社会治理共同体防控突发性公共危机的内在机理研究

王 进

(皖西学院 马克思主义学院,安徽 六安 237012)

党的十九届四中全会强调,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国”[1]。完善坚持正确导向的舆论引导工作机制是构建社会治理共同体的重要内容之一,而社会治理共同体防控突发性公共危机的内在机理对舆论引导与构建社会治理共同体具有极其重要的意义。在社会治理共同体防控突发性公共危机事件中,由于时间间隔、空间距离、人员隔离等因素的影响,均可能形成突发性公共事件应对的瓶颈,而由信息闭塞所造成的损失可能远远超出以上几个方面。信息闭塞不仅可能会造成信息的不对称,还可能会将信息的孤岛进一步演变成实际事件中的孤岛。因此,社会治理共同体防控突发性公共危机的内在机理就显得极为重要,它既是新时代改革开放顺利推进的根本要求,也是应对风险、赢得主动、化解矛盾、维护稳定、推动发展、深化改革以及坚持与完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

一、风险发现及其处置机制

党的十九大报告指出,要“加强互联网内容建设,建立网络综合治理体系”[2]34。因此,在重大突发性公共事件中,要重点关注可能出现的网络舆情风险。在重大突发性公共事件出现时,网络通常成为公众了解事件发展态势的重要渠道。一方面,公众通过网络及时了解突发性公共事件的发生、发展与最新动态,另一方面,公众在通过网络了解事件本身的同时,也将注意力集中于处理这一系列突发性公共事件的政府、社团与个人等上面。这种关注既是对政府相关部门治理体系与治理能力的检验,也是对处于突发性公共事件中的广大群众与置身事件之外群众的考验。所有围绕着突发性公共事件而展开工作的政府、社会团体、群众共同构成了“社会治理共同体”,这一“社会治理共同体”将不得不直面突发性公共事件中的风险。而突发性公共事件在发生的初期,通常表现为信息数量上的杂多性与重复性、特质上的非规则性、人为主观上的随意性、信息来源的非可信性、对周围环境的强干扰性以及潜在的强破坏性等,所以人们在信息甄别、对事件的反应与应对等方面会面临较大的困难。因此,对突发性公共事件的有效鉴别和准确把握，是我们应对突发性公共事件的前提和基础,只有这样，我们才能采取相应的有效的预估、预警、应对等举措[3]。所以，我们应将舆情的预警发现机制与应急管理机制、对策应对机制、发展处置机制、过程引导机制、事后纠错及总结机制等紧密而有机地统一于事件的始终。预处置命令的发出是建立在对舆情正确研判的基础之上的,而对舆情的正确研判,是建立在对舆情风险的第一时间监测基础之上的。所以，对舆情的及时监测是风险防控的首要且至关重要的环节。因此,我们应抓紧构建以大数据(1)大数据的作用体现在多方面，是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉，还为改变市场、组织结构，以及政府和公民关系服务。谷歌公司曾对5 000万条检索词条数据进行分析，并处理了4.5亿个不同数学模型，与美国疾控中心的分析报告进行比较分析之后发现准确率高达97%，可见大数据可以很大程度上预测风险的发生。参见肯尼思·库克耶.大数据时代[M].盛杨燕，周涛，译.杭州：浙江人民出版社，2013.、云计算、物联网等为基础的突发性公共事件信息身份识别系统,以便有效甄别海量信息并选取有用信息,实现围绕突发性公共事件而展开的各种信息、数据之间的联通、交互、共享,使经过科学处置的真实有效的数据与信息既通达至各级政府与部门,又畅通于处在突发性公共事件中心或周围的广大群众之中。另外,我们还需要研究大数据、云计算、物联网等对突发性公共事件切入的时间节点、模式方法、优势部分、瓶颈环节等问题,并对分布于各种群体、各个层面的大数据资源进行有效整合,这样才能充分提高处理突发公共事件的效率[4]。因此，我们既要构建关于瘟疫、地震、洪涝、飓风、海啸、冰雪等自然灾害的预警和防控机制，也要积极防范恐怖事件、暴力事件、公共卫生安全事件等的发生，着力打造平安、祥和且充满生机与活力的公共秩序空间。

在社会治理过程中,我们应找准突发性公共事件中的重点、难点区域与方面,如突发性公共事件中人员的伤亡程度、财产的损失程度、生态系统的破坏程度、社会群体心理的冲击程度与承受程度、社会某些局部系统的止损与修复能力等,从而将主要的或紧缺的资源第一时间投放到该区域与方面;而对于一些非重点或可能波及的区域与方面,则采取某些预防措施,将突发性公共事件可能波及的危害扼杀在萌芽之中。我们应根据突发性公共事件的实际情况和国家相关法律法规的有关规定,相应设定突发性公共事件风险等级,并将其公布于众,让公众拥有突发性公共事件风险等级的知晓权,从而培养公众的危机意识,增强公众应对突发性公共事件的能力,形成政府与公众共同应对突发性公共事件的良性互动机制。在预处置过程中,要注意突发性公共事件发生之前的量上数据的获取,以及突发性公共事件发生过程中量上数据的波动,而量上数据的获取或量上数据的波动是建立在真实翔实的调查基础之上的。量上的数据既包括诱发突发性公共事件的众多因素的数据,也包括突发性公共事件发生、发展、结束等整个过程中的数据。我们对突发性公共事件性质的判定,就是对以上数据进行科学有效分析后“合成”的。而我们对突发性公共事件性质的判定，既包括对突发性公共事件可能造成的危险所进行的预判,也包括对突发性公共事件发生过程中可能进一步造成的危险的预判;既包括对突发性公共事件发生过程中实际已经造成的危害的判定,也包括对突发性公共事件未来影响的预估。而所有这一切,均是以突发性公共事件为中心,观照天、地、人三位一体而做出的综合研判,天、地既是综合研判的对象,也是综合研判的基础,而人既是综合研判的主体,也是在研判过程中被加以反观的对象。

潜在风险发生的可能性,必然会激发人们的风险化解与安全保障需求,而人们风险化解与安全保障需求的实现,是建立在具体而扎实的风险防控措施之上的。当然,有些潜在的风险可能因为安全保障措施到位而并未显现出来,但这并不意味着潜在风险就没有爆发的可能性,它的暂时隐遁只是得益于安全保障措施的落实到位,一旦安全措施出现松懈或随着事件发展而安全措施没有及时升级或跟进时,隐性风险就可能以显性的形式爆发出来。而要化解这些潜在的风险,应立足于主体人判断的正确性、准备的充分性以及对自身认知的清醒性上。也就是说,人层面上的风险性是突发性公共事件朝着不利方向发展演变的极其重要的一个方面。而人层面上的风险性形成的原因主要有两点:一是客观环境的不可抗拒性而导致的人层面的不可控性,二是由于人自身认知水平的局限与处置能力的不足而导致的风险与失误。而在人层面上的风险性衍历阶段上,主要有三个关键节点:一是在分析判断人层面上的风险性基础上确定未来应对突发性公共事件的安全目标;二是人层面上风险的化解与突发性公共事件安全目标的达成;三是构建人层面上风险化解与突发性公共事件安全目标达成的可验证性、可回溯性与可纠错性体系。另外,需整合央地政府之间、不同区域政府之间以及同一政府不同部门之间关于突发性公共事件的数据资源的分享机制、事件预警与监测机制、事件应对时行动协调机制以及党群层面的合作机制等,并充分利用大数据、云计算与物联网等技术构建平安单位、智慧城市,提升突发性公共事件所在地区政府应急与处置能力和水平。

二、人的主体性与技术的相对中立性的辩证统一

人们为应对突发性公共事件而设计、研发、运用的技术,与在这一过程中人对技术的预期价值、人的伦理维度、人的主体处置能力之间,是一对矛盾且统一的关系。一方面,技术本身的相对中立性(2)海德格尔、哈贝马斯等认为，技术具有非中立性或意识形态性。参见RAPP F. Analytical Philosophy of Technology(BSPS.Vol.63)[M]. German: Springer Netherlands, 1981.但笔者认为技术的非中立性,只是相对而言,并非绝对。，易使技术脱离人的价值原则与尺度而走向技术理性的误区。但技术的价值取决于技术能为人做什么及怎样做,这不是在技术层面所能单纯回答的问题[5]59-60。另一方面,技术“价值无涉”的表象，易使技术走向纯粹化而逃离人的视阈,进而导致人的主体与技术的客体以及横亘于二者之间的中介这三者彼此之间的冲突。在这一冲突的过程中,由于价值原则的左右，人的主体性会逾越技术维度的边界,导致人的主体理性无以节制的思维模式和实践偏差。因此，在应对突发性公共事件时，人的主体性与技术的中立性之间适切之关系就成为必须加以注意的重要方面。

如果忽略整个突发性公共事件本身的语境或者截取事件某一片段而导致碎片化信息的传播,将会使事件中关键部分被有意无意地左右或淹没,舆情势必会被新的“人为”制造出的舆论话题所把持,此时,人工个体逐一对信息的筛选、甄别与批驳则显得力不从心。那么,该如何有效应对这种海量式的舆情浪潮?技术适切的归正将从某种程度上化解这一困境。一方面,“技术在很大程度上依赖于科学状况,那么,科学则在更大得多的程度上依赖于技术的状况和需要”[6]668。因此,需从技术与科学之间辩证关系维度去深刻认知和运用技术。另一方面,技术的中立性将使管理与运用技术的人的主体性日益凸显并占据极其重要的位置——我们应从这一视角去认知与运用技术。但是,重大事态的跟踪报道以及民众对其的关注、网民对其的评论,都无可避免地会将第三者的情感嵌入到对突发性公共事件本身的认知与交互之中。这种潜在的网络导向可能形成现实中的网络舆情,而这种网络舆情有可能导致新的更大规模的网络事件的发生。网络舆情中的理性可能在此被情感的洪流尤其是突发性公共事件中弱势群体或受害群体表面勃发的情感所遮蔽,从而使我们无法去理智、系统、有步骤地探源事件背后真正的原因。因此,我们应构建由于人的主体性对技术或技术标准的逾越而导致的主观错误的防范与化解机制,这种防范与化解机制的构建应着力于以下两个方面。

第一,应充分利用技术合成而开发的风险预警软件、风险分析软件、风险等级技术软件、风险应对管理软件等。同时，我们应充分认识到技术既具有快速性特点，也具有“机械性”与灵活机动性不足的特点。因此,只能将技术软件作为一种研判、应对风险防控的辅助工具,在应用过程中处于协作位置,而非处于主导和控制地位。也就是说，技术与工具应始终处于人的视阈与掌控之中,摒弃技术理性对人的主体性能动性的褫夺所形成的技术主义思维和行为模式。而人对技术的合理把捉与其说是人对技术之中价值的挖掘,不如说是人对自身价值的重新认知和定位,而这种认知和定位恰恰是“人类自身像这样地被尊重就是时代的最好标志”[7]43。由技术合成而开发的软件工具与管理工具在运行之中所依循的技术标准和模式,应是众多不同层面技术的系统综合而非某单一技术标准的占据或凸显。另外,风险防控中风险系数与风险因素将随着时间的变化而出现新的情况,这将意味着原定的技术与技术标准可能因为新情况的出现而显得较为滞后,而技术与技术标准的重新设定是一个长期探索的过程,变化着的时间就将技术和技术标准与新情况之间原本已经形成的较为匹配的内在关联性扰乱,从而必须以新的技术和技术标准来重新审视与定位二者之间的关系。正是由于技术的升级而引发的对科学的重新认知和定位,使得“科学反过来成了生产过程的因素即所谓职能”[8]356,这种职能进而形成突发性公共事件中社会治理共同体进行风险防控的效能。

第二,应充分认识到表征为信息技术而导致的某些风险。这些风险可以归结为以下两个方面:一是因人非蓄意破坏行为而引起的风险,如因人的专业技术的匮乏、技术操作的不熟练、客观环境对人的干扰等导致的风险;二是因人蓄意破坏行为而引起的风险,如因体制外或系统外人员对技术信息的窃取与干扰、体制内人员基于不法利益链条或法律灰色地带而表现出的破坏信息技术的非法行为而导致的防控安全漏洞以及体制内外共谋而进行的非法信息技术安全行为等导致的风险。除此之外,表征为信息技术而导致的某些风险,还可以表现为地震、洪灾、飓风等环境方面的影响。奥康纳等为代表的学者认为,由于技术的意识形态性,社会主义条件下能有效规避资本主义由技术的异化而带来的生态环境的破坏及其一系列严重的自然灾害[9]20。认为技术具有意识形态性的还有哈贝马斯(3)参见哈贝马斯.作为意识形态的技术与科学[M].李黎，郭官义，译.上海:学林出版社,1999.等,这种观点给社会主义条件下潜在技术理性的消解与社会主义治理共同体利用技术防控社会风险提供了坚实的理论基础和较大的现实可能性。因此,无论从人或技术的单一层面来看,还是从人与技术两者之间关系层面来看,辩证的思辨模式将是人正确利用技术防控社会风险的重要保障。

三、重要阶段中的问题及其应对策略

突发性公共事件演变过程中的关键节点、密切相关的且敏感人群是可能将突发性公共事件推向另一轨道的重要因素[10]。因此,对于突发性公共事件的舆情,我们需要重点关注其潜伏期、爆发期、动荡波折期等几个重要阶段。

潜伏期是突发性公共事件发展的初级阶段。在潜伏期,整个突发性公共事件虽已初步显现,但事件可能发展的规模以及事件发生的缘由并未真正展现在公众面前,这时,任何不以事件本身真实面貌而出现的风吹草动都可能呈现出“燎原之势”。就政府而言,一方面,要对突发性公共事件本身加以高度关注,认真分析突发性公共事件发生的缘起以及可能的走向;另一方面,应对突发性公共事件可能发生的舆情保持高度的警觉性,要充分防范因舆情可能引发的意识形态问题,因为这“关乎政治与国家安全,与利益、权力和权利以及社会发展、时代氛围等密不可分”[11]。就民众而言,对于与突发性公共事件密切相关的民众,应密切配合政府等相关部门，将突发性公共事件对自身造成的不良影响或损害降低到最低限度,而不是惊慌失措，无所作为;对于处于突发性公共事件外围的民众,在做好自身防护的同时,要理性科学地对处于突发性公共事件中的民众予以力所能及的物质上的援助和心理上的关怀。

爆发期是突发性公共事件发展的紧迫阶段。对于爆发期所出现的某些偏离事件本身的舆情,政府相关部门应以事实为基础,以充分的证据来对广大民众加以引导、归正,让那些偏离事件本来面貌的舆情在以事实为基础的真善美的语境中不攻自破。同时,应对突发性公共事件中的涉事群体、围观群体、受波及群体等加以正确区分,并根据他们的态度、行为等采取有针对性的处理方式,避免由于处理不慎而对相关涉事群体造成二次伤害或伤及无辜。总之,对突发性公共事件爆发期舆情的处理,既是对政府相关部门耐心与毅力的考验,也是对政府相关部门辨别能力、治理能力、执行能力的检验。

动荡波折期是突发性公共事件发展的关键阶段。由突发性公共事件衍生出的意外事件,具有朝着不可控、不可预知方面发展的可能性。就政府相关部门而言,应在关注原有突发性公共事件的同时及时跟进,积极采取有效措施来应对这些分化出来的突发性公共事件,以避免形势的进一步恶化。事件爆发地区与事件周边地区、事件施援地区之间应互联互动、密切合作,保障信息的畅通、物资的充足、机制的协调,做到信息透明、决策科学、应对得当、监督有力。就广大民众而言,应尽可能掌握第一手的真实信息,培养自己在突发性公共事件中独立思考与辨别的能力,避免次生性突发公共事件对原生性突发公共事件产生进一步冲击,以确保突发性公共事件朝着平稳可控的方向发展。

四、效度检验中的某些“空缺”及其重构

网络舆情是反映社会安定团结、和谐稳定的重要指标,应对突发性公共事件的网络舆情是网络风险防控中极为重要的内容之一。因此,社会治理共同体在防控突发性公共危机时,需有效应对突发性公共事件中的网络舆情风险。突发性公共事件爆发后,网络就成为了人们了解、探讨和评论此类事件的第一“管道”。而个体在交流传播这类事件时,其声音常常被良莠不齐、真假莫辨的海量信息所淹没,从而可能造成真实信息的缺失。大量真假莫辨信息的叠加甚至冲突,极易引起民众的恐慌,使政府部门在应对这些突发性公共事件时也会受到较大的干扰。因此,政府应该将媒体作为治理的工具之一,充分发挥政府自身在媒体中的“主场优势”与“代言人”的作用[12]。

我们应将突发性公共事件本身与围绕着突发性公共事件而产生的舆情定性之间的“空间地带”进行有效而细密的梳理与架构。如果对突发性公共事件本身与围绕着突发性公共事件而产生的舆情定性之间的“空间地带”缺少必要的逻辑架构，导致这个“空间地带”过于宽泛，将可能导致两个负面结果:其一是对海量信息无从判断,无法从杂多的海量信息上归纳出信息的本质特征,从而无法对网络舆情性质以及网络舆情走向做出正确的判定;其二是在性质上易将突发性公共事件所形成的网络舆情与“先在设定”的网络舆情直接进行“对接”,从而忽略事件本身的发展状况与围绕着事件所形成的舆情之间的关系及走向,也就是说缺少建立二者之间必然连接的体系架构所需要的判断基础。因此,对“空间地带”进行有效而细密的梳理与架构势在必然。首先,要突出舆情主题,一次或数次网络舆情的发生发展可能会出现“多中心”的情况,舆情主题的多样则意味着真正“中心”的藏匿,“多中心”仅是某一真正“中心”源头的分支或表象。因此,政府在对舆情进行治理与管控时,应突出真正的舆情主题,以主题舆情这一“主要矛盾”为突破口来带动解决其他舆情问题。其次,要把握宏观,关注舆情走向。舆情从显现、发展、爆发到完结,整个过程并非是一条直线,因此需要抽出主线,以主线的发展态势来研判舆情的外在走向与内在规律。

某些舆情的内在机理体系与评价标准过于主观化、形式化,缺少科学的量化测量体系与标准,在舆情信息公开的透明度、舆情来源上的合理化、舆情传播的集中度、舆情传播的广度与深度、舆情传播的速度与力度等上存在问题,而政府相关部门对此的质量监管与提升是舆情监督和管理效能的重要体现[13]。在这里，我们需要注意的是,伴随着突发性公共事件的发生、发展,会形成两种形式的舆情,即网络舆情和“非网络”舆情。所谓网络舆情,是指民众以网络为中介对突发性公共事件进行交流、探讨形成的观点、情感等内容;所谓“非网络”舆情,是指民众在网络空间之外形成的对事件的相关观点、情感等内容。这两种舆情形式具有一定的关联性,即网络舆情可以影响进而转化成“非网络”舆情,而“非网络”舆情同样可以影响进而转换成网络舆情。其中,“非网络”舆情分为城市空间的和非城市空间的。对于城市空间的“非网络”舆情而言,具有空间小、人口密度大、传播速度快、传播范围广、破坏性强与舆情修复难度大等特点;对于非城市空间的“非网络”舆情而言,具有空间大、人口密度小、传播速度慢、传播范围相对有限、破坏性较弱与舆情修复性难度小等特点。而网络舆情由于网络传播的迅捷性,将城市与乡村之间原本巨大的空间变得近在咫尺。无论是网络舆情还是“非网络”舆情,均是民众对突发性公共事件某种意见的表达,而意见来源中视角的多维性、意见个体的多样性、意见关涉利益群体[14]的差异性、意见主体认知能力的参差性等,会使信息变得混乱而无序。此时,网络舆情与“非网络”舆情表现出了它们的两面性：一方面,它们部分地反映了民众对突发性公共事件的看法与呼声；另一方面,由于网络本身与网络之外公共空间存在着法律、政策、规章等上的某些空白,一部分处于灰色地带被遮蔽着的“意见”就易形成对法律、政策、规章等的无视与冲击,导致脱离道德的无序与突破法律的盲动,从而进入危险之境与负能量的隐藏之所,其潜在危险所危及的绝非仅仅是某一个体或群体,其会在更广范围上对社会组织、政府部门、国家机关造成随时可能引爆的环境破坏,而危机则意味着应对危机事件决策出台的诉求[15]500-505。因此,在突发性公共事件发生时，我们首先应充分关注的自然地理环境、交通、城市生活基础设施与生活保障能力、医疗卫生状况、政府动员能力、群众应急反应能力、灾害地区社会资源调配能力、周边社会救助能力、社会心理承受能力与灾害自我修复能力、自然灾害与人为失误可能的叠加等问题。

因此,我们需构建网络舆情风险预警与监控体系,统合定量与定性中的分析,进而分析舆情爆发时各种数据指标的价值意义。另外,我们需关注突发性公共事件与由此引发的网络舆情之间的关联度,避免因网络舆情可能引发的次生灾害与原初突发性公共事件之间的叠加；需建立网络舆情评估评价体系,对网络舆情爆发的源头、路径、特征、规模等进行正确评估，以此划分不同网络舆情风险等级，并针对不同网络舆情等级采取相应的举措；注重分析突发性公共事件等级、网络舆情等级、应对方案等级三者之间的内在关联度等。总之,我们需要“建立有效的合作机制”[16],将政府部门、舆论媒体、群团组织、实体单位、网络民众等联合起来，形成风险防控过程中的“社会治理共同体”与“人类命运共同体”,避免因多边权力边界模糊而导致的权力异化和救急应对行为的混乱,为化解以上事件可能产生的矛盾与冲突提供预备方案。