权益保障与检察主导：我国认罪认罚从宽制度之省思

马华学

认罪认罚从宽制度是检察机关在刑事诉讼过程中发挥主导作用的制度设计之一，对缓解当前我国案件处理与司法资源之间的紧张关系具有重要意义。认罪认罚从宽制度实施以来，司法效率水平显著提升，被告人权益保障水平整体向好，被告人的上诉率也维持在较低水平。2019年，两高三部发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)还对认罪认罚从宽制度的适用条件和相关要求作出了进一步明确。但是，在制度运行和适用过程中，各地对一些问题的认识出现分歧，依然存在一些偏离改革预期的情况，需要进一步明确标准，选准路径。

一、认罪认罚从宽制度的价值体现

(一)对抗与合作模式的二元呈现

认罪认罚从宽制度的实施使公诉不再是公权力的单方行为，被追诉人的意见得以充分表达。检察院和犯罪嫌疑人、被告人就具体的定罪量刑进行协商，并在双方认可的前提下签署认罪认罚具结书，充分体现了协商性司法的特点，并将之前的对抗模式逐步扭转，使合作成为可能，并在一定程度上缓解了犯罪嫌疑人、被告人的敌对心理。检察机关提出的量刑建议更好地体现了犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪的态度，实现了对抗与合作模式的二元并存，也大大降低了案件的上诉率和抗诉率，有利于化解社会矛盾，促进社会的和谐稳定。

(二)公平与正义价值的更好表达

认罪认罚从宽的思想在自首和坦白制度以及简易程序、刑事速裁、刑事和解等制度中早有体现。除此之外，最高法2010年发布的《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》也是从宽处罚的依据之一。但是，直到2018年才在《刑事诉讼法》中以基本法的形式确立认罪认罚从宽制度。刑事诉讼的本质是公权力通过正当的程序保障人民对公平正义的追求，认罪认罚从宽制度的落地，确保检察机关在刑事诉讼过程中充分听取辩护人、犯罪嫌疑人、被告人的意见，并通过设置相关配套制度，如值班律师、程序选择、权利救济等切实保障被告人的诉讼权益[1]，更好地体现刑事司法的公平正义。

(三)质量与效率目标的统一实现

认罪认罚从宽制度一方面体现出对宽严相济刑事政策的传承，另一方面传递了实体和程序的价值追求，确保在兼顾办案质量的基础上实现司法效率的最大化。认罪认罚从宽制度的落地降低了公安机关的取证难度，优化了审查起诉和审判阶段的程序设置，缓解了案件办理与司法资源之间的紧张关系，实现了诉讼全流程的加速改革。对简单案件，公检法机关还可以通过集中办理等工作机制以提高办案效率。最高检要求各级检察机关要充分发挥认罪认罚从宽制度在及时有效惩罚犯罪、节约司法资源、化解社会矛盾、恢复社会秩序等方面的积极作用，将质量和效率的双重目标统一起来。

二、检察机关适用认罪认罚从宽制度的实践考察

认罪认罚从宽制度价值的彰显依赖检察机关主导作用的充分发挥，这是强化人权司法保障的迫切需要，也是助推国家治理能力现代化的必然要求。然而，司法实践中依然存在一些偏离预期的情况。

(一)重罪案件适用认罪认罚制度存在障碍

虽然我国刑事诉讼法没有限制认罪认罚从宽制度的适用范围，但是在具体司法实践中，适用的案件绝大多数都是被判处三年以下有期徒刑的轻罪案件，重罪案件适用认罪认罚制度依然存在障碍。审查起诉时还存在检察官因为程序变更时要求高而不愿用或者因案件影响大而不敢用的情况。从理论层面来看，重罪案件适用认罪认罚制度符合刑罚轻缓化的趋势，体现了刑法面前人人平等的原则，也表达了惩罚与教育并重的双向价值追求，有利于司法资源的合理配置，那就不能因为罪轻、罪重或者罪名的特殊等原因而人为地排除认罪认罚从宽制度的适用，剥夺犯罪嫌疑人、被告人获得从宽处罚的机会[2]。因此，如何在重罪案件中推行认罪认罚从宽制度，充分发挥该制度在促进人权司法保障、提高诉讼效率方面的积极作用依然是一个亟需讨论的问题。

(二)“认罪”“认罚”的界定存在分歧

理论界对“认罪”的界定存在几种不同的看法，有人主张认事说，有人主张认事认罪说，也有人主张认事认罪加认罪名说。认事只要求如实供述全部罪行，而认罪要求完全认可检察机关指控的犯罪事实，认罪名指的是对指控的罪名表示认同。也有学者指出，认罪认罚制度中的“认罪”应当包括全部罪行和罪名[3]。在检察机关适用认罪认罚从宽制度时，应当统一对“认罪”的认识，实现刑事司法的公平正义价值。

认罚主观上体现的是犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪的主观心理态度，在检察环节外化为对检察机关量刑建议的接受。客观上可表现为退赃、退赔等悔罪行为。《指导意见》明确规定，有赔偿能力而不赔偿损失的，不能认定为认罪认罚。对此，理论界也有不同的解读。有的认为只需要达到自愿接受刑罚处罚的最低限度就可以认定为“认罚”。也有学者指出，对自愿接受处罚和既接受处罚又愿意退赃退赔的“认罚”的从宽幅度应当有所区别。

(三)程序从宽的效果并不明显

认罪认罚是前提，从宽是结果。《指导意见》明确指出，从宽包括实体从宽和程序从宽。其中，程序从宽的主要表现就是非羁押性强制措施的适用。《指导意见》规定，对罪行较轻、有认罪认罚情节的可以适用非羁押性强制措施。然而，在具体实践中，程序从宽的效果并不明显。分析某市检察院近两年刑事案件的统计数据发现，审前羁押率同比下降3.3%，不捕率上升7%。数据的背后体现的是认罪认罚从宽制度价值的逐步呈现，也反映出检察机关在少捕慎诉慎押刑事司法政策实施的大背景下，主动适应变化、规范羁押必要性审查等方面所做的努力。但是，在所有的案件中，存疑不捕的案件数量呈上升趋势，因为情节轻微而不予批准逮捕的案件数量并没有显著增长。由此可见，检察机关在对审查批捕社会危险性条件的把握上还是相对严苛，认罪认罚从宽制度在程序从宽方面的表现偏离预期。如何将刑事强制措施控制在必要且合理的范围之内，能不捕就不捕，尽可能适用非羁押性强制措施，避免审判前对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的非必要剥夺，充分发挥认罪认罚从宽制度在人权司法保障方面的重要作用，是我们不得不思考的问题。

(四)认罪认罚案件量刑建议的采纳率并不理想

我国刑事诉讼法规定，人民法院在对认罪认罚案件作出判决时，一般采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。这样的法律规定使检察机关成为认罪认罚案件诉讼中的枢纽和实质影响者。然而，检察官依然存在“重定性、轻量刑”的司法惯性，导致认罪认罚案件量刑建议的采纳率不高。2021年，全国检察机关办理刑事案件不起诉率为15.5%[4]，同比增长2.4%，检察机关对认罪认罚案件做出相对不起诉决定的案件比例在10%左右，而法院对认罪认罚案件判处缓免刑的比例在40%左右。通过两组数据对比不难看出，认罪认罚案件量刑建议的采纳率并未达到预期。

(五)值班律师制度有待进一步完善

值班律师制度是适用认罪认罚制度的一项配套制度。制度设计的初衷是为了促进控辩双方的协商，平衡双方地位，有效保障实体公正和程序公正。然而，囿于人力物力财力等因素的限制，具体推行的效果参差不齐。同时，由于值班律师的经济补偿相对较少，某种意义上是法律援助性质的工作，这也从一定程度上降低了值班律师参与认罪认罚案件的积极性。目前，对值班律师的定位比较模糊，值班律师主要通过查阅法律文书了解相关案情，有的律师甚至从未会见过犯罪嫌疑人。很多认罪认罚案件中，值班律师仅仅作为签署认罪认罚具结书的见证人而存在[5]，无法充分发挥其权益保障的制度功能。

三、我国认罪认罚从宽制度的完善建议

(一)明确制度适用的重罪案件类型

从前期侦查办案的角度看，适用认罪认罚有利于侦查人员的取证调查，在审查起诉阶段有利于建立被告人和检察官之间的信任关系，强化检察官的内心确信，防止发生冤假错案。但是由于重罪案件的被告人人身危险性较大，社会影响恶劣，从宽空间非常有限，在具体适用认罪认罚时，检察官个人很难做出定论，有时甚至为了稳妥起见对认罪认罚避而不用。笔者认为，重罪案件关系重大，可以明确适用认罪认罚从宽制度的重罪案件类型，由刑事检察部门组建专门的办案组织来审查是否适用认罪认罚从宽制度，从而兼顾检察主导和权益保障的需求。例如，基于办案提速增效的现实动因，对在确信被告人有罪的情况下，充分取证确有困难或者过度消耗司法资源的重罪案件适用认罪认罚从宽制度[6]。

(二)统一认罪、认罚的认定标准

基于制度完备性的考量视角，检察机关应当统一“认罪”“认罚”的认定标准，重视自愿性审查，确保认罪认罚的自愿合法。对“认罪”的界定，笔者比较赞成认事认罪说，罪名的选择是检察机关在提起公诉时的法律适用，应当由专业的检察官予以确定。其实，统计认罪认罚上诉案件的数据不难发现，被告人上诉的原因主要是不认同所判的刑罚[7]，对罪名基本没有异议。因此，只要被告人如实供述全部罪行，并且对检察机关指控的犯罪事实表示认可，就可以认定为“认罪”。对“认罚”的界定，理论界有“最低标准说”和“理想状态说”。笔者认为，不论是对量刑建议的认可还是承担赔偿责任，都是犯罪嫌疑人、被告人因犯罪行为所应当承担的后果。因此，可以将接受检察官提出的量刑建议作为最低标准，对确有能力赔偿而不予赔偿的情况，以被害人或其家属是否谅解、是否影响被害人或其家属正常生活为考量标准，如果无法得到被害人或其家属谅解、影响被害人或其家属正常生活仍然不予赔偿的，不适合从宽处理。反之，可以将能赔而不赔作为降低原有的从宽幅度的依据。

(三)构建社会调查的社会支持系统

《指导意见》规定在侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段都可以委托司法行政机关进行社会调查，为适用认罪认罚提供依据。但是，实践中经常出现到了审判阶段才开始社会调查，有时候由于时间限制、人力紧张等原因只能流于形式。因此，可以构建相应的社会支持系统，将社会调查和前期审查、逮捕风险评估以及再犯风险评估等工作予以衔接，在节约司法资源的同时扩展社会调查范围，为案件的量刑提供更为可靠的数据支撑。目前的技术可以实现在公安、检察院、法院、监狱等系统数据相互独立的前提下，开放一个社会调查的数据共享通道。同时，受限于司法行政机关人力资源紧张，也可以聘请专业的外部第三方独立机构进行社会调查，完善最新数据。

(四)重视检察官队伍的专业化建设

在认罪认罚案件的审查起诉过程中，部分检察官由于长期的司法惯性，存在量刑能力不足的情况。在认罪认罚案件的庭审过程中，检察官的职能也发生变化，由原来的证明案件事实、指控具体罪名等内容转变成证明被告人的认罪认罚态度、证明具结书的真实合法以及防止被告人反悔、案件诉讼程序变更情况下的庭审应对等内容。认罪认罚从宽制度的推行在无形中对检察官的能力提出更高的要求。提升检察官履职能力、强化司法履职是助推国家治理能力现代化的必然要求。因此，检察机关应当加强新增能力需求的训练和培养，重视检察官队伍的专业化建设。可以借鉴法院系统量刑规范化改革的经验，对检察官进行系统的量刑方法和量刑规范的培训。同时，对认罪认罚案件的办案流程进行细化，明晰标准，统一要求，提升效能，充分发挥检察机关的主导作用。

(五)持续推进智能辅助系统的开发运用

认罪认罚从宽制度的适用赋予检察官更大的刑罚裁量权，在重视检察官队伍专业化建设的基础上，也要持续推进智能辅助系统的开发运用，提升案件量刑建议的精准度，并在一定程度上限制检察官的自由裁量权，以确保刑法实施的稳定，彰显司法的公平正义。检察机关提出的量刑建议主要包括主刑、附加刑、是否适用缓刑等具体内容。智能辅助系统的主要功能在于利用大数据对类案的量刑内容进行分析解决类案量刑的幅度和种类的数据统计，为检察官的量刑建议提供参考。同时，也可以利用智能辅助系统的大数据分析模块对检察官量刑建议的精准度和采纳率进行统计，促使检察官提升自身的量刑能力和专业化水平。

(六)重视外部监督

检察机关是我国的法律监督机关。在认罪认罚适用过程中，检察机关对案件的侦查、审查起诉、审判都应当履行法律的监督职责，对强迫被告人认罪风险、倚重有罪供述而轻视证据收集风险、检察官滥用职权风险等进行及时的监督和管控，确保制度适用的合法有效，防止出现以钱买罪、被迫认罪等情况。全过程的法律监督更加凸显了检察机关的主导地位，但同时也增加了检察机关的办案风险。特别是在检察官的起诉裁量权限扩张的背景下，重视内部监督的同时也应当重视外部监督，从而对检察官的权力形成制约。外部监督的力量主要包括辩护人、值班律师、被害人、被害人家属、社会媒体等。被害人是刑事诉讼程序中的重要主体和利益相关者，检察机关在办案过程中应当及时听取被害人或其家属的意见。检察机关应当主动接受社会监督，特别是对社会影响较大、社会民众关注度较高的案件，可以主动邀请相关部门的人员进行专项调研，听取他们的意见和建议。值班律师可以就律师会见、程序保障等问题提出意见，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。因此，要进一步完善值班律师的制度设计，鼓励认罪认罚案件律师辩护的全覆盖，适当增加推行值班律师制度的财政支出，提高对值班律师的经济补助标准，明确值班律师的职责范围，保障值班律师在刑事诉讼各个阶段的会见权、阅卷权、建议权等诉讼权利，进而保障刑事处罚的公正性。

以上是对我国认罪认罚从宽制度的几点思考，以期有益于检察机关充分发挥在认罪认罚案件中的主导作用，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，彰显司法的公平正义。