乡村振兴战略背景下我国农村饮用水安全法律保障现状分析——以开封市为视角

王 利，李 哲

(河南大学法学院，河南 开封 475001)

引言

《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台对于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化具有里程碑意义。基于农村饮用水安全是改善农村居民生活的重点问题，故保障农村饮用水安全，建立符合地区实际的农村饮用水管理法治体系将是全面实施乡村振兴战略的重要内容。对此，学界也进行了多视角地分析，如高利红、周勇飞认为制定专门的农村饮用水安全保障法，是加强农村饮用水安全保障的最佳途径；袁星、孔畅等提出应采取流域水资源动态配置优先保障饮水数量、推进城乡供水一体化、加强饮水安全工程的维护和管理、加强农村水源地保护等措施，对农村饮用水安全现状的不足进行完善；曹树青针对我国城乡二元体制的现状，强调相关立法应一方面体现城乡的“共性”，另一方面兼顾农村的“个性”。总体看，目前学界对农村饮用水安全的法律问题分析多关注于一般性问题，尚缺乏针对具体性现实问题的研究。本文以开封市为视角，结合开封市农村饮用水安全现状，就其法律保障情况进行具体分析。在当前全面实施乡村振兴战略的背景下，积极探索符合开封市现实需要的饮用水安全法律制度完善路径的同时，为国家整体的农村饮用水安全法律制度健全提供“开封经验”。

一、我国强化农村饮用水安全法律保障的必要性分析

在新的时代背景下，饮用水安全问题仍然是我国广大农村地区的一个突出问题，也是改善农村居民生活的重点问题，确保农村饮用水安全是实施乡村振兴战略的基础保障。因此，通过法律手段合理规制农村饮用水安全保障立法具有重要意义。

(一)有利于保障农村生态安全

生态安全问题的提出，最早源于上世纪70年代。90年代后全球性环境公害事件频发，如资源短缺、温室效应、森林锐减、气候异常、物种灭绝等。因为生态安全是一个动态的概念，故各国之间潜在的环境威胁日渐增加。目前，从生态安全的概念出发，其主要强调两个不同层面：其一强调生态系统完整性和健康水平能够维持人类社会的生存发展；其二基于生态安全的动态过程，强调在人类生产生活中，人与自然均处于健康和有活力的状态，均不受生态破坏与环境污染的影响。农村饮用水安全一方面包含在生态系统自身的安全性、完整性和可持续性中，另一方面对农村居民的生产生活及生命健康、安全更是不可或缺。生态安全在生态文明中居于首要地位，保障农村饮用水安全就是保障农村生态安全。

(二)有利于保障农村居民的环境权益

环境权是环境法律关系主体有享受适宜的环境条件和合理利用环境资源的权利。如今，伴随着环境问题的日益严峻，社会公众的环保意识觉醒，环境权也成为学界的重要研究方向。国际上有不少国家在其宪法或其他相关立法中规定了公民享有环境权，我国法律虽然没有对环境权加以明确，但已有涉及。2021年9月发布的《国家人权行动计划(2021-2025)》，其第三章为环境权利。饮用水水源是人类生存的基本条件，当然也是农村居民环境权的重要组成部分。居民环境权对饮用水安全有两方面要求，分别是安全标准达标和卫生标准达标。长久以来，饮用水一直是人类赖以生存和发展的重要环境要素，从立法上对其加以保护有利于保障农村居民的环境权益。从环境权的角度出发，加强农村饮用水安全法律保障体系建设，为农民生活、农业发展、农村稳定提供稳定充足且安全的饮用水，促进人水关系的良性互动，体现了对农村居民基本权利的维护，也符合现代法治思想。

(三)有利于实现农村地区的可持续发展

饮用水是农民生存和生产生活的基础，强化饮用水安全法律保障可助推农村实现可持续发展。首先，通过法律规制饮用水供给，可使水资源的价值得到最大限度地体现。其次，通过构建饮用水安全管理体制，明确各方用水主体的权利和义务，使农村饮用水工程得以平稳运行；通过大力普及农村饮水安全科学和法律知识，增强农民群众的节水意识和责任感，可使饮用水的使用效率最大化。再次，通过法律规制可以平衡用水各方的利益冲突，如农民生活用水与生产用水、农业灌溉用水与工业生产用水、农村经济发展与原生态河流污染治理等冲突。最后，通过加强对饮用水水源地的保护、防治水体污染、加大污染饮用水水源的惩罚力度等措施，为农民提供更加健康安全的饮用水，让农民全心全意投身社会主义新农村建设事业，为实现农村地区的可持续发展添砖加瓦。

(四)有利于推进社会主义新农村建设战略实施

新农村建设的主要目的是为了提升农村居民物质生活基础，改善他们的衣食住行，俗话说民以食为天，食以水为先，农村饮用水管理措施的实施，有利于改善农村居民用水环境、保障用水质量、提升生活品质。农村饮用水安全工程的完善是现代社会农村生产生活发展的重要基础，可以为农村产业发展提供保障，例如发展农村生态旅游、观光等产业。增加农村居民可支配收入，进一步缓解我国城乡发展不平衡的问题，推进社会主义新农村建设，改善人居环境，增强农民幸福感。

二、我国农村饮用水安全法律保障现状分析：以开封为视角

开封市农村地区是我国千千万万农村的一个缩影。近年来，开封市为解决农村饮用水安全问题做了很多努力，投入财力物力，工作成效也初步显现。但由于法律保障体系不健全，使得农村饮用水问题仍未得到彻底解决。

(一)开封市农村饮用水安全现状

开封市作为农业大市、农业强市，农村人口众多。2020年《开封统计年鉴》显示，2019年开封市常住人口总数为457.49万人，其中乡村人口数量占比49.72%。在农村人口基数如此之大的情况下，开封市农村饮用水安全的重要性不言而喻。但受制于诸多因素，长期以来开封市农村地区饮用水基础设施较为薄弱，影响区域内农村居民的身体健康，阻碍该地区经济社会发展。数据显示，截至2018年底开封市农村居民自来水普及率达88%，这意味着，全市还有数万人没有用上自来水。开封市周边农村总面积546k，耕地面积约3万h。作为农业大市，开封农村地区农药和化肥的大量使用问题尤其突出，农民在进行农业生产的过程中，存在滥用化肥和农药的情况。而在生活中，由于大多数农村没有建立专门的垃圾回收站，村民生活垃圾只得随意堆放，有毒有害物质易渗透到耕地和河流中，加上人畜粪便、生活污水等污染，使得农村面临的污染问题严重，农村饮水化学污染、细菌超标、水质安全隐患和风险极大。

(二)开封市农村饮用水安全法律保障现状

开封市政府历来注重农业和农村发展，在农村饮用水安全的问题上积极作为，取得了一定成效。但由于法律保障体系不健全、内容不全面、环保执法体系有待健全、执法监督力度有待加强等诸多因素，严重阻碍了开封市农村饮用水安全工作的进程，使开封市农村饮用水安全法制建设陷入困境。

1. 开封市农村饮用水安全法律保障现状的积极方面。 近年来，开封市在保障农村饮用水安全工作中积极作为。以2021年为例，首先，《开封市2021年农业农村污染治理攻坚战实施方案》和《开封市2021年水污染防治攻坚战实施方案》的出台，表明开封市政府与相关单位从污染防治的角度，为农村饮用水安全的保护提供相应的对策。其次，受2021年夏季汛情和疫情的双重影响，开封市农村饮用水工程有一定程度的毁损，开封市水利局于2021年8月23日发布关于印发《开封市水利局防止因灾返贫致贫巩固拓展农村饮水安全脱贫攻坚成果工作方案》的通知，提出要对农村饮水安全工程水源问题进行重点排查，积极与疾控部门对接，增加水质监测的频次，保障农民群众疫情期间和汛期饮水安全。开封市委、市政府、水利部门及农业农村部门深刻认识到，农村饮用水安全作为乡村振兴战略实施的基础，以《乡村振兴促进法》以及习近平法治思想为统领，准确把握开封市发展的阶段性特征和地域性特征，积极推进法治开封建设，以及开封市美丽乡村的建设。

2. 开封市农村饮用水安全法律保障现状的不足。 良好的生态环境是实现可持续发展的基础，农村饮用水安全是实现乡村振兴战略的基础。自农村饮用水建设工程实施以来，开封市农村饮用水条件得到极大改善，但仍有不足。

(1)饮用水法律保障体系不健全。无论是国家层面还是地方层面，都尚未出台直接针对农村饮用水安全的专门性法规。虽然《河南省水利脱贫专项方案》《开封市城市饮用水水源保护条例》《开封市2021年水污染防治攻坚战实施方案》中的条款在一定程度上对开封市农村饮用水安全的法律问题具有指导意义，但总体上体系性不强、功能定位不准确、责任边界不明确。例如，2017年开始实施的《开封市城市饮用水水源保护条例》中直接体现对开封市周边农村饮用水水源地保护的条款极少，大多数仅针对开封市城区的饮用水水源地。该条例第二条也明确规定：“本市市区城市饮用水水源的保护适用本条例。”由此可见开封市在对于农村饮用水的保护管理机制不健全、甚至一些法规条例与农村经济社会发展现实需求相脱节等现象持续存在。总体上，目前开封市农村饮用水安全的法律保护机制尚无法凸显制度优势与治理效能。

(2)饮用水法律保障内容不全面。 第一，饮用水水质监测法律制度存在缺失。饮用水供水工程建设标准低、净化消毒设施简陋、水质监测不到位，部分供水水质达标困难，饮水安全存在隐患。目前水质监测主要涉及卫健委、水利部门、饮用水安全工程管理企业等，多方主体容易造成管理混乱的情况，也并无相关法律对此问题进行专门的规定和细化。第二，农村饮用水水源地保护机制存在缺失。首先，农村饮用水水源地保护相关法律支撑不足。开封市目前多侧重于对开封市城区饮用水水源的保护，周边农村饮用水水源保护机制相对缺失。其次，受历史、地理、人口分布等原因的影响，开封市农村饮用水供水规模偏小，影响饮用水水源保护工作的开展。再次，中央财政和省级财政的供水工程建设资金主要用于城市主体供水工程建设，农村饮用水水源地保护的资金投入不足，地方财政投入的积极性也不高。最后，饮用水水源地日常管护不到位。部分农村地区并没有划定饮用水水源地的保护区和保护范围，即使划定了也存在保护措施不规范、日常管护不到位的情况，再加上农村居民的饮用水保护意识淡薄，生活垃圾随意堆放、生活废水随意排放，都给饮用水水源地保护设置了障碍。第三，与农业面源和生活垃圾污染治理配套的法规缺失。实际上，以开封市农村地区为代表的我国农村地区的饮用水源地往往也承担着的农田灌溉的功能，将农田灌溉用水和居民生活用水分开是不现实的。一般情况下，农村地区化肥、农药的使用均无监管，农村地区也尚未实行垃圾分类，化肥和带有剧毒的农药外包装多与生活垃圾一起被随意丢弃处理，这对农村饮用水安全造成极大的威胁。同时，地下水被污染后往往难以被察觉，具有很强的隐蔽性。即使被察觉，也因其自身运动缓慢、更新速度慢等原因极难治理。因此，如何从农业面源与生活垃圾污染治理方面加强对农村地下水的保护立法值得考虑。第四，饮用水安全工程运行管理体制亟待加强。早期的饮水工程受资金、技术等条件的制约，规模小、管道设计不合理、供水保证率低。随着时间的推移，供水设施先天设计不规范、工艺简陋、没有配备净水和消毒设施的弊端逐渐显现。另外，工程后期普遍缺乏升级、改造和提升，运行和维护管养也相对缺位。

(3)农村环保执法体系有待健全。 第一，专门执法机构的缺失。负责饮用水卫生监督检测工作的主体一般是该行政区域的县级以上人民政府的卫生行政管理部门。但在实际执法过程中，县级以上人民政府卫生行政管理部门的工作人员往往因为各种因素未能掌握每个行政村的实际情况，也就无法因地制宜制定最优方案。而乡镇一级的环保部门的经费和人员不足，也并未配备高端监测设备，致使监测水平低，履行环保职能效果差强人意。另外，相关的执法手段和管理措施也因为受多层次执法的影响，难以真正在基层农村得到贯彻落实。第二，农村地区环保执法力量较为薄弱。基层环保部门的职权在很大程度上会受到当地政府的干预。此外，基层监察人员不仅承担本行政区域内的农业和企业的生产活动监督的职能，还要承担生态环境监察职能，工作庞杂，任务繁重。因此，基层监察人员必须具有较高的业务能力，一方面要熟悉环境保护的相关法律法规、条例，另一方面还要掌握生活用水、饮用水的卫生监测技术和标准。但随着农村水环境的复杂性进一步加深，农村饮用水安全的保护和执法能力问题也越来越复杂，目前的执法队伍素质与环保执法能力的现实需求之间的矛盾日益突出。

(4)环保执法监督力度有待加强。 目前，开封市农村饮用水安全的法律监督体制、机制不健全。首先，由于环保部门在一定程度上受制于地方政府，导致其缺乏独立性。其次，开封作为中部城市，并非经济发达地区，受地方财政的影响，城市和农村饮用水安全保护监管的投入不平衡，城市投入明显大于农村。再次，在环境监督管理部门缺位的农村地区，国家监督和社会公众监督显得格外重要。但开封市对农村饮用水安全的国家监督问题未作具体规定。社会公众监督具有自发性，但农村地区居民饮用水安全意识淡薄，监督实效也不能得到保证。

三、未来我国农村饮用水安全法律保障的完善路径

(一)建立完善的农村饮用水安全的法律保障体系

针对目前存在的问题，需要完善立法为农村饮用水安全工作提供切实有效的法律保障，主要包括以下两方面内容：

1.制定专门的农村饮用水安全保障法。 实现农村饮水安全工作由政策主导变为法制主导的转变，尽快建立起相对完善的水源地规划建设、饮用水水源的水质监测、饮用水安全保障、农村工业和生活污染及城乡污染转移等方面的制度体系。此举对加快实现农村安全饮水全覆盖、提升农村基础设施、持续改善农村居住环境、助推乡村振兴战略有重要意义。

2.转变城市中心主义立法理念。 在全面实施乡村振兴战略的新的历史时期，构建农村饮用水安全法律保障体系，必须以环境正义理念为理论基础，以城乡供水一体化目标为现实基础，破除一直以来在我国占据主导地位的城乡二元差序格局下的“城市中心主义”，以辩证的眼光看待城市和农村的不同特点。只有破除传统观念，兼顾公平原则，明确农村居民享有与城市居民平等的权利，平等对待、统筹协调、竭力保障城乡居民均可享有安全饮用水这一基本权利，才能建构适宜的法律制度，实现城乡饮用水安全均得到有效保障的目标。

(二)完善农村饮用水安全法律保障内容

饮用水安全涉及问题面广，需要从各方面加以完善，共同推动饮用水安全相关法律体系的建设和法律保障内容的完善。

1.完善水质监测和监管制度。 规范各有关部门职责，避免缺位、越位情况的出现。采用高科技手段强化饮用水水质的监测手段，使用符合标准的供水安全产品和消毒产品，加大监测频次，确保全天24小时的水质实时监测。针对目前部分农村地区供水管道年久失修，存在漏损的情况，应加强管网巡查的力度，努力克服农村地区普遍存在的管网巨大的问题，确保出厂水质达标。监管部门的工作也需接受监督和检查，例如定期发布水质报告，接受群众监督、批评及建议，必要的话，也可将其加入绩效管理考核。

2.完善饮用水水源地保护制度。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》于1989年颁布，在2010年经过一次修正，但仍与社会发展存在一定的脱节。即使一级保护区是规定最为严格的水源保护区，与西方发达国家的水源保护区相比，其要求依然较低。且在实际操作中，水源保护区的严格要求在某些区域没有被严格遵守。在全面实施乡村振兴战略的背景下，明确各级环保部门的主导地位，因地制宜制定饮用水水源地保护制度。例如农村地区与城市相比地广人稀，居住分散，可以社区或者村组为单位建立小型蓄水池和水库，村委会作为基层群众自治组织，应当担负起饮用水水源的日常维护和监管工作。

3.完善农业面源污染防治法律制度。农业面源污染已成为实施乡村振兴战略的瓶颈性制约因素。首先，在注重强制性、引导性、激励性制度相协调的前提下，整合零散分布的农业面源污染相关条款，建立科学有效的农业面源污染防治制度。其次，引导农村居民积极参与防治农业面源污染工作，规范农民在垃圾分类、农药化肥使用、水产畜禽养殖、秸秆处理等方面的行为，从根源上控制面源污染的发生率。

4.完善饮用水安全管理制度。 在当前大力推进城乡供水一体化的背景下，对于农村地区的管理，供水运营管理企业必须要建立科学明确的管理制度，提高企业运转效率。相关企业要建立农村饮用水工程长效运行机制，明确供水工程产权、制定合理的供水工程价格、确立完善的供水工程维修养护制度等。另外，还要制定完善的水质检测和监管机制，在工程运行过程中，利用高科技手段设置水净化消毒设施，实行水质的实时监测，做到早发现、早解决。饮用水安全关系到千家万户的生计，企业必须予以高度重视。

5.尽快构建农村饮用水安全事件预警、应急机制。 在饮用水工程的日常运行当中，预警与应急措施的及时开展能使损失大大降低。首先，水利部门、卫生部门、环保部门等应共同制定完善的预测预警机制，根据饮用水水质监测所获得的信息开展风险分析。其次，应由地方人民政府承担发布具体的预警信息的任务，信息内容也应尽可能全面。再次，政府加大投入，建立预警系统的硬件和软件设施，定期实行预警演练，提高处理突发事件的能力，不断完善预警系统，提高其可操作性。

6.完善公众参与制度。在饮用水安全的问题上，居民的角色不可或缺，必须要树立节水意识，了解更多水安全知识，从自身做起，减少面源污染带来的饮用水污染，认识到饮用水安全的重要性，提高自身的参与度，积极投身到城乡供水一体化工程的运营管理中来。相关部门也要做好信息公开工作，建立适宜的农村供水定价与适时调整的水价机制，并使农村居民了解水价制定及收取办法，确保公众知情权的实现。地方政府应当积极引导，村委会作为基层群众自治组织也应积极作为，向农村居民普及家庭自来水的常见问题、产生原因及解决问题的办法等常识，并组织村民参与制定饮用水相关的村规民约、保障本地的饮用水安全等事务。

(三)健全我国农村饮用水执法体系

在整个法治体系中，立法是基础，执法是关键。首先，在农村饮用水安全保障立法的模式上，应该从上到下，上至中央，下至乡镇各级基层执法主体，其在农村饮水安全保障方面的职权均应进一步明确，尝试构建一体化垂直管理模式。进一步明确各职能部门的职权，增强执法实效，避免部门间因职权不清、职责不明而发生相互推诿、扯皮的现象。其次，加强饮用水安全保护部门的执法能力建设，注重农村水务执法工作人员的素质培养，督促其增强保护饮用水安全的整体意识以及执法水平，做到保质增效。

(四)加强农村饮用水安全的监督工作

农村基层水务执法部门既远离上级国家机关的监督，又缺乏社会公众的监督。因此，必须集合各方主体的力量，加强农村饮用水安全的监督工作。首先，在国家监督方面，国家权力、行政、司法机关都应是监督主体。通过运用法律手段严格监督执法，防止执法主体滥用职权，以公正严明的环境执法手段来保证农村饮用水安全执法工作的进行。其次，公民作为重要的监督主体，应当建立健全公众监督机制，拓宽监督渠道，增强监管工作的透明度。总之，在保障农村饮用水安全的执法过程中，各个监督主体必须积极作为，合力确保农村饮用水安全保障工作顺利进行。