，各分公司只考虑自身利益而不顾全局，利益难以协调，形成内耗。由于实行严格的等级制度，公交企业管理层以及上下级之间缺乏畅通的沟通机制和反馈机制，存在的问题无法及时得到反馈和解决。部分企业中高层领导存在“老龄化”问题，对于新事物接受较慢，对行业整体发展态势以及其他同等水平城市发展现状缺少关注，只求稳定而不敢冒险尝试新的发展思路，宁愿维持现状也不愿承担相应风险，导致企业发展原地踏步。如此种种，对于实力弱、底子薄的中小城市公交企业发展尤其不利。

因此，中小城市公共交通企业应根据发展的实际需要，从搞活经营、强化机能出发，搞好企业管理机构设置、管理人员配备和专业管理业务范围划分，探索具有自身特色的企业管理体系，既不能权力过于集中，也不能完全分散。企业内部不同级别、不同部门之间应打破权力与等级壁垒，建立畅通的沟通渠道，定期对企业内部管理制度自查自纠，发现问题及时沟通，避免问题得不到解决给企业带来严重影响。作为传统国企，应公开透明选拔人才，让具有高水平、高素质、高学历的专业人员走上领导岗位，让具有相关知识与能力的人员从事管理工作，优化用人机制，全面提升企业管理水平。学习借鉴先进企业管理与人力资源管理经验，跳出传统管理模式，实行“能者上庸者下”，提升薪酬与激励机制，吸引高素质人才，构建有能力的管理层。政府也可出资培育新型技术基层，开展有针对性的专业培训，促进企业管理水平提高。此外，应积极与高校和职业院校合作，开设相关专业和课程，系统提升知识技能与职业素养，为公交企业提供对口的高素质人才[8]。

(二)善用奖励机制，稳定员工队伍

员工是企业发展的根本，是企业发展的宝贵资源，企业的发展离不开全体员工的共同努力。驾驶员是公共交通企业的重要组成部分，作为一线员工，每天与大量乘客直接接触，服务质量的高低直接影响乘客对公共交通的好感度，必须重视对一线驾驶员的关心与关注，中小城市尤为如此。

自20世纪90年代以来，无人售票在公交行业逐渐普及，驾驶员不仅承担着驾驶车辆的工作，还要承担着服务乘客等多项任务。随着疫情后期常态化防控举措的逐渐成熟，很多城市的公共交通驾驶员还要承担为乘客测量体温、查验健康码和行程码等多项工作，不少驾驶员每天工作时间在13 h以上，在如此大的劳动强度下，有的企业还对驾驶员制定了一些操作意义不大但处罚项目细致且严苛的考核制度。疫情导致很多中小城市公交亏损严重，致使一线驾驶员收入减少，再加之中小城市驾驶员工资水平本身普遍不高，很多驾驶员相继离职，既有的班次和服务难以维持，不得不持续招聘新员工。新员工基本工资、社保缴费基数和额外奖励与老员工相比确实较少，的确降低了企业用工成本，但由于新员工驾驶技术和服务意识往往都比较欠缺，间接导致了服务水平急剧下降，进而致使线路甚至线网整体客流下降。

企业要树立“以人为本”理念，稳定员工队伍，将驾驶员视为企业发展的最重要资源而非“罚款来源”，制定与本企业和当地发展现状相匹配的考核制度，减少不切实际的苛刻制度和惩罚机制，将奖励放在优先位置，对于一些偶发的且不影响大局的小错误，应以教育为主，激发驾驶员的积极性和主动性。制定合理的行车方案，降低驾驶员的劳动强度，保证每位驾驶员都以最饱满的精神为乘客服务。企业还应努力改善驾驶员工作环境，除了对老旧公交车辆及时更新换代之外，还要加快标准化公交场站建设，保证驾驶员拥有良好就餐和休息环境。

除此之外，在今后很长一段时间内，疫情均有可能多次反复。在疫情防控常态化的背景下，可以利用现代信息技术提高服务效率，如采用自动测温，健康码与公交卡、乘车码绑定等，将“测温验码”工作采用相对智能的方式进行，更利于驾驶员将注意力集中在安全驾驶上。只有在提升服务上下功夫、在打造品牌上做文章，营造安全正点、文明优质的出行环境，才能吸引更多的乘客乘坐公交车。

(三)拓展运营思路，提高调度水平

快捷性、可靠性、舒适性和效益性是常规公交运行评价指标，而衡量一个城市的公共交通是否发达，其中一个重要影响因素是运营调度水平[9]。虽然一些中小城市有时候确实学习了大城市的一些管理制度，但并未考虑这些规章制度是否符合企业以及所在城市的发展现状。创新是一个复杂系统或链条，而不是单一节点[10]，面对后疫情时代持续低迷的客运量，应进行符合本地区发展实际的创新。

首先，应以提升乘客候车、乘车体验感为目标，结合本地客流特征和线路经济效益，合理安排运力和发车间隔，不能在无客流支撑的情况下无限度地缩小间隔；应将高峰低峰进行有效区分，利用非高峰时段合理安排驾驶员休息，在成本最小化的前提下实现最大运量；应统筹线网结构，切勿片面追求线路数量而忽略各线路的运营品质。

其次，提高运营调度水平，结合历史运营数据，针对可能出现突发客流的时段和站点做好应急预案，及时疏散乘客，避免因为突发客流干扰线路整体运行；灵活且合理地运用大站快车、区间线路、高峰线路等运营模式。同时，还需充分考虑中小城市乘客的接受程度，慎用过于复杂的调度形式，避免导致乘客难以分清而放弃乘车。由于中小城市数字编号充足，非临时线路尽可能避免使用“支线”“区间”“快车”等名称来命名，而应安排独立的数字路号以便乘客记忆和相互传播。

另外，合理优化票价构成、计价标准和支付方式。随着移动支付普及，分段计价的操作方式越来越简便，上下车刷卡、扫码技术已经非常成熟，可将较长线路调整为分段计价。同时，还可以针对线路特点执行差异化的票价，通过票价不同来引导乘客合理选择线路，平衡运力资源，如较长线路安排直达车或快车，按全程票价一票制收费，引导乘坐较长里程的乘客优先使用快车；而慢车采用分段计价照顾沿途乘客，将运力合理进行分配，使每位乘客支出都是公平的，还有助于提升企业收入。

三、合理规划布局，契合市场需求

(一)补足设施短板，建设适度超前

公共交通基础设施是城市发展建设必不可少、公交企业运营必备的一部分，更是影响乘客是否选择公交出行的重要因素。而中小城市在公共交通设施配套方面严重不足,一定程度上制约了公交企业的发展。随着城镇居民人均可支配收入的增加，且疫情后期公交服务无法完全恢复至疫情前的水平，部分居民对公共交通产生抵触，导致一些城市私家车数量猛增。公安部交通管理局统计数据显示，2020年在全国汽车保有量前30名的城市中，临沂、保定、潍坊位列第17、22、23，与城市规模和GDP排名不相匹配，因此优先并适度超前发展中小城市公共交通的意义更加重要。

首先，近年来中小城市发展建设迅猛，城市面积扩大、人口增加，由于缺少相关制度保障，公交基础设施并未做到先于城市发展，如很多新建住宅小区、大型商业综合体都已陆续交付使用，但公交配套设施并未跟上。企业应广泛关注城市发展动态，及时了解道路建设和新建小区、商圈、高校等重点地区的出行需求，通过数据预测公交客流和走向的变化，积极与相关职能部门沟通，提前规划公交基础设施与服务，通过各种举措吸引潜在客流。

其次，公交场站是保证公交正常运营的必要场地，目前很多中小城市都存在场站严重不足的问题，缺少正规公交停保场，司乘人员缺少休息室，导致公交车辆停放在道路两侧，既影响道路的正常通行，也无法保障司乘人员得到休息。另外，场站不足也导致很多线路无法实现双向发车，或场站至始发站需要长距离空驶，这也是资源的严重浪费。公交企业应与政府相关部门积极协调，出台相关政策，支持公交的合理用地需求，提前谋划公交设施建设。

此外，很多中小城市缺乏相对成体系的公交专用道路和优先信号，车站间距离过近，使得公交车运行速度过慢，难以吸引客流；为了所谓“安全”，一味限制行车速度，导致车辆利用率大幅度下降、班次减少、客流下降。树立“公交优先”理念，努力提高公交车辆的通行速度，降低在早晚高峰因道路拥堵所受到的影响。如今，中小城市更重要的不是要不要实行“公交优先”，而是要如何实施好“公交优先”，以此来确立公共交通在城市发展中的主体地位[11]。

(二)做优常规公交，谨慎多元发展

“互联网+”和共享经济模式催生了许多新型的交通方式，满足了大城市多元化出行需求，缓解了交通拥堵。如定制公交是根据乘客需求设定线路，其发展初衷是弥补常规公交服务的不足和盲区，通过差异化的定价政策为对舒适性要求较高的通勤人群提供较高品质的共享式交通出行服务，它与公益性的常规公交互为补充，而非竞争甚至取代关系[12]。很多中小城市照搬大城市的模式，有的甚至将定制公交作为公共交通的发展目标，效果往往不尽如人意。

北京、深圳等城市在常规公交线网和轨道交通线网已经充分发达的前提下，开通商务班车、快速直达专线、节假日专线、休闲旅游专线等各种类型的多元化公交线路，给乘客提供更多出行选择。而中小城市的通勤客流相对有限且收入水平较低，通常无法接受较高票价，加之缺乏公交专用道、优先信号，定制公交车速相较常规公交无明显优势。在高铁站等交通枢纽临时拼客的“定制公交”由于车型一般较大，既不能保证发车频率，也难以保证实载率，综合成本极高，是对补贴的极大浪费，相当于通过补贴变相打压其他交通方式。有的地方为强推定制公交，故意降低常规公交服务水平，使乘客被迫选择定制公交，变相涨价，增加乘客的出行成本。

定制公交必须在常规公交线路发展到一定规模后才有实际意义，中小城市应谨慎推广定制公交。因此，应重点优先发展常规公交，关注和优化常规公交线路，合理缩短通勤客流较大线路的早晚高峰发车间隔。广泛征求意见、倾听乘客需求并及时发布线路最新动态，还可通过IC卡充值优惠、换乘优惠等手段吸引客流回归公交。多元化发展的前提是做好主业，否则会在多元化发展上产生更多新的问题。

(三)了解乘客构成，精准提供服务

随着“互联网+交通运输”新模式的迅猛发展和大数据、人工智能技术不断进步，越来越多的城市建成了智慧公交工程，了解城市公共交通客流结构，统计客流趋势已不再是难题。在数据统计中，应当充分挖掘数据中的潜在价值，不仅统计出行总量，还要细化到每条线路、每个站点、每个时间段，甚至每位乘客。比如，频繁使用公交卡或二维码的“常乘客”，他们上下车时间、换乘信息等都是线路走向和发车时刻优化调整的重要依据。

中小城市工作日的公共交通客流多依赖于上下班通勤族和上放学的学生客流，由于城市规模较小，出行距离较短且公交服务水平有限，加之疫情期间部分通勤族应单位要求放弃选择公共交通，转向网约车、共享单车等其他交通工具，致使通勤客流并不稳定。另外，由于人口数量、经济发展水平和空间布局等方面的差异，中小城市与大城市居民出行特征差异较大，中小城市居民人均出行次数要明显高于大城市，大城市通常只有早晚高峰，中小城市还存在“午高峰”[13]。因此，公交企业更应充分了解当地市民的出行习惯，引导客流流向公交；还要科学编制城市公交专项规划，打破城市公交运营范围束缚，打造综合性城市公共交通系统，动态优化线路走向和站点位置[14]。对于线路优化调整应做好前期调研工作，充分考虑各方面因素，广泛听取乘客意见，避免同一线路短时间内频繁调整，要做到线路优化一次，客流提升一次。同时，还要做到提前公示，制定好线路调整前后的衔接，避免出现线路颠覆性调整或因调整之后无其他替代方案导致客流丢失，也应避免线路调整前后发车间隔、首末班时间差距过大，影响既有乘客的出行习惯。与大城市相比，中小城市客流基础不稳定，因而更需充分了解客流结构，稳定现有客流，精准提供服务。